La apertura del Global Gateway: por qué la UE debería invertir más en la vecindad sur

• La vecindad meridional debería ser uno de los principales focos de atención del programa de infraestructuras Global Gateway de la UE, pero, hasta la fecha, el bloque ha dirigido una inversión relativamente escasa a la región.
• Entre los objetivos estratégicos de la UE en el Mediterráneo figura el fomento de la “deslocalización cercana” para acortar las cadenas de suministro clave, incluidas las de energía, mejorar la conectividad regional, descarbonizar la actividad económica y la creación de empleo.
• La UE puede proponer ofertas de inversión más atractivas que China y otros actores. Para ello, es fundamental utilizar las subvenciones del Global Gateway, en vez de los préstamos.
• Más allá de las inversiones, la UE debería fomentar el crecimiento inclusivo compartiendo los conocimientos técnicos y financiando la capacitación necesaria para mejorar la cualificación de la mano de obra de la región.
• La protección de los enlaces físicos es de capital importancia. La UE debe trabajar codo a codo con los vecinos del sur para supervisar la infraestructura financiada por el Global Gateway.

Introducción

El programa Global Gateway (Pasarela Global) es una iniciativa de la Unión Europea para promover la inversión en conectividad a nivel mundial. Es un ambicioso plan que podría ayudar a la UE a alcanzar sus objetivos geopolíticos, económicos y climáticos.

Sin embargo, más de un año después de su lanzamiento en diciembre de 2021, el Global Gateway carece de un conjunto claro de prioridades y regiones destinatarias bien definidas. Todavía no está plenamente adaptado a un contexto mundial que está cambiando con mucha rapidez; entre ellos, los importantes cambios en la globalización y las consecuencias de la guerra rusa contra Ucrania, que están llevando a los países a rediseñar las cadenas de suministro de las que dependen sus economías. Su propósito es reducir la distancia geográfica de los proveedores clave o reubicarlos en los países afines.

La UE ya ha establecido su objetivo de alcanzar la soberanía estratégica y reducir la vulnerabilidad —y la huella de carbono— de sus cadenas de valor. Para lograrlo, tendrá que trasladar esas cadenas de valor a regiones más cercanas a Europa, lo que encierra un potencial para la energía verde. Los países de la vecindad meridional —los que están al sur y el este del Mediterráneo— son unos sólidos candidatos para ayudar a cubrir esta necesidad. Sin embargo, hasta ahora la UE no ha aprovechado todas las oportunidades de que dispone para ayudar a los países vecinos a desarrollar de este modo sus economías. Además, a pesar de su dominio en Oriente Próximo y África del Norte en lo relativo al comercio y las inversiones, la UE se enfrenta a unos crecientes desafíos en la región, debido a la cada vez mayor presencia de China y los Estados árabes del Golfo. Si la UE no cumple lo prometido, los vecinos del sur buscarán en otra parte el modo de desarrollar sus economías.

En este documento se defiende que la UE debe realizar un esfuerzo concertado para dirigir las actividades del Global Gateway hacia su vecindad sur. Puede invertir en proyectos de energía verde, apoyar la búsqueda de la región de unas conexiones de infraestructuras más fuertes entre esos países y Europa y centrarse en sectores manufactureros en crecimiento con cadenas de suministro más cortas y resistentes. El deficiente estado de la dotación de infraestructuras de la vecindad meridional conlleva que hay mucho que hacer en este ámbito. Sin embargo, la proximidad geográfica de la región y sus vínculos comerciales históricos la sitúan en una buena posición para convertirse en un núcleo de deslocalización cercana para la UE. Y con más motivo aún tras el fortalecimiento de las relaciones energéticas en el último año, cuando los europeos han buscado nuevas fuentes de suministro a raíz de la guerra en Ucrania.

Para que la vecindad sur sea un destino de deslocalización cercana viable, la UE debe llevar a cabo una puesta en común de estándares y conocimientos técnicos con los socios regionales. También debería cambiar su enfoque y su sistema de condicionalidad. Lo puede hacer trasladando las obligaciones de condicionalidad del ámbito político al técnico, e invirtiendo en capital humano así como en infraestructura física. Un mayor apoyo a la educación y el empleo en los países de la vecindad meridional fomentará la estabilidad social y política en ellos.

El Global Gateway o Portal hacia el Mundo

El Global Gateway es el marco de la UE para promover la inversión en enlaces de conectividad en todo el mundo. Reúne una amplia gama de instrumentos de inversión bajo un único paraguas de la UE, y su objetivo es movilizar 300.000 millones de euros entre 2021 y 2027 para construir y mejorar infraestructuras sostenibles de energía, transporte, digitales y de otros tipos. Los ejemplos de estas formas de infraestructura van desde nuevos enlaces, puertos y vías ferroviarias a nuevas infraestructuras de telecomunicaciones. De hecho, solo apoya nuevas infraestructuras, en vez de mejorar las existentes. El Global Gateway se dirige en especial a las economías emergentes para mejorar su dotación de infraestructuras. La UE también ha declarado que el Global Gateway forma parte de su labor general de apoyo a la transición ecológica fuera de sus fronteras.

La adopción de la UE de este programa también indica su deseo de competir a nivel mundial en el ámbito de las infraestructuras. La UE se enfrenta en la actualidad a una confrontación cada vez más intensa entre las grandes potencias y a un inestable crecimiento del comercio mundial que empuja a los países de todo el mundo a reducir los posibles riesgos en sus cadenas de suministro. La rivalidad entre Estados Unidos y China —últimamente encarnada en una guerra comercial de componentes tecnológicos— y las reacciones a la guerra rusa contra Ucrania ha llevado a los países a explorar con más urgencia las oportunidades de relocalización (reshoring), de deslocalización cercana (nearshoring) y a países afines (friendshoring). Al ser más conscientes de las vulnerabilidades y las interrupciones, los países están tratando de acortar sus cadenas de suministro. También muy presente la necesidad de descarbonizar sus economías en la importación de bienes y servicios. Además, son plenamente conscientes de que pueden utilizar cada vez más estos enlaces para ejercer su poder sobre otros: los gobiernos han identificado la necesidad estratégica de proteger sus conocimientos técnicos, sus tecnologías sensibles y los suministros de energía frente a una repentina agitación política o las tensiones internacionales. La relocalización de las plantas de fabricación o procesamiento a lugares más cercanos reduce los costes de transporte, mejora la supervisión de las cadenas de valor y refuerza su resiliencia.

El papel de los europeos en la financiación y el apoyo a las inversiones en infraestructuras es fundamental para conformar su lugar en el mundo. Las infraestructuras son importantes en las relaciones entre los países. La de la UE es la historia de un éxito de apertura política y económica, y constituye un mercado de 450 millones de consumidores y 30 millones de empresas, pero el bloque también es una de las regiones económicas más vulnerables [VP1] del mundo. Carece en gran medida de materias primas propias, y ha dependido durante mucho tiempo de proveedores externos de productos semiacabados. Las industrias europeas están ahora experimentando directamente cómo las grandes potencias pueden convertir sus relaciones económicas en armas con fines geopolíticos.

La UE puede responder a esta situación apoyando el desarrollo de la infraestructura en otros países. Esto puede mejorar las relaciones políticas, crear empleo dentro y fuera de sus fronteras y ayudar a impulsar la competitividad de las economías destinatarias. Apoyar la construcción de infraestructura en otros países permite extender a ellos las normas europeas, a menudo muy técnicas, pero fundamentales para mejorar los vínculos económicos. Por ejemplo, para enlazar con fluidez un puerto de contenedores inteligentes con un ferrocarril de mercancías es necesario que ambos funcionen con las mismas normas, o que al menos sean compatibles. Es obvio que influir en la construcción y el control de los nodos críticos ayuda a proteger los intereses propios, incluso frente a potencias rivales que puedan querer operar en el mismo lugar.

