Vientos de cambio: la agenda verde de la UE tras las elecciones al Parlamento Europeo

• Es probable que la próxima Comisión Europea y el próximo Parlamento sitúen la seguridad y la competitividad en el centro de su búsqueda de una Europa más geopolítica.
• Con la preocupación por los costes de la transición ecológica, las crecientes tensiones comerciales entre Estados Unidos y China y la incertidumbre en torno al resultado de las elecciones presidenciales estadounidenses y la guerra rusa contra Ucrania, es probable que a la UE le resulte mucho más difícil seguir avanzando en la acción climática en los próximos cinco años.
• Estos acontecimientos geopolíticos —y el modo en que la UE responda a ellos— tendrán consecuencias de gran alcance para las decisiones comerciales y tecnológicas de la UE, la eliminación progresiva de los combustibles fósiles y la diplomacia climática.
• Los argumentos a favor de la acción climática siguen siendo claros, incluido su papel en la seguridad y la competitividad europeas. En este desafiante contexto, los progresistas proclimáticos tendrán que desplegar un relato convincente, recursos estratégicos y actividad diplomática para impulsar la mejor agenda climática posible durante el próximo ciclo institucional de la UE.

En las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, el centroderecha y el centroizquierda perdieron votos en varias direcciones. Aumentó el apoyo a la extrema derecha y a los partidos liberales que integran el grupo Renovar Europa (RE) en el Parlamento Europeo, así como a los partidos que hacen campaña con programas de protección del clima y el medio ambiente: la llamada “ola verde”. El apoyo de la opinión pública europea a la agenda climática no solo reforzó al Grupo de Los Verdes/Alianza Libre Europea (Verdes/ALE) en el Parlamento, sino que también colocó la transición ecológica en un lugar más alto en la lista de prioridades de los partidos mayoritarios.

Esto allanó el camino a una Comisión Europea que situó la transición ecológica en el centro de la legislatura. Durante su mandato, puso en marcha el Pacto Verde Europeo en 2019, encabezado por su recién elegida presidenta, Ursula von der Leyen; aprobó la Ley Europea del Clima en 2021, que convierte en jurídicamente vinculante el objetivo de la Unión Europea de reducir a cero las emisiones netas de gases de efecto invernadero para 2050 y establece un objetivo de emisiones para 2030; y aprobó el paquete de medidas del Objetivo 55 para trabajar por estas metas.

Hay varios factores que podrían favorecer una mayor acción climática en los próximos años, como el abaratamiento de las tecnologías ecológicas, la concienciación pública sobre los fenómenos meteorológicos extremos y los intentos de reducir la dependencia energética de los regímenes autoritarios. Sin embargo, los progresos durante el próximo ciclo institucional de la UE serán probablemente más difíciles que entre 2019 y 2024.  

En vísperas de las elecciones al Parlamento Europeo de 2024, la continuidad de la aplicación del Pacto Verde Europeo pende de un hilo por cuatro razones principales.

En primer lugar, todo apunta a que, tras sus mayores obtenciones de votos en 2019 y en muchas elecciones nacionales desde entonces, los partidos de extrema derecha —típicamente contrarios a las políticas de acción climática— aumentarán su porcentaje de escaños en el Parlamento Europeo después de las elecciones de este verano, lo que dificultará la nueva y ambiciosa legislación climática y medioambiental de la UE.

En segundo lugar, la derecha populista está capitalizando la preocupación de los ciudadanos por el coste de la vida y presenta la agenda climática como la última imposición de una conspiración internacionalista a los gobiernos de los países miembros. Esto está haciendo que los gobiernos de toda la UE se muestren más reticentes a la hora de apoyar nuevas medidas del Pacto Verde Europeo, una tendencia que podría empeorar, dado que la siguiente fase del Pacto —centrada en los sectores de la vivienda y el transporte— afectará a los particulares y las familias de forma más visible que la primera fase.

En tercer lugar, aunque muchas empresas europeas apoyan las transiciones con bajas emisiones de carbono, la resistencia a la normativa va en aumento, en particular en las organizaciones empresariales, que reclaman un enfoque más firme y ceñido a la competitividad.

Por último, el entorno geopolítico general —con las próximas elecciones presidenciales en Estados Unidos; las importantes tensiones comerciales entre China y Occidente; la evolución de la guerra rusa contra Ucrania— y la respuesta de Europa a este afectarán no solo al ancho de banda político de la UE para dar prioridad al expediente climático, sino también a la eficacia de sus propias medidas climáticas. Por ejemplo, si la situación en Ucrania se deteriora radicalmente, incluso por una posible retirada de apoyo por parte de la próxima administración estadounidense, la UE podría enfrentarse a una crisis existencial, lo que conduciría a un impulso hacia una mayor integración o a fuertes conflictos internos que entorpecieran la cooperación. Esto afectaría a las políticas climáticas de formas difíciles de dilucidar en la actualidad.

En este documento se estudiará cómo podrían afectar estos acontecimientos a la política climática de la UE en su próximo mandato, teniendo en cuenta las consecuencias de una UE más inclinada a la derecha y de los diversos escenarios geopolíticos que podrían desarrollarse en los próximos años. Sobre la base de estos escenarios, se expondrá a continuación cuáles son las mejores maneras de que los responsables de las políticas europeos puedan avanzar en la acción climática y medioambiental a pesar de estas condiciones adversas.

Hay muchas incertidumbres respecto a cómo evolucionarán los factores externos, así como sobre los resultados reales de las elecciones al Parlamento Europeo y las decisiones que tomarán los responsables políticos entrantes. Los escenarios descritos más adelante en este documento deben considerarse una base para el debate, no proyecciones de lo que ocurrirá, y servir para preparar a los responsables políticos para hacer avanzar, no obstante, la política climática y medioambiental de la UE.

Pronóstico del tiempo para la UE

Las previsiones actuales apuntan a que los partidos del centro político del Parlamento Europeo —el Partido Popular Europeo (PPE), RE y la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (S&D)— que aprobaron a Von der Leyen como presidenta de la Comisión Europea en 2019 conservarán la mayoría, aunque menor que la actual, tras las elecciones de junio, y es probable que el PPE siga siendo el mayor grupo político del Parlamento.

Es probable que esta debilitada “super gran coalición” de los tres partidos centristas siga marcando la agenda y apruebe al próximo presidente de la Comisión de acuerdo con las directrices políticas que contienen la mayor parte de la ambición del Pacto Verde, aunque es probable que necesiten el apoyo de Hermanos de Italia o de los Verdes/ALE para hacerlo. Como candidata del PPE a la presidencia, y con una campaña relativamente sólida —a pesar de las dudas sobre recientes nombramientos e inversiones—, Von der Leyen tiene actualmente bastantes posibilidades de lograr un segundo mandato. Dado que el Pacto Verde ha sido uno de los puntos centrales de la agenda de Von der Leyen durante su primer mandato, y que, de hecho, parece haberle asegurado el apoyo de los Verdes europeos para el segundo, es tentador esperar más de lo mismo de la próxima Comisión si es reelegida. Pero lo que esto implique exactamente dependerá de una serie de factores que van desde las relaciones entre los tres partidos hasta la dinámica interna del grupo del PPE. Si la próxima Comisión incluye una vicepresidencia ejecutiva ambiciosa, con un rotundo mandato para la acción climática, podría haber acuerdos entre el PPE, Renovar y el S&D sobre los asuntos climáticos más importantes.  La consecuencia sería solo algunos retrocesos menores en las medidas del Objetivo 55, aunque los nuevos avances en la agricultura y la silvicultura resultasen difíciles.

Pero estos tres grupos de partidos y algunos otros también podrían aprobar una nueva comisión con menos ambición climática. Las señales de reacción contra la agenda verde de la UE, sobre todo por parte de los agricultores, pero también de algunas asociaciones empresariales y sectores del PPE, parecen haber hecho mella en la voluntad de Von der Leyen de impulsar el Pacto Verde en los últimos meses. La reciente comunicación de la Comisión sobre la reducción para 2040 de las emisiones de gases de efecto invernadero en el 90 por ciento con respecto a los niveles de 1990 solo contenía llamamientos relativamente discretos al sector agrario. La sección sobre “tierra, alimentación y bioeconomía” del plan estaba enterrada en la página 23 del documento de 31 páginas. En este escenario, la responsabilidad climática podría integrarse en un enfoque centrado en la competitividad —que priorice la potenciación de la industria europea por encima de todo—, reflejado únicamente en una vicepresidencia ejecutiva fuerte encargada de esta. Las ambiciones para después de 2030 podrían reducirse y las revisiones de la normativa vigente dar lugar a una suavización de los requisitos.

Dado que el PPE enmarca gran parte del debate en Bruselas y los partidos miembros del PPE en el gobierno en aproximadamente diez de los 27 países miembros —más que los de cualquier otro grupo político—, es probable que la agenda de la competitividad sea central para la próxima Comisión, sea cual sea el escenario que se desarrolle. El argumento de la competitividad ya ha afectado a la acción climática de la actual Comisión en los últimos meses. En las negociaciones sobre el objetivo para 2040 propuesto por la Comisión de reducir en el 90 por ciento los gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990 (sobre el que la próxima Comisión presentará una propuesta legislativa), se restó fuerza a la redacción final de la Comunicación para condicionarla a varios factores, entre ellos la protección de la competitividad industrial y la existencia de “igualdad de condiciones con los socios internacionales”. Y aunque el PPE aún no se ha pronunciado sobre el objetivo de la UE para 2040, algunos de sus eurodiputados han propuesto una ralentización de la nueva normativa comunitaria para proteger a las empresas.

En las negociaciones sobre la Ley Europea del Clima en 2021, el PPE también defendió un objetivo menos ambicioso para 2030 que la reducción del 55 por ciento acordada, aunque afirmó que el resultado se acercaba más a su postura que a la del S&D y los Verdes. Y aunque en las negociaciones sobre el paquete Objetivo 55 defendió inicialmente un mayor uso de los bosques y las tierras agrícolas como sumideros de carbono para reducir los gases de efecto invernadero, algunos partidos del PPE en gobiernos de países miembros con influyentes industrias forestales, como Finlandia y Suecia, se oponen ahora a ello. Además, el PPE ya ha intentado apaciguar a los agricultores oponiéndose a la Ley de Restauración de la Naturaleza y a la normativa sobre uso sostenible de pesticidas. El foco en la agricultura en la siguiente fase también podría poner a prueba la cohesión del PPE sobre los instrumentos de política climática para después de 2030.