En este contexto, la Comisión Europea se propone crear una “Europa geopolítica”. No es ningún secreto que la UE elaboró el Global Gateway, al menos en parte, por el lanzamiento de China, en 2013, de su Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés), una estrategia para desarrollar infraestructura a nivel mundial que ha crecido hasta abarcar 147 países. Sin embargo, la iniciativa china ha tenido un éxito desigual: si bien las inversiones en infraestructuras han ampliado la influencia china en el extranjero, no todas ellas han resultado económicamente viables. Esta competencia fue reconocida por la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, poco después del lanzamiento del Global Gateway.

Aun así, y a pesar de sus ambiciones, la Comisión se enfrenta a las divisiones internas, y el Global Gateway corre el riesgo de caer presa de la divergencia de preferencias entre los Estados miembros. Con diferentes prioridades de política exterior, a los distintos Estados miembros les interesa que el Global Gateway se amolde a su propia agenda. Las responsabilidades para su aplicación siguen sin estar claras en las direcciones generales de la Comisión y otros organismos de la UE; y el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Dirección General de Asociaciones Internacionales (DG INTPA) se disputan el liderazgo del programa. En esta situación, existe el riesgo de que se ralentice su aplicación. Además, los ámbitos de actuación del Global Gateway son numerosos: desde la salud y la educación hasta la energía, pero la UE no ha establecido ninguna jerarquía entre ellos.

Y lo que es fundamental: la iniciativa sigue disociada de los elementos esenciales de la proyección exterior de la UE. El Global Gateway aún no se ha convertido en un componente estructural de las estrategias de seguridad energética y la planificación de la acción exterior de la UE, lo que significa que las inversiones amparadas por el Global Gateway no están sirviendo a los objetivos de soberanía estratégica de la UE. Por el momento, el Global Gateway es más una herramienta de apoyo que un elemento estructural de la acción exterior europea.

El Global Gateway ofrece financiación para proyectos en todo el mundo, pero no establece prioridades entre sus regiones destinatarias, aparte de centrarse en las economías emergentes y en desarrollo. En su primer año de vida, los posibles proyectos financiados en el marco del Global Gateway para 2023 correspondieron a lugares de África y el Indo-Pacífico, a los que siguen de lejos América Latina y, en último lugar, los países de Oriente Próximo y el Norte de África. De hecho, la vecindad meridional solo se adjudicó tres: el cable de fibra óptica Medusa, que conecta los países del Norte de África con Europa; una interconexión eléctrica de alta tensión entre Túnez e Italia; y una planta desalinizadora en Jordania. Todos ellos son proyectos importantes para fomentar la conectividad y contribuir a la lucha contra el cambio climático, pero, en general, la actividad financiada por el Global Gateway es modesta, en comparación con lo que la UE ha reservado para otras partes del mundo.

Al margen de los atractivos en competencia del dinamismo económico del Indo-Pacífico o de los recursos naturales del África subsahariana, esos niveles de inversión no reflejan la contribución que la región podría hacer para acometer los desafíos geoeconómicos, y por un considerable margen. En primer lugar, su cercanía geográfica reduciría la longitud y la vulnerabilidad de las cadenas de suministro de cara a la deslocalización cercana. En segundo lugar, esa proximidad también ayuda en términos de conexiones energéticas presentes y futuras, al facilitar y abaratar la creación de enlaces, en comparación con otras zonas. Por último, unas mayores inversiones en el sur del Mediterráneo también mejorarán las conexiones con el África subsahariana y, por tanto, las opciones geopolíticas de la UE en relación con un abanico más amplio de socios.

La UE y la vecindad sur

La guerra rusa contra Ucrania ha obligado a los países de la UE a volverse hacia la vecindad sur, por lo que aumenta la importancia de la región para la formulación de políticas europeas en materia de economía y energía. Por ello, la UE tiene un claro interés político en reforzar su asociación con los países mediterráneos. Colaborar con ellos para desarrollar importantes planes de infraestructuras también proporcionaría oportunidades económicas y a la estabilidad de la región. Sin embargo, los esfuerzos de la UE solo han obtenido resultados parciales, tanto en los últimos tiempos como en el largo plazo.

Políticas y praxis

El enfoque de la UE respecto al Mediterráneo en materia de políticas ha seguido durante mucho tiempo vías económicas y políticas paralelas. Desde el punto de vista económico, en las tres últimas décadas la UE ha tratado de promover la inclusión de los países de Oriente Próximo y el Norte de África en el mercado global, centrándose en el desarrollo económico y comprometiéndose políticamente con los gobiernos de la región. Para hacer operativo este enfoque y potenciar la acción en el Mediterráneo, la UE puso en marcha en 1995 el Proceso de Barcelona (también conocido como Asociación Euromediterránea). A esto le siguieron los “dos pilares” de la acción de la UE en el Mediterráneo que aún siguen en pie: la Política Europea de Vecindad, en 2004, y la Unión por el Mediterráneo, en 2008.

El éxito de estos enfoques ha resultado parcial: a pesar de los niveles sostenidos de crecimiento en la vecindad meridional (especialmente entre 2000 y 2007), la inestabilidad política, la prevalencia del autoritarismo, las deficiencias económicas estructurales y la persistencia de unas altas tasas de desempleo han obstaculizado la estabilidad y la prosperidad regionales. Las revueltas árabes y sus secuelas no solo han demostrado lo precario que era el equilibrio político anterior, sino también lo difícil que es la transición. La prolongada inestabilidad y los problemas de seguridad han llevado a la UE a distanciarse progresivamente de un compromiso más profundo en el reto de la democratización de la región, y ha mantenido un perfil bajo en la promoción de la cooperación y la participación intrarregionales. Este débil historial ha privado a la UE de una región vecina formada por socios fiables con valores comunes. Mientras los europeos buscan oportunidades de deslocalización cercana viables, el sur del Mediterráneo no está desarrollando todavía todo su potencial.

Además, en las dos últimas décadas, el enfoque de la UE ha sido incapaz de contrarrestar la creciente presencia política, económica y militar en la vecindad de Rusia y China. No forman un bloque unido en la región, pero ambos han consolidado su influencia y han empezado a desafiar abiertamente la posición occidental en los últimos años. Mientras que las actividades rusas en la región han estado principalmente vinculadas a la esfera militar, como atestigua la presencia del Grupo Wagner en Libia, Pekín ha aumentado su comercio y sus inversiones en todo Oriente Próximo y el Norte de África. En términos sustantivos, la reciente retirada gradual de Estados Unidos de Oriente Próximo y el Norte de África no ha ido acompañada de la adecuada capacidad europea para llenar ese vacío político. Además de Rusia y China, otros actores regionales como Turquía y los Estados árabes del Golfo también han explorado unos márgenes de maniobra relativamente amplios. Para recuperar terreno, la UE tendrá que demostrarles a los gobiernos de la vecindad meridional que es un socio viable dispuesto a comprometer capital político y económico. Por ello, el Global Gateway representa una oportunidad —posiblemente la última de la UE— para lograrlo.

En 2021, la Comisión Europea adoptó la Nueva Agenda para el Mediterráneo, un marco actualizado para gestionar las relaciones con los países vecinos del sur. La Nueva Agenda reconoce abiertamente las dificultades para fomentar el cambio en el pasado, y se orienta hacia los retos actuales, como la transición ecológica y digital. Además, mantiene el interés en las cuestiones sobre la gobernanza y los derechos humanos. Sin embargo, hasta ahora no se ha llegado muy lejos, y los cambios que anunciaba en términos de reformas políticas e inversiones económicas no se han materializado aún.

La Nueva Agenda va acompañada del Plan Económico y de Inversiones de la Comisión Europea para la vecindad meridional. Sus enunciados clave son de gran alcance, pero no conceden un espacio destacado a las medidas de desarrollo económico. No obstante, el esquema global de financiación se establece en el nuevo marco del Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional – Una Europa global (NDICI-GE, por sus siglas en inglés). Se trata del nuevo instrumento adoptado para financiar la acción exterior de la UE. El NDICI-GE permite cierta flexibilidad, y brinda la oportunidad de movilizar tanto garantías como subvenciones de forma competitiva, y en especial a través del Fondo Europeo para el Desarrollo Sostenible Plus (EFSD+). El NDICI-GE entró en vigor en junio de 2021, y se creó a partir de la fusión de los instrumentos de financiación exterior de la UE antes separados. Ahora es un marco unitario que cubre todas las subvenciones, garantías y financiaciones mixtas en relación con la cooperación con terceros países.

Los mecanismos de condicionalidad son un punto controvertido de los anteriores proyectos acordados en el marco del Proceso de Barcelona y la Unión por el Mediterráneo, como lo son en la mayoría de los programas de ayuda exterior de la UE. Es esencial un sistema de requisitos previos y controles para la implicación internacional, pero la condicionalidad también puede obstaculizar la cooperación con los países socios. Al parecer, algunos países de la vecindad sur, como Egipto, están empezando a resentirse de un enfoque que perpetúa una relación asimétrica. En este sentido, la Nueva Agenda presenta innovaciones en la cuestión de la condicionalidad, y la principal es que prioriza los elementos socioeconómicos frente a los puramente políticos. Aunque sigue siendo esencial mantener la supervisión en materia de derechos humanos y reformas democráticas, podría ser útil un enfoque menos intrusivo y más orientado a los resultados, donde se atienda a la condicionalidad a lo largo de los proyectos financiados, en vez de que sea un requisito previo del que dependa cualquier ayuda.

En un entorno regional difícil, la UE sigue estando en una buena posición para colaborar con los países de la vecindad meridional en el desarrollo de infraestructuras que beneficien a ambas partes. La UE representa la mayor parte del comercio exterior de los países del Norte de África, y ocupa una posición destacada como proveedora de conocimiento especializado para construir infraestructuras de alta calidad. Un factor adicional, posiblemente igual de importante, es que la UE también está mejor situada que sus competidores para compartir tecnología, materiales y conocimientos técnicos para el mantenimiento de dichas infraestructuras. El crecimiento económico es una de las principales preocupaciones de los gobiernos del Norte de África, que son receptivos a colaborar con diversos socios para obtener inversión directa extranjera. La UE puede ir más allá en la satisfacción de sus necesidades y desarrollar proyectos de beneficio conjunto.

Economía, empleo y conectividad

Muchos países de la vecindad meridional se encuentran en una posición débil para realizar el tipo de inversiones que reforzarían los lazos económicos con Europa. A pesar de los altos precios de los productos básicos energéticos, la región de Oriente Próximo y el Norte de África atraviesan un periodo de turbulencias económicas. El crecimiento económico se vio impulsado en 2022 por unos mayores ingresos procedentes de los combustibles fósiles relacionados con la guerra rusa contra Ucrania, pero, en términos más generales, las perspectivas para las economías africanas, en particular, son difíciles. Los importadores de petróleo registran un crecimiento económico limitado: se prevé que el PIB de Túnez crezca este año el 3,3 por ciento, y el de Jordania el 2,4 por ciento, según el Banco Mundial. A pesar del aumento de los ingresos del gas y los nuevos contratos firmados con los países miembros de la UE, se calcula que el crecimiento de Argelia fue del 3,7 por ciento en 2022, pero se prevé que se ralentizará hasta el 2,3 por ciento en 2023. Destaca como el único exportador de petróleo cuyo saldo fiscal primario se deteriora durante un auge del petróleo. La situación fiscal de la región es aún más desalentadora: los balances generales de casi todos los gobiernos del Norte de África entran en territorio negativo, y así parece que seguirán durante el año que viene.

Estas problemáticas perspectivas fiscales obstaculizan poder alcanzar un considerable nivel de crecimiento y desarrollar el potencial de la vecindad meridional para la deslocalización cercana. Los gobiernos se ven cada vez más limitados por la subida de los tipos de interés y los crecientes costes del servicio de la deuda, lo que conlleva que no pueden realizar inversiones en infraestructuras públicas significativas. Además, la perspectiva de que se mantengan las subidas de los tipos de interés en la mayoría de las economías desarrolladas puede reducir aún más la afluencia de inversión directa extranjera, ya que los mercados menos arriesgados se están volviendo más rentables. Aunque el sector público de la vecindad meridional ha solido aportar una gran parte de la inversión global en infraestructuras, los niveles de inversión no suelen estar a la altura de las necesidades. En 2020, el Banco Mundial estimó que la región necesitaría un gasto medio en infraestructura de al menos el 8,2 por ciento del PIB para alcanzar los objetivos de 2030; sin embargo, esta cifra se sitúa hoy en el 3 por ciento.

La región de Oriente Próximo y el Norte de África también están lidiando con una serie de problemas socioeconómicos. Uno es que la región tiene las tasas de desempleo juvenil más altas —y una de las poblaciones más jóvenes— del mundo. Las escasas perspectivas de conseguir un empleo es una de las razones por las que miles de personas emigren a Europa cada año. Los flujos migratorios no regulados hacia la UE plantean al bloque dificultades en términos de consecuencias políticas y de gestión.

Otro problema más es la escasa integración regional de los países de la vecindad meridional. Aunque muchos de ellos tienen unas relaciones comerciales relativamente intensas con el resto del mundo —basadas en gran medida en la exportación de petróleo y gas—, las conexiones físicas entre ellos están muy subdesarrolladas. Muchos de los países de la vecindad meridional no salen muy bien parados en el Índice de Desempeño Logístico, un indicador del rendimiento de la logística comercial, y la solución para ellos sería mejorar sus infraestructuras. El intercambio comercial y de persona a persona también son débiles. El comercio intrarregional representa una media del 6 por ciento del total, y el principal socio comercial de todos los países de la región es externo: solo en el caso de Omán, Jordania y Líbano representa el comercio interior de Oriente Próximo y el Norte de África al menos una quinta parte de su comercio total de bienes intermedios y servicios. Entretanto, aunque el arancel medio es comparativamente bajo, las tensiones políticas entre los diferentes Estados son una barrera al comercio y la cooperación económica; por ejemplo, las décadas de desavenencias entre Argelia y Marruecos han sido un escollo para la integración. Por último, la falta general de transparencia asociada al amiguismo y los requisitos divergentes en una inmensa variedad de productos impiden la integración económica intrarregional.

Por poner un ejemplo de los ámbitos donde la UE podría fomentar la conectividad intrarregional, en los últimos años han aumentado las inversiones en la construcción de vías ferroviarias en los países de la vecindad sur. De hecho, representan la mayor parte en muchos lugares: en julio de 2022, el ferrocarril constituía el 67 por ciento de las inversiones en transporte activo en Argelia (22.400 millones de dólares), el 59 por ciento en Egipto (66.200), el 40 por ciento en Túnez (4.100) y el 71 por ciento en Marruecos (12.700). Sin embargo, el nivel de inversión sigue estando lejos de las sumas necesarias, y lo que es más importante: se centra en gran medida en proyectos nacionales. La inversión en los enlaces transregionales será escasa en el corto plazo. En la actualidad se está creando un gran proyecto multinacional de construcción de carreteras cofinanciado por la UE, Argelia y Marruecos. Sin embargo, siguen existiendo grandes lagunas en la conectividad del Norte de África, en especial respecto a Libia, que cuenta con escasos enlaces transfronterizos. La inestabilidad política deja en gran medida a Libia fuera del alcance de las inversiones en infraestructuras en un futuro próximo, pero sí debería producirse en los países vecinos con vistas a conectar por fin el nudo de Suez con el Magreb.

El aumento de la conectividad regional es esencial para el desarrollo del Norte de África como núcleo industrial y energético cercano a Europa. Las discrepancias entre las políticas económicas, los reducidos enlaces transfronterizos y una insuficiente dotación de infraestructuras limitan el potencial de crecimiento de los mercados de la región. Impiden unas economías de escala que beneficiarían a los países de la vecindad meridional y aumentarían el rendimiento de las inversiones europeas en ellos.

Por último, los planes nacionales de relanzamiento pospandémico de la región también requieren inversión adicional, y podrían ayudar a alcanzar los objetivos de descarbonización. Reducir la huella de carbono de la vecindad meridional adquiere especial importancia ante la introducción prevista por la UE del mecanismo de ajuste en frontera por carbono (MAFC), que es básicamente un arancel medioambiental para los productos que entren en la UE. Para que sus productos sigan siendo competitivos en la UE, los países de la región tendrán que esforzarse en reducir considerablemente la intensidad de carbono de sus industrias. La UE tiene un claro interés en apoyar esta vía, ya que también permitirá la deslocalización cercana y ayudará a cumplir unos objetivos climáticos más amplios.