Las relaciones entre los tres grupos de partidos centristas también serán importantes, incluso en las negociaciones de este verano para aprobar la presidencia de la Comisión y, más adelante, en otoño, a cada comisario. Muchos de los actos jurídicos del Objetivo 55 aprobados hasta ahora, como el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC) y la reforma del Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) contaron con el apoyo de una amplia mayoría en el Parlamento tras los debates mantenidos principalmente entre el PPE, el S&D y RE, y fueron defendidos por una alianza de partidos de la izquierda y los Verdes/ALE, que también será más pequeña tras las elecciones. Algunos grupos políticos de centro que no hacen campaña a favor de una agenda verde también son cautos ante la reacción contra las políticas verdes de la UE (lo que se conoce como “greenlash”) que se está produciendo en Europa y de las consecuencias de asociarse demasiado con la agenda verde en un entorno en el que puede que no sea la principal preocupación de los votantes.

Además, si la extrema derecha obtiene, como se prevé, una importante victoria en estas elecciones, podría reducir las ambiciones climáticas del próximo Parlamento Europeo en las votaciones sobre leyes concretas. A principios de este año, el ECFR publicó una previsión sobre la composición del próximo Parlamento Europeo, cuya conclusión fue que el grupo de derecha radical Identidad y Democracia (ID) podría obtener un alto número de escaños en estas elecciones y erigirse en el tercer grupo más numeroso del nuevo parlamento. En el mismo estudio se hizo una prueba de cómo habría votado este parlamento pronosticado respecto a una pieza clave de las leyes climáticas existente —la propuesta de reforzar los estándares de rendimiento de las emisiones de CO2 de los automóviles— si los partidos nacionales votaran de la misma forma en que lo hicieron cuando se aprobó la ley, pero con sus asignaciones de eurodiputados previstas tras las elecciones de junio de 2024. Su resultado fue que la propuesta, aprobada en junio de 2022, solo habría salido adelante con una mayoría muy ajustada.

La creciente reacción contra las políticas climáticas

Sin embargo, a pesar de los temores políticos a una reacción general contra las políticas climáticas, muchos votantes europeos siguen muy preocupados por el cambio climático. Las encuestas de opinión pública revelan sistemáticamente que los europeos no solo están preocupados por el cambio climático, sino que lo consideran una prioridad para la UE. En un reciente artículo, nuestros colegas Ivan Krastev y Mark Leonard analizaron la relación de los ciudadanos europeos con las cinco grandes crisis que ha vivido Europa en los últimos quince años y su reacción a ellas: la crisis climática, la pandemia de COVID-19, la crisis financiera mundial, la crisis migratoria y la guerra rusa contra Ucrania. Preguntaron a los votantes en septiembre y octubre de 2023 en nueve países de la UE qué crisis había cambiado más su forma de ver el futuro y descubrieron que la crisis climática era la segunda más elegida, después de la pandemia de COVID-19. De hecho, la agenda climática y la migración han sido temas de especial relieve en las primeras semanas de los debates electorales al Parlamento Europeo en muchos países, y parece que influirán en el sentido del voto. Otros sondeos han mostrado también que sigue habiendo apoyo a la acción climática, pero que la opinión pública varía en función de las medidas concretas.

Sin embargo, esto no equivale automáticamente a un consenso permisivo de los ciudadanos europeos para que las instituciones de la UE prioricen la aplicación del Pacto Verde en su próximo mandato. Las encuestas de opinión pública del ECFR también han constatado que, ante una hipotética disyuntiva entre unos precios bajos de la energía y la acción climática —como suele enmarcarse el debate—, más gente daría prioridad a pagar menos en la factura de la luz que a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Parece que, aunque los europeos quieren que se tomen medidas contra la crisis climática, no quieren asumir ellos mismos costes significativos de la transición ecológica.

Esta tendencia podría agravarse en la siguiente fase de aplicación del Pacto Verde europeo si no se gestiona con cuidado. Los dirigentes europeos ya están muy nerviosos por el coste político de priorizar las medidas medioambientales y climáticas frente a las protestas por la situación económica: la decisión del presidente francés, Emmanuel Macron, de dar marcha atrás rápidamente en el acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur en febrero, cuando los agricultores salieron a la calle en Francia, fue un ejemplo de ello. El objetivo de reducción del 90 por ciento de los gases de efecto invernadero fijado por la Comisión Europea para 2040 también causó cierta inquietud en las capitales, ya que varios Estados miembros dudaban de su viabilidad. Los debates sobre el paquete legislativo para poner esto en práctica —que tendrán que abarcar sectores políticamente sensibles, incluida la agricultura, que la primera fase de la aplicación del Pacto Verde Europeo ha evitado en gran medida—, previsto para después de las elecciones al Parlamento Europeo, también se encontrarán probablemente con cierta resistencia, sobre todo si el debate preelectoral en torno al clima es muy encendido.

Prioridades políticas

Dada las preocupaciones por el coste de la acción climática, un factor decisivo en cuanto a la acogida que tendrá este próximo paquete legislativo es en qué medida hay sobre la mesa una oferta social seria para aliviar la carga de la transición para las familias y las pequeñas empresas. Sin embargo, invertir más en este ámbito a través del presupuesto de la UE no es fácil en el actual ambiente político, ya que se enfrenta a otras presiones contrapuestas, pero también vitales, como el apoyo a Ucrania y los costes de la ampliación de la UE. Ello requerirá aumentar el tamaño del presupuesto global de la UE y, por tanto, también podría vincularse a los actuales debates sobre el endeudamiento para financiar el desembolso de dichas ayudas.

El encarecimiento de la energía tras la invasión rusa de Ucrania dio un impulso adicional a la transición ecológica, y animó a los países a reducir su dependencia de los combustibles fósiles. La reciente bajada de los precios de la energía podría, en consecuencia, disminuir la urgencia política en torno a una nueva reducción y reducir la importancia concedida a la transición hacia una energía limpia como medio de mitigar tales preocupaciones. En este contexto, las inversiones verdes podrían convertirse en la variable presupuestaria de ajuste, reducida como sea necesario para atender otras prioridades presupuestarias como el gasto en defensa y resiliencia.

Un segundo factor —estructural— que intervendrá a la hora de dar prioridad a un ambicioso paquete legislativo que pase por un conjunto de instituciones más inclinadas a la derecha tras las elecciones es el liderazgo de las nuevas instituciones de la UE. La aplicación con éxito del Pacto Verde Europeo será mucho más probable si los Estados miembros, la presidencia de la Comisión y el Parlamento Europeo colocan a personas influyentes y con experiencia en puestos de responsabilidad —como el de comisario europeo de Acción Climática o el de embajador climático del Servicio Europeo de Acción Exterior— que tengan el peso político necesario entre otros comisarios para impulsar la política climática. Esto podría ser también un movimiento estratégico que proporcionara a los gobiernos de los Estados miembros cierta cobertura política interna para la agenda verde en un entorno político adverso. Por desgracia, las actuales tensiones entre Francia y Alemania en torno a aspectos clave del futuro del proyecto europeo, desde la seguridad hasta la ampliación o la economía, pueden limitar las posibilidades de un enfoque estratégico como este.

Factores geopolíticos de la política climática de la UE

Todo apunta a que las instituciones de la UE, y el Parlamento Europeo en particular, seguirán siendo un conjunto de instituciones basadas en acuerdos, como así ha ocurrido en las legislaturas anteriores. En este sentido, la evolución de otras líneas divisorias clave dentro de la UE afectará a la voluntad de los distintos partidos en el seno de las instituciones de la UE, y a su ancho de banda político, para llegar a un acuerdo sobre el enfoque de la aplicación del Pacto Verde Europeo.

En la siguiente matriz se desglosan varios factores geopolíticos que influirán fundamentalmente en la acción climática de la UE y en la aplicación del Pacto Verde Europeo: el resultado de las próximas elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre, la evolución del apoyo de la UE a Ucrania y la ampliación de la UE, y la capacidad —o incapacidad— de la UE para desarrollar una política firme para China. En la matriz se contemplan el potencial efecto de estos escenarios en los ámbitos clave del comercio y la tecnología verdes, la eliminación progresiva de los combustibles fósiles y la diplomacia climática.

Avanzar en la descarbonización

Como se ha señalado antes, no hay dudas de que la próxima administración de la UE tendrá un margen político limitado para defender la acción climática, no solo debido al giro a la derecha del Parlamento Europeo, sino también a otras cuestiones acuciantes, que van desde las guerras en curso en los países vecinos de la UE hasta el resultado de las elecciones estadounidenses. La cohesión y ambición de la UE a la hora de afrontar estos retos, con el respaldo de los Estados miembros, afectará fundamentalmente a todos los ámbitos de la política climática y a la respuesta de la UE a cada uno de los escenarios. A continuación, desentrañamos las derivadas de esta decisión estratégica, las principales dificultades para avanzar en la descarbonización y dónde podría haber margen para el progreso.

La decisión estratégica de la UE

Si bien está casi garantizado un giro a la derecha en el Parlamento Europeo tras las elecciones de junio, no lo están la forma y la fuerza de la UE. Las instituciones de la UE tendrán que tomar una serie de decisiones estratégicas que van desde los nombramientos de altos cargos hasta la determinación del tamaño y la asignación del presupuesto de la UE, pasando por el establecimiento de prioridades políticas y la creación de las estructuras necesarias para hacerlas operativas. Estas decisiones estratégicas no dejarán de afectar a ningún ámbito político, en particular el clima, dada su importancia política, y afectarán fundamentalmente a las ambiciones nacionales y mundiales de la UE.

Una “UE débil”, en la que los países miembros no apoyen un presupuesto adecuado y que carezca de liderazgo político en Bruselas, probablemente vería bajo su presidencia una dilución y fragmentación de la política de comercio y tecnología verdes de la UE, la eliminación de los combustibles fósiles y la diplomacia climática. Esa UE estaría mucho menos preparada para responder con eficacia a los desafíos procedentes de China o de un posible escenario Trump 2.0, además de otros factores externos resumidos en la matriz.

Por su parte, una “UE fuerte”, en la que los Estados miembros delegaran suficiente autoridad en Bruselas —incluso mediante el nombramiento de figuras políticas de peso en puestos clave, así como la influencia financiera y política para actuar— podría aplicar un enfoque más coordinado y estratégico a las políticas climáticas, aunque en el contexto, considerablemente distinto, de un Parlamento Europeo que ha virado a la derecha. En este escenario, a pesar de una posible reducción de la ambición climática, aún habría mucho margen para avanzar en la descarbonización, incluso como parte de agendas más generales sobre competitividad y seguridad.