Deslocalización cercana

Los europeos planean acortar aquellas cadenas de suministro de las que dependen los sectores críticos. Se trata de una parte importante de sus esfuerzos por alcanzar la soberanía estratégica, y abarca una amplia variedad de sectores, desde la industria manufacturera a la energía. Una de las primeras consecuencias directas de la guerra en Ucrania fue que los países europeos se volvieron hacia la vecindad meridional para sustituir el gas natural ruso. Desde entonces, la UE ha firmado acuerdos de suministro de gas con Argelia, Egipto e Israel.

De los países vecinos del sur, Marruecos se perfila como el principal destino de la deslocalización cercana, ayudado por las anteriores inversiones en logística, infraestructura y capacidades industriales. Túnez y Argelia, por su parte, tienen un potencial sin aprovechar que se beneficiaría de unas importantes reformas económicas y del sector público. Argelia adoptó recientemente una nueva ley de inversiones, que facilita los trámites administrativos y suprime las normas que obstaculizaban la inversión de socios externos. No abarca todos los sectores de la economía, pero es un firme indicio de que el país aspira a ser algo más que un simple proveedor de gas. Egipto también representa un atractivo socio de la UE para la deslocalización cercana, gracias a su gran mercado, su población cualificada y las inversiones previas en infraestructuras. La conectividad, tanto dentro de Oriente Próximo y el Norte de África como en todo el Mediterráneo, es esencial para desarrollar las industrias e infraestructuras necesarias para hacer realidad la deslocalización cercana en la vecindad meridional.

De hecho, la Comisión Europea ya parece seguir en parte ese enfoque respecto al África subsahariana, a menudo referida como la región de destino prioritaria para el Global Gateway. En febrero de 2022, la Comisión dio a conocer los 11 corredores estratégicos que desea que se construyan para una mejor conexión entre la UE y África. Por desgracia, el Norte de África apenas está presente en esta red, que solo incluye el corredor El Cairo-Jartum-Yuba-Kampala como punto de partida, que enlazaría El Cairo con África central y oriental. Aunque la Comisión Europea ha considerado algunos corredores adicionales para conectar los países del Norte de África —los 11 corredores estratégicos se han seleccionado de entre 55 posibles enlaces—, no los ha incluido entre sus proyectos prioritarios. En términos más generales, la principal limitación de este enfoque en la actividad del Global Gateway hasta la fecha es que el Norte de África se concibe en gran medida como el punto final de los corredores para la fabricación y las materias primas críticas en África, en vez de como un destino para la deslocalización cercana que deba integrarse directamente en las cadenas de suministro de la UE.

Energía

Algunos países de la vecindad meridional tienen unas ambiciosas estrategias de energía limpia, pero otros están muy rezagados; es probable que la reciente bonanza derivada de los altísimos precios del gas desincentive en parte de ellos el desarrollo de infraestructuras de energías limpias a un ritmo mayor. Marruecos lidera la transición energética en la vecindad sur: ha reformado sus subvenciones a la energía, ha desplegado rápidamente capacidad renovable y ha construido una de las mayores plantas solares del mundo. Argelia sigue siendo reacia a comprometerse con la vía de la energía verde; Egipto ha diseñado planes ambiciosos, pero sigue decidido a explotar los combustibles fósiles.

La UE y los países vecinos del sur ya están empezando a cooperar en la generación de energía verde. Deberían reforzar esa asociación a través del Global Gateway. Esto no debería limitarse a la financiación de las plantas de energía verde, sino que podría incluir planes conjuntos de I+D entre la UE y los Estados de la región para desarrollar cadenas de valor de energía limpia completas. Como ejemplo de fomento de la deslocalización cercana en este vital ámbito estratégico, la construcción de componentes como paneles solares en la vecindad meridional también ayudaría a la UE a reducir la problemática dependencia de proveedores externos únicos. Dado que las empresas chinas controlan alrededor del 80 por ciento de las cadenas de suministro mundiales de energía solar, invertir en la fabricación en los países vecinos del sur reduciría la vulnerabilidad europea.

Gas e hidrógeno

En ningún otro ámbito se evidencia de forma tan inmediata la importancia de la vecindad meridional para la UE como en el suministro de gas natural. Obligada a prescindir del gas ruso por el estallido de la guerra, la UE y sus Estados miembros pusieron sus vistas en el sur. Los países del sur del Mediterráneo, en parte aprovechando la capacidad disponible de los gasoductos y en parte a través del gas natural licuado (GNL) transportado en buques cisterna, adquirieron rápidamente protagonismo y aumentaron su cuota de suministro de gas a Europa.

La UE prevé reducir su demanda de gas para 2030 en el 52 por ciento respecto a los niveles de 2019, como parte de su iniciativa REPowerEU para reducir la dependencia de Rusia. Las iniciativas del Global Gateway en los países de la vecindad meridional podrían ayudar al bloque a alcanzar este objetivo. La UE podría contribuir a mejorar la eficiencia de la producción y distribución de la energía al reforzar las infraestructuras de la región, cuyo actual estado es muy precario, para reducir al mínimo las fugas de gas, los residuos y el quemado en antorcha. Esto también podría comportar la construcción de nuevas infraestructuras de gasoductos, también como parte de los compromisos en materia de infraestructuras vinculados a los nuevos contratos energéticos.

Sin embargo, la Comisión Europea debería encontrar un equilibrio entre las necesidades a corto plazo y los objetivos a largo plazo: entre la actual carrera por el gas y la necesidad de fuentes de energía limpia fiables en el futuro. Debería transmitírselo firme y abiertamente a los países socios para evitar ambigüedades y cerciorarse de que la financiación no se destina a infraestructuras que corran el riesgo de convertirse en activos varados. Aunque es necesaria una renovación de las infraestructuras energéticas existentes, los Estados miembros, las empresas energéticas y las instituciones de la UE deberían cooperar para evaluar cualquier propuesta de construcción de nuevos gasoductos que pueda surgir, ante la expectativa de futuras demandas de gas. Cada euro gastado en infraestructuras de gas innecesarias es un euro menos que podría destinarse a financiar opciones más ecológicas.

En este sentido, el hidrógeno verde también representa una importante oportunidad en una renovada relación energética con los países de la vecindad meridional. El hidrógeno verde es en la actualidad más caro que los combustibles fósiles, pero se pronostica que será competitivo respecto al gas natural para 2030. Podría ser una de las principales herramientas para la descarbonización de los sectores difíciles de descarbonizar, como la siderurgia y la producción de productos químicos. Dado que la UE prevé importar alrededor de la mitad del hidrógeno verde que necesita, los países de la vecindad meridional podrían convertirse en un proveedor fiable para Europa. La UE planea importar 10 millones de toneladas métricas anuales de hidrógeno verde para 2030; un suministro constante en las proximidades ayudaría a acortar esta cadena de suministro clave.

Entre las señales prometedoras figura la presentación por parte de Egipto de la COP27, una estrategia basada en el hidrógeno verde, y su memorando de entendimiento con la UE concerniente al desarrollo de una alianza en este ámbito. Los recientes proyectos piloto en Marruecos también son prometedores, desde los electrolizadores de membrana para separar las moléculas de agua hasta un sistema de microproducción en el Parque de la Energía Verde de Benguerir. No obstante, para materializar el potencial de la vecindad meridional y desarrollar una economía del hidrógeno verde integrada, la UE debería canalizar importantes inversiones hacia este sector. Con todo, la UE debería también cuidar de que sus cuotas de importación de hidrógeno verde no tengan un impacto negativo en los países exportadores; debería asegurarse de que no empiecen a quemar más fósiles para el suministro doméstico debido a que la capacidad renovable está dedicada por completo a producir hidrógeno para las exportaciones. Por tanto, es esencial apoyar el desarrollo de la capacidad renovable de la vecindad meridional además del hidrógeno verde.