Principales retos

La acción climática de la UE se resentiría notablemente si surgiese una “UE débil” durante su próximo ciclo institucional. En lo que respecta al comercio ecológico y la política tecnológica, si bien son probables el apoyo a la industria y un “acuerdo de competitividad” al margen de la decisión estratégica de la UE, una “UE débil” podría atenerse a una visión anticuada y estrecha de la competitividad, en la que las políticas climáticas y el desarrollo económico se consideren intrínsecamente opuestos. Aunque Bruselas intentara reunir financieramente a los Estados miembros en torno a políticas industriales ecológicas mediante una mayor inversión común en infraestructuras y tecnologías con bajas emisiones de carbono, su falta de influencia podría llevarla al fracaso, provocando la dependencia de un presupuesto comunitario insuficiente. Con una financiación insuficiente en el marco financiero plurianual (MFP) revisado para facilitar transiciones justas en todos los Estados miembros de la UE, los países con menos recursos podrían quedarse rezagados, al tiempo que se obstaculizaría la aplicación del Pacto Verde en toda la UE.

En este contexto, es probable que se agraven las divisiones entre los Estados miembros. De hecho, a falta de un árbitro fuerte de la UE, las tensiones actuales en torno a las ayudas estatales ecológicas podrían empeorar y desembocar en una guerra de subvenciones. Aquellos capaces de desplegar mayores subvenciones podrían empequeñecer a los países con menos recursos financieros en lo que se convertiría en un terreno de juego desigual. Esto podría provocar una fragmentación del mercado interior, ya que los Estados miembros con más recursos podrían aplicar políticas basadas en el propio país “primero”. A nivel internacional, países como Francia y Alemania pueden ser más competitivos en tecnologías verdes, mientras que los países de la UE con menos recursos se quedan atrás.

En cuanto a la eliminación progresiva de los combustibles fósiles, es probable que en una UE más débil se suavicen las leyes sobre el clima, incluidos los cambios introducidos en el Sistema de Comercio de Emisiones para Edificios y Transporte por Carretera (ETS II) si se considera que los precios son demasiado altos. Esto provocaría emisiones por encima del máximo permitido para cumplir el objetivo climático de 2030, y podría llevar a los Estados miembros —a los que les resultaría más complicado cumplir sus obligaciones en virtud del Reglamento de reparto del esfuerzo (RRE)— a exigir una revisión de sus objetivos del RRE. La falta de agallas políticas en Bruselas, por su parte, obstaculizaría los avances en el sector agrícola, ya que la oposición de algunos agricultores seguiría dictando la toma de decisiones e impediría la introducción de objetivos medioambientales. En este escenario, es probable, por ejemplo, que se mantengan las exenciones fiscales para los combustibles fósiles utilizados en la agricultura. En general, lo más probable es que en Europa se tienda a un uso más prolongado del gas, aunque es improbable que aumente el consumo de carbón, sobre todo por su encarecimiento.

Si se produce una recesión económica mundial, el objetivo climático de la UE para 2030 podría ser más fácil de alcanzar debido a la menor actividad industrial. Sin embargo, esto podría verse compensado por un menor apoyo a la acción climática. La disminución del apoyo nacional a una acción climática ambiciosa puede llevar a los responsables políticos a cambiar su postura sobre las compensaciones de carbono procedentes de inversiones en otros países, lo que permitiría incorporar dichas reducciones al cómputo de cara a los objetivos de la UE. Esto ha sido polémico antes, pero algunas organizaciones empresariales lo defienden ahora.

Incluso con una UE disminuida al timón, la diplomacia climática seguirá siendo probablemente una prioridad para los responsables políticos de la UE, aunque en un contexto diferente al de la legislatura 2019-2024. De hecho, los anteriores presidentes de la Comisión, José Durão Barroso y Jean-Claude Juncker, fueron criticados por sus escasas ambiciones ecológicas a nivel nacional, pero no obstante apoyaron un compromiso internacional activo en materia de clima. Sin embargo, la credibilidad internacional de una UE más débil se vería socavada por su incapacidad para cumplir los objetivos nacionales y su dilución de las ambiciones en casa. Aunque el bloque puede seguir presionando a los productores de combustibles fósiles para que acuerden una fecha de eliminación progresiva, esos esfuerzos se juzgarían menos creíbles. Esto se vería exacerbado por una posible reducción de las contribuciones de la UE a la financiación internacional climática, una eventualidad que no puede descartarse en un escenario de “UE débil”, dado que Bruselas podría ceder ante la presión ejercida por los partidos de extrema derecha a nivel nacional.

Por último, la UE tendría dificultades para responder con eficacia a los retos geopolíticos resumidos en la matriz. Por ejemplo, en lo que respecta a las elecciones estadounidenses, es probable que, si es reelegido, Donald Trump promueva las exportaciones de gas natural licuado a Europa cerrando acuerdos bilaterales con determinados Estados miembros e invirtiendo en más proyectos de gas en Europa. Esto no solo exacerbaría las divisiones entre los países miembros, sino que podría prolongar el uso del gas fósil en Europa. Del mismo modo, en lo que respecta a China, una UE más débil probablemente sería testigo de un creciente bilateralismo en los planteamientos de los Estados miembros respecto a Pekín, con todas las consiguientes implicaciones negativas para la acción climática europea esbozadas en la matriz anterior.

Margen para el progreso

Sin embargo, si los Estados miembros dotan a las instituciones de la UE de suficientes recursos financieros y liderazgo político, y si las negociaciones en el Parlamento Europeo dan lugar a unas directrices políticas ambiciosas, habrá numerosas oportunidades para avanzar en la acción climática, aunque dentro de un marco y una agenda diferentes a los del último ciclo institucional de la UE.

Si bien es probable que las instituciones entrantes sigan dando prioridad a la industria y a un “acuerdo de competitividad” en su política de comercio y tecnología ecológicos, un liderazgo político fuerte podría adoptar un enfoque más estratégico que reconozca que las políticas verdes pueden contribuir a la competitividad. Es posible que se reclamen más políticas de “Europa primero”, que probablemente promoverían argumentos de seguridad nacional o antidumping en lugar de abogar por una ruptura total con las normas de la Organización Mundial del Comercio. Se podría animar a los países miembros a movilizar fondos de sus presupuestos nacionales en apoyo de políticas industriales ecológicas, con la promesa de que se complementarían con fondos de la UE e inversiones estratégicas en tecnologías limpias para permitir a la UE innovar y competir en los mercados ecológicos y el establecimiento de normas. Se podrían seguir aprovechando las ayudas estatales verdes para impulsar la competitividad europea frente a China y otros países, si las instituciones de la UE vigilan con atención su uso para evitar que se desate una guerra de subvenciones entre países miembros. Por último, con un presupuesto suficiente, la UE aún podría aprovechar los instrumentos financieros de la UE para apoyar en parte las transiciones justas en todos los países miembros y el desarrollo regional, incluso con las presiones contrapuestas derivadas de la guerra en Ucrania y la ampliación.

En cuanto a la eliminación progresiva de los combustibles fósiles, un liderazgo fuerte de la UE con una estrategia firme de sostenibilidad competitiva podría animar a los Estados miembros a seguir un planteamiento uniforme a pesar de los reveses y desviaciones ocasionales motivados por consideraciones políticas. Si unos ambiciosos líderes políticos europeos invierten en eficiencia energética y otras medidas que reduzcan los costes para los ciudadanos, podrían facilitar con éxito las transiciones en los países miembros. Serían más empresas entonces las que tomarían decisiones de inversión para la descarbonización irreversibles. Es probable que la legislación climática se diluya en medio de un impulso desregulador, aunque en menor medida que en una UE menos unida. Todavía pueden introducirse posibles cambios en el ETS II si los países miembros consideran que los precios son demasiado elevados y exigen revisar sus objetivos del ETS. Sin embargo, esto sería menos probable en este escenario, ya que la UE estaría mejor situada para ayudar a los Estados a apoyar a las partes de su población más sensibles a los costes energéticos.

Aunque, como ya se ha señalado, la diplomacia climática seguiría siendo una prioridad al margen del tipo de administración de la UE que surja, una UE fuerte estaría mejor posicionada para entablar asociaciones estratégicas con terceros países y regiones, también en materia de clima y desarrollo económico, en lugar de ver cómo cada Estado miembro establece relaciones que a veces son contradictorias. Una UE fuerte seguiría corriendo el riesgo de ver mermada su credibilidad a escala internacional a la luz de la dilución de sus leyes y compromisos nacionales, a menos que sea capaz de reforzar la diplomacia pública para demostrar que Europa seguiría siendo el continente más ambicioso en materia de acción climática incluso con una reducción de sus ambiciones. Esto puede reducir su influencia a la hora de presionar a los productores de combustibles fósiles para que acuerden una fecha de eliminación progresiva a través del Acuerdo de París y otros mecanismos como el G20. Aunque la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático podría verse sometida a un mayor escrutinio por parte de los partidos de extrema derecha nacionales, una UE fuerte podría, no obstante, mantener sus aportaciones.

Por último, una UE más cohesionada y estratégica estaría mejor posicionada para afrontar con eficacia los retos geopolíticos que plantea un escenario Trump 2.0 y desarrollar una estrategia coherente para China que presione para frenar el liderazgo de Pekín en tecnología verde y la dependencia de la UE de la tecnología china. Una UE de este tipo también aprovecharía mejor la ampliación de la UE como medio para facilitar la transición ecológica tanto en los países candidatos como en la UE, con implicaciones positivas, como se expone en la matriz anterior.

Recomendaciones para los progresistas proclimáticos europeos

Los progresistas proclimáticos actuarán sin duda en un contexto más difícil que antes en los próximos años. Al margen de la fuerza de la UE que surja tras las elecciones, tendrán que desplegar una mezcla de relatos contrapuestos, recursos estratégicos y compromiso diplomático si tienen la esperanza de impulsar la mejor agenda climática posible durante el próximo ciclo institucional de la UE.

Relatos contrapuestos

Es evidente que después de las elecciones al Parlamento Europeo de 2024, la defensa de la descarbonización como objetivo en sí mismo tendrá menos fuerza que en la actualidad. Los progresistas proclimáticos tendrán que utilizar diferentes relatos que vinculen la acción climática a las prioridades políticas clave del ciclo institucional entrante para mantener el impulso político a favor de la acción climática o, como mínimo, evitar retrocesos. Además de defender la necesidad de proteger el clima y el medio ambiente, los responsables políticos deberían reforzar el vínculo entre la acción climática y la competitividad, así como aprovechar las preocupaciones por la seguridad y la resiliencia para abogar por una mayor soberanía energética.

En lo que respecta a la competitividad europea, que será una de las prioridades definitorias del próximo ciclo institucional de la UE, los progresistas proclimáticos deberían defender un relato que plantee la descarbonización como parte intrínseca de la agenda económica de la UE. Deberían insistir en que la capacidad de la UE para competir en un mundo que se descarboniza depende de la aplicación del Pacto Verde Europeo y que las empresas europeas se verán perjudicadas si no adoptan la competencia verde y captan cuotas de mercado mundiales de tecnologías limpias emergentes. En segundo lugar, dado que es probable que la seguridad y la defensa europeas ocupen un lugar destacado entre las preocupaciones de los responsables políticos y de la opinión pública, los progresistas proclimáticos deberían defender una resiliencia energética mejorada que esté basada en una energía limpia, desplegada de forma eficiente y estratégicamente abastecida. Amparados por este relato, podrían avanzar propuestas concretas, como la revisión del marco de gobernanza energética y la aplicación del reglamento de ecodiseño, que obliga a los fabricantes de productos a reducir el consumo de energía y recursos y los impactos ambientales negativos del producto a lo largo de su ciclo de vida.