Dicho esto, el hidrógeno verde tampoco es una panacea para la descarbonización. Sus infraestructuras requieren un proceso de construcción largo y costoso, y capacidad renovable de reserva. La UE tendrá que evaluar detenidamente las estrategias de los países de la región relacionadas con el hidrógeno —y la viabilidad de sus hojas de ruta— antes de comprometer apoyo financiero, con el fin de evitar invertir en proyectos ruinosos: activos cuyos ingresos no se corresponden con sus caros costes de construcción y funcionamiento. También sigue habiendo mucha incertidumbre respecto a la viabilidad de un mercado similar al del GNL para el hidrógeno verde. Es posible adaptar los gasoductos existentes para el hidrógeno, pero requiere varios años y una inversión considerable, mientras que licuar el hidrógeno para el transporte marítimo también es una operación compleja y cara.

Un ámbito de actuación más rentable podría ser que la UE apoyara la producción de amoniaco verde en la vecindad sur. Ya se ha empezado a exportar, y puede servir como combustible, como sistema de almacenamiento de energía y como componente químico. Las bajas temperaturas extremas necesarias para producir hidrógeno licuado a partir de su estado gaseoso hacen que sea más caro y complejo.

Energía renovable

Al final, la energía limpia más barata y cómoda que los europeos pueden obtener del Norte de África es la electricidad producida a partir de fuentes renovables y suministrada a través de cables submarinos, que además son más fáciles de implantar que los gasoductos o los hidroductos. La UE no cumplirá sus ambiciosos objetivos de reducción de las emisiones de carbono si no se concentra claramente en las energías renovables. La UE seguirá siendo importadora neta de energía incluso después de alcanzar sus objetivos de energías renovables para 2030. Por ello, será esencial asegurar un suministro estable y seguro de energías renovables para lograr la seguridad energética y cumplir los objetivos de descarbonización de la UE y del Acuerdo de París. Una vecindad meridional más integrada podría hacer una importante contribución a las necesidades energéticas europeas.

El Norte de África posee un gran potencial de energías renovables. Marruecos ya está impulsando su producción solar y eólica, mientras que el potencial de Argelia aún está en gran medida por aprovechar, ya que la economía del país sigue rigiéndose por la lógica del Estado rentista. El apoyo y el conocimiento especializado europeos podrían ayudar a atajar este problema. Pero, más allá de esto, la UE debería negociar con Argelia para acordar una nueva alianza energética que proporcione los incentivos adecuados a un socio reticente, y establecer una hoja de ruta realista para la transición. Y, como ya hemos señalado, el MAFC implica que la deslocalización cercana en la vecindad meridional solo será efectiva si se alimenta con energía limpia y se reduce la intensidad en carbono de los productos. La UE también debe estudiar cómo mejorar las redes eléctricas de los países socios y aumentar su eficiencia y capacidad. Esto liberaría una mayor cuota de energía para la exportación y la producción de hidrógeno verde.

Seguridad de las infraestructuras

La guerra en Ucrania ha sido un impactante recordatorio de lo vulnerables y desprotegidas que pueden estar las infraestructuras a gran escala. Es muy posible que Rusia haya estado implicada en las explosiones de los dos gasoductos Nord Stream 1 y la del Nord Stream 2, que impidieron la transferencia de gas a Alemania y contribuyó a mantener los precios altos. Varias semanas después de dichos incidentes, se cortaron cables vitales para el funcionamiento del ferrocarril en el norte de Alemania, y también se cortaron misteriosamente cables submarinos en varios puntos entre Islas Feroe y el Mediterráneo. En unos tiempos de aumento de las tensiones, la competencia y el uso como arma de los enlaces energéticos y digitales, será importante que la UE garantice que sus inversiones en el Mediterráneo a través del Global Gateway también sirvan para proteger las infraestructuras críticas bajo su égida.

En la vecindad meridional, la estabilidad se ve afectada por la presencia de un considerable número de grupos armados no estatales, lo que genera una situación en la que agentes malintencionados podrían llevar a cabo sabotajes físicos o ciberataques. El umbral para causar daños a infraestructuras críticas —en especial los cables submarinos— es bajo, por lo que el número de posibles atacantes es muy grande. A pesar de ello, no ha aumentado la cantidad de activos de monitoreo y reparación europeos —como los buques de vigilancia, los drones submarinos y buques de mantenimiento— para adaptarse a este cambiante perfil de riesgo. Solo se dispone de dos buques —el francés Raymond Croze y el italiano Elettra— para reparar los cables submarinos operados por el Acuerdo de Mantenimiento de Cables del Mediterráneo.

En diciembre de 2022, la UE aprobó una directiva que obliga a los Estados miembros a adoptar estrategias nacionales para reducir las vulnerabilidades y aumentar la protección de las infraestructuras críticas. Para ello se prevé reforzar la cooperación con la OTAN. La experiencia de la Alianza Atlántica, así como sus capacidades de vigilancia en términos de aeronaves, recopilación de información y satélites de observación de la Tierra serán fundamentales para proteger las infraestructuras críticas. Paralelamente, la resiliencia —la capacidad de monitorear y hacer frente a las amenazas y las capacidades físicas de las infraestructuras para resistir los daños y ser reparadas— se perfila como una necesidad colectiva que no puede abordarse como es debido a escala nacional. El carácter transnacional de la mayoría de las infraestructuras críticas europeas ya exige de por sí iniciativas comunes, y más aún en lo que respecta a los enlaces submarinos, como los gasoductos y los cables, que abarcan distintos ámbitos en la formulación de políticas. Además, los lugares que se necesita vigilar son tan extensos que superan la capacidad de un solo país. Así se ha demostrado en el caso del mar del Norte y del mar Báltico, y con más razón en el Mediterráneo, que es mucho mayor.

Actores presentes en la vecindad sur

China

China ha incrementado notablemente sus inversiones en la vecindad sur, en gran medida a través de la BRI, en los ámbitos de la energía, el transporte y la construcción. Entre 2005 y la primera mitad de 2022, Pekín invirtió o construyó directamente proyectos en la vecindad meridional que, en conjunto, alcanzaron un valor total de 82.100 millones de dólares. La cifra real puede ser aún más alta, ya que el China Global Investment Tracker —el único conjunto de datos exhaustivo de acceso público— solo recoge las transacciones superiores a 100 millones de dólares.

La reciente decisión de Argelia de solicitar el ingreso en los BRICS hace pensar que China ha adquirido un importante peso político en la región, al igual que el interés expresado por Egipto en unirse al grupo. Además, en diciembre de 2022, Argelia firmó dos acuerdos con China sobre el desarrollo de la BRI y la cooperación económica, lo que refuerza sustancialmente la alianza entre ambos países.

A simple vista, podría parecer que la relación de la UE con los países de la región se caracteriza por un creciente distanciamiento, donde las iniciativas por la integración tienen dificultades para avanzar. El compromiso de la UE se ha visto aún más perjudicado por la guerra en Ucrania y la relación de cordialidad que muchos actores regionales mantienen con Moscú.

Sin embargo, China no está sustituyendo a la UE como principal socio de desarrollo de las infraestructuras para los países vecinos del sur. Los datos del EU Aid Explorer, que muestra las cifras de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) de las instituciones comunitarias y los Estados miembros, revela que, entre 2007 y 2022, el total de la ayuda de la UE a la vecindad meridional ascendió a 57.920 millones de euros. No solo está en la misma escala que los compromisos chinos, sino que es aún más notable, si se tiene en cuenta que se compone casi exclusivamente de subvenciones. En cambio, la financiación de la BRI consiste en préstamos, que los Estados socios deben devolver, por supuesto, y no siempre en las condiciones más favorables para ellos. Pekín fue la pionera en reunir inversiones para infraestructuras a gran escala a nivel mundial; pero los inconvenientes de sus iniciativas se han vuelto más evidentes con el paso del tiempo: desde la falta de transparencia a la “trampa de deuda” implícita en el uso de préstamos (y la negativa a permitir que los prestatarios reestructuren su deuda) a su cuestionable sostenibilidad medioambiental.

Además, desde la puesta en marcha de la BRI, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) ha aprobado o apoyado proyectos en los países de la vecindad sur por valor de 16.400 millones de euros. Por último, entre 2013 y 2020, las inversiones extranjeras directas netas en la región procedentes de los países de la UE superaron los 36.000 millones de euros.