Además, para garantizar el apoyo público a la transición verde y, posteriormente, la sensación entre los líderes europeos de que tienen el ancho de banda político para llevarla a cabo, los progresistas proclimáticos deberían mostrar los beneficios visibles y generalizados del Pacto Verde Europeo para los ciudadanos. Deben establecer el vínculo entre el argumento de la competitividad a nivel macro y el personal, y plantear los beneficios generales para el bienestar, la satisfacción y la felicidad de los ciudadanos. Estos beneficios van desde los sanitarios, como la mejora de la calidad del aire tras la eliminación progresiva del carbón —un problema clave en amplias zonas de Europa Central y Oriental—, hasta las ventajas para la calidad de vida derivadas de la reducción de los fenómenos meteorológicos extremos que se han convertido en una característica habitual de los veranos europeos. Además, los responsables de las políticas podrían destacar los beneficios de la transición ecológica para el empleo si la UE adoptara un enfoque similar al de Estados Unidos con Joe Biden y vinculara las ayudas estatales ecológicas al desarrollo de capacidades y el empleo digno. Un relato de este tipo podría ayudar a compensar las preocupaciones de los ciudadanos por el coste de la vida vinculado a las políticas ecológicas.

Abastecimiento estratégico

Para compensar aún más estas preocupaciones por el coste de la vida y mantener e impulsar el apoyo de los ciudadanos, los sectores y los Estados miembros a las políticas verdes, será esencial garantizar transiciones justas y una distribución equitativa de los costes a corto plazo del Pacto Verde Europeo. Para ello, será vital evitar una guerra de subvenciones entre los países miembros de la UE en la que solo aquellos con poder financiero puedan aprovechar las normas sobre ayudas estatales para promover las inversiones verdes. Aunque se debe seguir fomentando estas inversiones verdes, la UE tendrá que ejercer un cuidadoso control de las ayudas estatales para garantizar que el mercado interior no sufra distorsiones injustas y que no se pierda el impulso de la acción climática en sectores y Estados miembros incapaces de competir.

Más allá del control de las ayudas estatales, los progresistas proclimáticos tendrán que fomentar las inversiones a través de los instrumentos financieros de la UE —incluido el MFP— para apoyar la cohesión regional y los sectores vulnerables, y argumentar que tales inversiones son vitales para la resiliencia europea y la salud del mercado interior. En un espacio macroeconómico menguante, será difícil para los progresistas presionar para conseguir el aumento del presupuesto de la UE necesario para dotar de recursos a esta iniciativa y a la aplicación más amplia del Pacto Verde europeo. Por tanto, tendrán que estudiar formas creativas de obtener fondos, por ejemplo, mediante nuevos préstamos conjuntos de la UE (incluido el despliegue de bonos verdes y el aumento del capital y el mandato del Banco Europeo de Inversiones) y una mejor coordinación y aprovechamiento de los ingresos estatales procedentes del comercio de derechos de emisión.

Otras vías para garantizar la financiación incluyen la prórroga del Fondo de Next Generation EU después de 2026 si no se ha gastado toda la financiación. Los progresistas también podrían tratar de aprovechar las sinergias entre los distintos ámbitos políticos para apoyar financieramente la transición ecológica a través de instrumentos tradicionalmente destinados a otras prioridades, desde las más obvias, como las políticas industrial y digital, hasta otras menos consideradas, como la adhesión a la UE. Este planteamiento también descompondría los compartimentos estancos entre los distintos ámbitos políticos, que a menudo se consideran de forma aislada, facilitando inversiones y soluciones más ambiciosas, innovadoras e integradas. Los progresistas también harían bien en presentar propuestas sólidas y tangibles para lograr la “sostenibilidad competitiva” —combinando políticas ambiciosas con planes de apoyo bien diseñados— y esbozando un argumento financiero claro a su favor y en contra de la desregulación y el retroceso en el paquete Objetivo 55.

Conducir el Pacto Verde Europeo en los tiempos difíciles que se avecinan también requerirá una estructura institucional de la UE fuerte y bien dotada de recursos. Al igual que los paquetes de financiación globales ya citados, una estructura de este tipo debería tratar de integrar el clima y el medio ambiente junto con la resiliencia geoeconómica y la competitividad. Una vicepresidencia ejecutiva para un acuerdo ecológico y social podría contribuir a ello, al igual que un alto cargo de la Comisión Europea específicamente responsable de la acción internacional en materia de clima y energía, lo que reforzaría la acción climática exterior de la UE.

Actividad diplomática

La acción climática internacional sigue siendo fundamental, y los progresistas deben encontrar formas de apoyar una mayor diplomacia climática de la UE. Uno de los principales objetivos de estos esfuerzos debería ser la colaboración con las llamadas potencias intermedias, importantes para la transición ecológica no solo como economías líderes —a menudo fundamentales en las cadenas de suministro para llevar a cabo la propia transición de la UE— y contaminantes, sino también por su capacidad para influir en otros países, especialmente en el sur global. Países como Brasil, Indonesia y Sudáfrica tienen una gran capacidad de acción y voluntad de configurar el futuro orden mundial y no están dispuestos a tomar partido en el conflicto entre Estados Unidos y China. Si Estados Unidos incumpliera sus compromisos climáticos tras la victoria de Trump, la UE tendría que esforzarse para evitar que se produjera un efecto dominó entre las potencias medias, y persuadirlas de que, a pesar de la inacción de algunos emisores ricos, deberían redoblar sus transiciones verdes y la acción climática internacional.

Es un argumento difícil de esgrimir ante un aliado cercano, y más aún un país con el que la UE tiene un déficit de confianza. Muchas potencias medias y otros países de todo el mundo se han sentido frustrados y decepcionados por los incumplimientos occidentales de las promesas de financiación climática, así como por el impacto negativo del MAFC y otras normativas relacionadas con el comercio, además de las subvenciones verdes de la UE (y Estados Unidos). La imagen de Occidente entre los países del sur también se ha resentido por su percepción de doble rasero en la transición energética y, en términos más generales, por sus posturas disonantes respecto a la guerra entre Israel y Hamás frente a la guerra entre Rusia y Ucrania.

En este contexto, los progresistas tendrán que animar a la UE a salvar la actual brecha de confianza entre el sur global y los países de la OCDE y desarrollar una oferta convincente para ellos que incluya financiación y cooperación en innovación para mitigar el impacto de sus instrumentos climáticos y desarrollar asociaciones sólidas sobre desarrollo industrial verde. Esto podría ser financiado en parte por el Global Gateway que, en su próxima fase, debería diseñarse para una programación más estratégica. La UE también debería abogar por una mayor financiación para los países del sur, y aprovechar el impulso positivo del Fondo para Pérdidas y Daños para aumentar el capital disponible para desarrollar sus sistemas de energías renovables y facilitar sus transiciones justas.

Mediante el establecimiento de este tipo de asociaciones, la UE no solo contribuiría de forma significativa al avance de la acción climática mundial, sino que también facilitaría la tan necesaria “interdependencia estratégica” en materia climática. Pero sus labores de diplomacia proclimática no pueden acabar ahí. Los progresistas también tendrán que animar a la UE a abordar la cuestión, aún más compleja, de adoptar enfoques estratégicos, coordinados y coherentes respecto a China y, en caso de victoria de Trump, respecto a Estados Unidos y también a la gestión de la escalada de tensiones entre ambos, que inevitablemente se extenderá al ámbito climático.

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Aunque los progresistas proclimáticos consiguieran aplicar estas recomendaciones y asegurar la máxima agenda climática posible para una UE que ha virado a la derecha, es probable que la actuación de la UE en relación con sus propios objetivos climáticos en los próximos años les resulte muy deficiente. El objetivo de reducir a cero las emisiones netas de aquí a 2050 parece gravemente en entredicho; el Consejo Asesor Científico Europeo sobre el Cambio Climático advirtió en enero de que era necesario adoptar más medidas para mantener esta meta a nuestro alcance. Sin embargo, la agenda que establece este documento puede ser suficiente para mantener el papel de la UE como actor en el esfuerzo mundial hacia la descarbonización y contribuir al impulso global. El compromiso político de Europa con la acción climática ha fluctuado desde principios de la década de 1990. Sin embargo, la creciente frecuencia de las catástrofes relacionadas con el clima y la carrera mundial por liderar el desarrollo de tecnologías ecológicas podrían acelerar la acción. En última instancia, son las decisiones de los políticos, las empresas y los ciudadanos las que deciden el rumbo de la UE.

Sobre los autores

Susi Dennison es senior policy fellow del European Council on Foreign Relations y directora del Programa European Power del ECFR. Sus temas de interés son la estrategia, la política y la cohesión de la política exterior europea; el clima y la energía, la inmigración y el conjunto de herramientas de Europa como actor global.

Mats Engström es senior policy fellow del European Council on Foreign Relations en Estocolmo. Ha participado en la elaboración y análisis de políticas de la UE desde década de 1980 como subsecretario de Estado en el Ministerio sueco de Medio Ambiente y asesor político del ministro de Asuntos Exteriores, entre otras funciones.

Carla Hobbs es subdirectora del programa European Power del European Council on Foreign Relations. Antes de unirse al ECFR en 2018, Hobbs trabajó en el Servicio Europeo de Acción Exterior como funcionaria política en la Delegación de la Unión Europea en Chile y, anteriormente, como profesional júnior en la Delegación de la UE en Trinidad y Tobago.

Agradecimientos

Los autores están muy agradecidos a los numerosos colegas que han contribuido a las conversaciones que ayudaron a dar forma a este documento y ofrecieron valiosas ideas en este proceso, en particular, pero no solo, Agathe Demarais, Mark Leonard, Janka Oertel, y Jeremy Shapiro en el ECFR, así como Claire Bulger y Quentin Genard. El excelente análisis de las votaciones del Parlamento Europeo realizado por Simon Hix, en colaboración con Datapraxis, fue fundamental para la simulación de la votación sobre la eliminación progresiva de los motores de combustión. Filip Medunic y Marissa Gillwald han sido fantásticos en la coordinación del proyecto, y la edición de Flora Bell ha aportado mucha más claridad a nuestros textos. Cualquier error es responsabilidad de los autores. Por último, agradecemos a Nastassia Zenovich que haya dado vida a la matriz del documento con sus dotes para el diseño gráfico.

Policy Brief traducido por Verónica Puertollano.