La UE no solo iguala a China en el comercio: la supera en la cuota del comercio exterior total con la vecindad meridional, y con un margen de como mínimo el doble en la mayoría de los países de la región. Las cifras confirman que la UE representa más de la mitad del comercio total de Argelia y una cuarta parte del de Egipto. Si se tiene en cuenta que ambos países están aumentando su suministro de gas a Europa en el contexto de la guerra rusa contra Ucrania, es probable que esa fuerte relación comercial perdure.

Esos lazos comerciales crean una base firme sobre la que trabar relaciones más sólidas en el sector manufacturero y el de la energía verde. Que la UE declare abiertamente que China es un rival sistémico es un contundente argumento para contener su expansión en la región y que la UE intensifique su acción para lograrlo. Sin embargo, ese objetivo no debería alcanzarse a expensas de la cooperación en áreas de interés compartido, de los cuales destaca la lucha contra el cambio climático. Ambas partes reconocieron ese terreno común en la Cumbre UE-China de abril de 2022, y el apoyo a la descarbonización de las actividades en la vecindad meridional —a través de inversiones y asistencia técnica— respondería a las preocupaciones sobre las cuestiones climáticas al tiempo que crearía oportunidades económicas. Dado que la UE y China son importadores netos de energía, no disponen de materias primas fósiles —a diferencia de los Estados árabes del Golfo— que puedan utilizar como arma. A la UE le interesaría una vecindad meridional menos intensiva en carbono, que cierta tecnología china puede ayudar a desarrollar.

Los Estados árabes del Golfo

Los Estados árabes del Golfo, como Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Catar, también están ampliando su alcance inversor —y, por tanto, político— en la vecindad sur. Esto podría brindar nuevas oportunidades de cooperación entre la UE y el Golfo. Desde octubre de 2021, el fondo soberano de Arabia Saudí ha reforzado las reservas del banco central de Egipto y ha anunciado adquisiciones masivas en empresas egipcias. Esas inversiones también podrían constituir una eficaz herramienta para dar forma al Egipto del mañana, de acuerdo con los objetivos políticos y económico saudíes. En junio de 2022, los dos países firmaron acuerdos sobre desarrollo de infraestructuras, energía limpia e hidrógeno verde, lo que indica que los compromisos de Riad van más allá de apuntalar el régimen de Abdel Fatah al Sisi y otros asuntos a corto plazo. Asimismo, los EAU están reforzando su asociación con Marruecos mediante inversiones, vínculos comerciales y la cooperación en proyectos de energía limpia. Catar también está cortejando a Marruecos con propuestas de acuerdos de libre comercio, al tiempo que amplía sus vínculos económicos con Argelia, beneficiándose así de su reciente liberalización de las inversiones.

Si bien los objetivos de economía política de los Estados árabes del Golfo pueden divergir de los de Europa, son vecinos del Mediterráneo y están bien equipados en términos de recursos financieros. La UE podría adoptar un enfoque pragmático respecto a ellos, y aprovechar los intereses comunes que existen; es decir, la estabilidad política y el crecimiento económico, al tiempo que trata de canalizar las inversiones del Golfo en proyectos que beneficien a ambas partes. No obstante, a la hora de adoptar este enfoque, la UE debe mantener la cautela ante los riesgos que genera la interdependencia energética con los países del Golfo, que podrían utilizar estas nuevas cadenas de valor para influir en los europeos en aras de sus propios objetivos en la vecindad meridional. Aunque no sería sencillo elaborar medidas para contrarrestar esto, la UE podría adaptar el Global Gateway para incorporar un marco estricto que rija la inclusión de los Estados árabes del Golfo en proyectos de interés común.

Turquía

Será indispensable que la UE mantenga una relación privilegiada con Turquía para abordar asuntos que van desde la guerra rusa contra Ucrania al apoyo a los refugiados sirios. Entre los proyectos de infraestructuras importantes al respecto figuran los cables submarinos que conectan el Mediterráneo oriental con Europa y el futuro gasoducto EastMed. Turquía ha declarado que desea participar en la construcción y la explotación de las conexiones energéticas entre el Mediterráneo oriental y Europa. Desde hace varios años, se han acumulado las tensiones en torno a la delimitación de las zonas económicas exclusivas (ZEE) y las reivindicaciones turcas en el Mediterráneo oriental, a las que se oponen otros países de la región. Esto ha obstaculizado la capacidad de la UE para diversificar las rutas de los gasoductos —y, por tanto, las de los posibles hidroductos futuros— y los cables submarinos. Turquía ha indicado que quiere que se le consulte respecto a cualquier infraestructura en los territorios que reclama. Anteriormente, impidió a los buques hidrográficos realizar trabajos relacionados con la planificación de infraestructuras. En este sentido, el Global Gateway podría ser una importante herramienta europea para lograr un diálogo más productivo con Ankara. Si se tienen en cuenta las recientes dificultades económicas de Turquía, la oportunidad de unirse a un proyecto de tal envergadura podría ayudar a suavizar las posiciones turcas en una serie de asuntos, incluido el propio Mediterráneo oriental, que podría ser uno de los principales candidatos a las inversiones del Global Gateway.

Recomendaciones

La UE lleva mucho tiempo preocupada por atajar las causas de la inestabilidad en la vecindad sur. Su Global Gateway tiene el potencial de permitirle contribuir a este objetivo mediante el fomento de la construcción de infraestructuras, mejorando la conectividad regional, generando crecimiento económico y proporcionando empleo. Los gobiernos de la región están más que dispuestos a colaborar con socios externos en el desarrollo económico y social.

Los europeos tienen la oportunidad de demostrar que pueden ser un socio estratégico más valioso que Rusia —sobre todo cuando está sometida a las sanciones occidentales—, y que no solo pueden competir con China en la aportación de beneficios económicos, sino que la UE puede ser un socio superior.

Los europeos pueden lograr estos objetivos si perfeccionan las actividades del Global Gateway de varias formas.

Fomento del crecimiento inclusivo

La UE debería desplegar el Global Gateway en la vecindad sur para mejorar la conectividad y crear nuevas oportunidades socioeconómicas accesibles para unos estratos de la población lo más amplios posibles con el fin de impulsar el crecimiento inclusivo y promover la transición ecológica. La inversión del Global Gateway debería incluir la formación para subempleados y desempleados en estos países. Esto permitiría reubicar los procesos y las instalaciones de producción utilizados actualmente en otros lugares, al tiempo que se abordan los factores que impulsan la emigración hacia Europa.

Para darle impulso, la Comisión Europea debería centrarse en los componentes flexibles del brazo financiero del Global Gateway para apoyar, ante todo, el desarrollo económico. Puede servirse de los fuertes vínculos comerciales y de inversión existentes en la UE, y ayudar a la integración de los países de la vecindad meridional en las cadenas de valor europeas. La Comisión debería trasladar las ayudas y la asistencia técnica a inversiones estratégicas en sectores clave. Las inversiones extranjeras directas de los países de la UE ya desempeñan un importante papel en las economías mediterráneas; unidas a las garantías y subvenciones de las instituciones europeas de ayuda al desarrollo, son intrínsecamente preferibles a las chinas, cuyo enfoque se basa en los préstamos.

No obstante, la ayuda material y la financiación de la asistencia técnica sigue dominando el gasto exterior de la UE en desarrollo: transferir parte de esos recursos a inversiones estratégicas en conectividad y energía estimularía el crecimiento y redundaría en beneficio de los objetivos europeos. En conjunto con el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo, la Comisión debería revisar el instrumento NDICI-GE y sus prioridades, para que se centre más en el desarrollo económico y relativamente menos en la ayuda humanitaria y los derechos humanos. Aunque estos dos ámbitos deberán seguir siendo piedras angulares de la acción exterior de la UE dirigida hacia la vecindad meridional, ya están en gran medida cubiertos por los cuatro pilares temáticos del NDICI-GE, y podrían ser delicados para algunos gobiernos regionales. Esa transferencia también puede ayudar a responder la pregunta de cómo cooperar con otras potencias activas en la región. Transformaría el Global Gateway en un instrumento capaz de permitir la cooperación con determinados países fuera de la vecindad meridional en asuntos estrictamente técnicos.

La UE también puede contribuir al progreso reduciendo las condiciones políticas iniciales vinculadas a la financiación del Global Gateway. Sin embargo, debería incrementar al mismo tiempo los requisitos técnicos para la financiación de proyectos, como tomar las medidas necesarias para asegurar la interoperabilidad con las normas de la UE y promover la transparencia de los procedimientos adoptados por las autoridades regionales y las empresas participantes. Vincular algunos elementos de condicionalidad (política) a los estándares sobre informes ESG (criterios medioambientales, sociales y de gobierno corporativo) ayudaría a la UE a lograr sus objetivos generales al evitar aplicar una mano demasiado dura que pueda ser disuasoria para la cooperación. Con este fin, debería establecer una línea de crédito ESG adicional en el marco del NDICI-GE. Esto no solo mejoraría la rendición de cuentas de los proyectos financiados a través del Global Gateway, sino que además impulsaría los objetivos climáticos y de sostenibilidad. La Comisión también podría volver a estudiar un sistema de garantías dentro de los Planes de Acción del NDICI-GE para asegurar que la acción exterior de la UE siga siendo compatible con los valores y los compromisos europeos. Como se ha señalado, la Nueva Agenda para el Mediterráneo, presentada en febrero de 2021, incluye innovaciones sobre la cuestión de la condicionalidad. La UE debería ampliar este enfoque revisado y sustituir los mecanismos de condicionalidad por requisitos técnicos.

Además, la UE podría introducir requisitos de información financiera más estrictos y transparentes para acceder a fondos como la línea de crédito ESG. Con ello se pretende ayudar a superar importantes escollos para la inversión, como la corrupción, y se abordaría la debilidad económica de la vecindad meridional al dar un incentivo a los gobiernos para que fomenten un entorno empresarial más estable. Aun así, estas cuestiones están profundamente arraigadas en los modelos políticos de la región, y, por tanto, requieren un compromiso continuo. Sin embargo, el uso del Global Gateway como marco inicial sigue siendo una opción que la UE debería aprovechar.

Por último, dado que el MAFC entrará en vigor a finales de 2023, la UE debería ayudar a los países de la vecindad sur a descarbonizar sus economías proporcionándoles conocimientos y experiencia técnica. Reducir la intensidad en carbono de los países destinatarios es esencial para asegurar que el MAFC no obstaculice el establecimiento de cadenas de suministro en todo el Mediterráneo. Para lograrlo, los consorcios de empresas europeas podrían compartir sus conocimientos sobre procesos de descarbonización con los Estados y la industria de la vecindad meridional. Esto es fundamental para aumentar la viabilidad de la deslocalización cercana, pero también para algo igual de importante: asegurar que dichos países no recurran a potencias rivales para que les ayuden a descarbonizar sus economías.

Extender el modelo TEN-T al Mediterráneo

La UE debería seguir el modelo de su Red Europea de Transporte (TENT-T) para garantizar que el Global Gateway dirige sus inversiones a los nudos comerciales importantes del Mediterráneo, como Tánger y Alejandría. Debería tratar de facilitar la integración de las economías del Norte de África en las cadenas de suministro europeas. En este sentido, debería priorizar el transporte de mercancías frente al de pasajeros: a pesar de la importancia de la movilidad sostenible de las personas, en el movimiento de mercancías reside un mayor potencial para la deslocalización cercana y, por tanto, para abordar esta cuestión de interés estratégico. Por ello, sería esencial que la Comisión Europea designara carriles y corredores específicos para el transporte de mercancías. La UE, y más en concreto la Comisión, tendrían que analizar los flujos de mercancías y las oportunidades económicas junto con los países de destino, y acordar un conjunto de enlaces primarios y secundarios para facilitar la actividad logística. Lo ideal sería que ese sistema enlazara regiones productivas de distintos países de la vecindad meridional con distritos que cuenten con puertos importantes.

Para apoyar la integración regional, la TEN-T también debería inspirar la creación de un corredor terrestre “horizontal” en el Norte de África. La UE debería invertir en los Estados socios para garantizar que la autopista transmagrebí vaya acompañada de un ferrocarril transmagrebí. Esto permitiría crear enlaces sostenibles y contribuiría a reducir la huella de carbono de los productos comercializados una vez que el MAFC entre en vigor.

Dichos corredores deben ir más allá de la infraestructura para permitir el traslado eficiente de mercancías desde los trenes a los barcos, y eliminar así los cuellos de botella. La UE, por tanto, debería incluir la extensión de los estándares y procedimientos tecnológicos compatibles en los proyectos financiados por el Global Gateway. Esto garantizaría que los países socios confluyan hacia procedimientos y protocolos de infraestructuras comunes, al tiempo que adquieren nuevas capacidades técnicas. La responsabilidad de asegurar que todas las partes se adhieren a las normas europeas comunes recaería en gran parte en los organismos de la UE responsables de asignar y gestionar la financiación del Global Gateway. Por tanto, las normas específicas compatibles con la UE deberían ser un requisito previo para la financiación de infraestructuras. En este sentido, y ante un futuro de la logística cada vez más digital y automatizado, los corredores transfronterizos 5G y los cables de fibra submarinos también podrían ser parte de la infraestructura financiada por el Global Gateway en la región.

Para evitar que la vecindad sur se convierta en un eslabón perdido entre la red TEN-T de la UE y los corredores estratégicos previstos entre la UE y África, el Global Gateway debería definir una serie de corredores de transporte que contribuyan a la movilidad sostenible de las mercancías a través del Mediterráneo. Esto podría incluir la ampliación de los corredores existentes al este y el sur del Mediterráneo: un corredor “EastMed” de Grecia a Turquía; uno central de Italia a Túnez y Libia; y uno occidental de España a Marruecos y Argelia.

Por último, la UE debería asegurar una mayor proporción de cofinanciación de proyectos en los que participe más de un país de la vecindad meridional, una propuesta prevista por el Grupo de Trabajo T20 del G20 sobre inversión en y financiación de infraestructuras inclusivas, resilientes y más ecológicas. Proporcionar a los proyectos transnacionales unas condiciones de financiación más generosas que las que implican a un solo país de la vecindad meridional contribuiría a la conectividad transfronteriza y a unir a los actores regionales. Para ello, la Comisión Europea y el BEI podrían crear un instrumento ad hoc dentro del presupuesto del NDICI-GE para facilitar la cooperación intrarregional en materia de infraestructuras.

Un equilibrio entre las necesidades energéticas de hoy y las ambiciones ecológicas de mañana

El suministro de electricidad a partir de energías renovables e hidrógeno verde debería ser el eje central de cualquier alianza energética en el largo plazo en el marco de un Global Gateway renovado en la vecindad sur. Para desarrollar plenamente el enorme potencial de la región para la energía verde —en especial la solar y la eólica—, la estrategia de la UE debería dar una clara prioridad a la ampliación de la producción de energías renovables en la vecindad meridional, de modo que los países socios puedan electrificar sus economías y mantener una reserva de energías renovables para la exportación.

Igual de importante es que la UE demuestre a los países socios que llevar a cabo la transición a la energía limpia en su debido tiempo puede brindar oportunidades económicas. Podría hacerlo dedicando tantos recursos del Global Gateway como sea posible al apoyo de la producción y la transferencia de energías renovables y limitando el consumo de combustibles fósiles al nivel realmente necesario, a la luz de la demanda de gas prevista en el bloque. Aunque el gas seguirá teniendo su papel en el medio plazo, la UE debería evitar financiar infraestructuras cuya utilidad pueda limitarse a un plazo relativamente corto, dados sus propios objetivos climáticos para 2030.

Invertir en la protección de las infraestructuras críticas

La UE tiene que mejorar sus capacidades de vigilancia y resistencia para proteger adecuadamente las futuras inversiones del Global Gateway y otras infraestructuras clave. Para ello, la UE debería establecer un “sistema de responsabilidades compartidas” junto con los socios de la vecindad meridional. Juntos deberían reunir los activos necesarios para vigilar las infraestructuras importantes. Esta labor debería inspirarse en los acuerdos ya existentes entre algunas empresas y las fuerzas navales y guardacostas nacionales. Un proyecto de este tipo podría establecer acuerdos para, por ejemplo, vigilar los cables submarinos, preferiblemente en el marco de una misión de la UE, en vez de múltiples misiones nacionales: una especie de Operación Irini para las infraestructuras, aprendiendo de la experiencia de la misión marítima de la UE para vigilar las exportaciones ilícitas desde Libia. La mejora de las capacidades en este ámbito reforzaría la credibilidad y la reputación de la UE en la vecindad meridional, incluso como socio preferente de los gobiernos de la región.

En cuanto a la infraestructura del Norte de África, la vigilancia requeriría tanto activos terrestres como aéreos que podrían no estar a disposición de los países vecinos del sur. Por tanto, la UE debería comprometerse con las autoridades militares y policiales locales para permitirles llevar a cabo esta labor esencial en un sistema común.

Por supuesto, la UE será incapaz, por sí sola, de vigilar todas las infraestructuras críticas en la vasta región mediterránea. Por ello, la UE y la OTAN también deberían acceder a mejorar su actual asociación estableciendo un grupo de trabajo especial conjunto para la protección de las infraestructuras en la región, como ya han propuesto algunos analistas. Formar equipo con la OTAN permitiría a la UE aprender las buenas prácticas y mejorar su capacidad para garantizar la protección de la infraestructuras mediterráneas.

Convertir a Turquía en socio del Global Gateway

Incluir a Turquía como país socio del Global Gateway facilitaría una solución a la actual crisis en la delimitación de las ZEE en el Mediterráneo oriental. Esta parte del Mediterráneo podría acoger varias rutas estratégicas promovidas por el Global Gateway, al igual que el territorio turco en relación con los corredores estratégicos identificados por la UE.

Esto conlleva que la UE debe implicar a Ankara en la planificación de esta nueva infraestructura. La UE debería invitar oficialmente a Turquía a unirse a la Global Gateway. Sin embargo, la participación turca en el plan solo debería seguir adelante si los Estados del Mediterráneo oriental llegan a un acuerdo respecto a las ZEE. Para impulsarlo, la UE puede desempeñar el papel de intermediaria y ser anfitriona de una conferencia internacional sobre delimitaciones marítimas. Más allá de la propuesta de inclusión en el Global Gateway, la UE podría ofrecerse a ampliar el número de mercancías incluidas en la unión aduanera como parte de sus negociaciones generales con Turquía, lo que podría darle más margen de influencia en los diversos desacuerdos que lastran el desarrollo del Mediterráneo oriental. Avanzar en este aspecto ayudaría a facilitar la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras físicas y digitales financiadas por el Global Gateway en las ZEE de los Estados miembros.

Garantizar un mayor papel a los bancos de desarrollo multilaterales y nacionales

La política europea respecto al Mediterráneo se ha basado durante mucho tiempo en las instituciones financieras multilaterales, comunitarias y nacionales para financiar proyectos de desarrollo en los países socios. Entre ellos destaca el BEI. Entre 1959 y 2019, la región del sur del Mediterráneo recibió alrededor de una cuarta parte de todos los fondos no procedentes de la UE desembolsados por el BEI. Más allá de la financiación directa, el BEI tiene la capacidad de movilizar mayores cantidades de capital mediante mecanismos de reducción del riesgo, atrayendo a inversores privados que de otro modo no participarían en un determinado proyecto. Si bien con los intentos anteriores de establecer un Banco Euromediterráneo de Desarrollo no se llegó a nada, sigue existiendo la oportunidad de una mayor coordinación entre las instituciones financieras para reforzar la cohesión y la coherencia de las inversiones europeas en la región.

Aunque el BEI ya está bien integrado en el instrumento NDICI-GE, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) también tiene un largo historial de actividad en la vecindad meridional, y trabaja cada vez más con las comunidades locales, en vez de con los grandes acuerdos de financiación que lo caracterizan. En paralelo a esto, la Comisión y el Consejo de la Unión Europea deberían implicar aún más a los bancos nacionales de desarrollo y las instituciones financieras de los Estados miembros en la financiación del Global Gateway. Las preferencias de los Estados miembros respecto a la región difieren, y algunos países del sur están más interesados en invertir en ella. En este sentido, no todos los bancos de desarrollo nacionales tienen las mismas prioridades. Por tanto, hay buenas razones para incluir oficialmente a las instituciones europeas de desarrollo en el Global Gateway. En primer lugar, porque sigue habiendo un importante terreno común para la cooperación, aun con algunas preferencias divergentes. El compromiso oficial de la UE con la Nueva Agenda para el Mediterráneo y el Pacto Verde Europeo comporta unas amplias garantías de que las labores de las instituciones de desarrollo apuntan en gran medida en la misma dirección. Además, incluirlas de este modo no solo reforzaría el poder financiero del Global Gateway, sino que también ayudaría a agrupar las actividades de todas estas iniciativas bajo el mismo paraguas europeo, y a asegurar que las inversiones tengan el impacto más significativo posible.

Conclusión

El aumento de la importancia para los europeos de la vecindad sur como proveedor de energía y destino de la deslocalización cercana requiere que la UE asegure el apoyo del Global Gateway a estos objetivos estratégicos. El Global Gateway es un elemento esencial en la búsqueda de la UE del liderazgo mundial en infraestructuras. Los líderes de la UE no deberían rehuir los retos políticos a los que se enfrenta el programa, si aspiran a que dé buenos resultados.

Si la UE quiere lograr la soberanía estratégica, sus acciones deben estar a la altura de sus ambiciones. Los procesos de deslocalización cercana son complejos y costosos, y requieren tanto unos fondos adecuados como un sólido compromiso político. Fomentar el desarrollo de la energía limpia contribuirá a la estabilidad económica y política en todas las orillas del Mediterráneo. Los países de la vecindad meridional pueden desempeñar un papel esencial en el apoyo a las futuras cadenas de suministro de Europa y en el desarrollo de energías renovables. Sin embargo, esto solo puede ocurrir si la UE adapta su enfoque prestando la debida atención a la inversión en esta región. El Global Gateway brinda una excelente oportunidad para ello, si la UE actúa ahora.

Sobre los autores

Alberto Rizzi es fellow paneuropeo en la oficina en Roma del European Council on Foreign Relations. Su investigación se centra principalmente en las políticas económicas europeas, el comercio internacional y la geopolítica de la energía y las infraestructuras. Rizzi tiene una amplia experiencia como investigador, al haber trabajado en el Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, el European Army Interoperability Centre, la Italy-China Foundation y la Embajada de Italia en Tallin.

Arturo Varvelli es director de la oficina de Roma y senior policy fellow del European Council on Foreign Relations. Entre sus ámbitos de investigación figuran la geopolítica y los asuntos internacionales; Oriente Próximo y el Norte de África; la UE y las relaciones de Italia con la región; y los movimientos terroristas transnacionales. En particular, se centra en Libia y en las relaciones ítalo-libias. Anteriormente, Varvelli fue codirector del centro MENA y director del programa sobre terrorismo del Istituto per gli Studi di Politica Internazionale, donde organizó los “Rome MED – Mediterranean Dialogues” junto con el Ministerio de Asuntos Exteriores italiano.

Agradecimientos

Este trabajo se ha beneficiado en gran medida del apoyo y las sugerencias de los colegas de ECFR. Por ello, los autores dan las gracias a Jeremy Shapiro, Susi Dennison, Julien Barnes-Dacey, Adam Harrison, Teresa Coratella y Lorena Stella Martini. También apreciamos los puntos de vista de destacados expertos y profesionales de las finanzas para el desarrollo y la infraestructura, y, en este sentido, queremos darles las gracias a Enrico Petrocelli, Federico Solfrini y Emmanuele Carboni.

Este trabajo ha sido posible gracias al apoyo de Cassa Depositi e Prestiti a la oficina del ECFR en Roma.

Versión original en inglés aquí. Traducción al español de Verónica Puertollano.