Catch-27: The contradictory thinking about enlargement in the EU (riassunto)

• In vista della riunione del Consiglio Europeo di dicembre, l’ECFR ha condotto una ricerca sull’allargamento dell’UE in tutti i 27 Stati membri.
• Dall’inizio della guerra in Ucraina, il sostegno pubblico all’allargamento dell’UE tra gli Stati membri è aumentato in modo significativo.
• Francia e Germania sono le colonne portanti del dibattito sull’allargamento dell’UE e la maggioranza dei membri dell’UE sostiene il processo.
• I due punti chiave in termini di riforme dell’UE saranno le procedure decisionali (VMQ) e le garanzie per il rispetto dello Stato di diritto.
• Data la realtà geopolitica, il tempo è essenziale. L’UE deve concordare una roadmap dei preparativi per l’allargamento prima delle elezioni del Parlamento europeo di giugno 2024.

Quest’anno la Commissione europea ha proposto l’apertura dei negoziati di adesione per l’Ucraina, la Moldavia e la Bosnia-Erzegovina e di concedere lo status di candidato alla Georgia. In vista della riunione del Consiglio Europeo di Bruxelles del 14-15 dicembre, in cui i leader dell’UE decideranno se approvare le proposte della Commissione, lo European Council on Foreign Relations (ECFR) ha presentato oggi un nuovo report (Catch-27: The contradictory thinking about enlargement in the EU) sulla geopolitica dell’allargamento dell’UE, redatto dai Senior Policy Fellows Engjellushe Morina e Piotr Buras.

Si tratta del primo report nel suo genere che mappa gli interessi e le controversie dei 27 Stati membri dell’UE sulla geopolitica dell’allargamento, insieme a questioni pratiche sulla riforma istituzionale dell’UE in tutte le sue capitali. Gli autori hanno analizzato la preparazione politica dell’UE all’allargamento commissionando un’indagine condotta tra policymakers e pensatori politici di tutti gli Stati membri dell’UE mediante la rete di ricercatori nazionali dell’ECFR.

I principali risultati del report sono:

• In molti Paesi europei l’allargamento è considerato un modo per rispondere ai cambiamenti geopolitici. Vi è un ampio consenso sul fatto che l’allargamento aiuterebbe l’UE ad affermarsi come attore strategico dominante nell’immediato vicinato e un chiaro timore che la mancata integrazione dell’UE possa spingere i Paesi candidati, in particolare nei Balcani occidentali, nella sfera di influenza russa o cinese. 
  
• Secondo l’ultimo Eurobarometro del giugno 2023, una leggera maggioranza del 53% degli europei è favorevole all’allargamento dell’UE. Sebbene i numeri in sé non sembrino schiaccianti, segnalano l’inversione di una tendenza di lunga data contraria a ulteriori allargamenti. In generale, l’opinione pubblica dei nuovi Stati membri, compresi quelli che hanno aderito all’UE nel 2004 e la Croazia nel 2013, è significativamente e attendibilmente più favorevole all’allargamento rispetto a Stati membri più veterani.
  
• Dal febbraio 2022, il sostegno pubblico all’allargamento dell’UE è aumentato in quasi tutti gli Stati membri. Anche negli Stati membri in cui l’opinione pubblica è stata a lungo scettica nei confronti dell’allargamento, come Paesi Bassi, Finlandia e Danimarca, si è verificato un cambiamento significativo nell’opinione pubblica. In ben 24 Paesi, il numero dei sostenitori dell’allargamento è superiore a quello degli oppositori.
  
• Esiste un ampio consenso tra i policy makers e i pensatori politici sul fatto che l’allargamento contribuirebbe a rafforzare l’UE nel suo immediato vicinato e le permetterebbe di operare come attore geopolitico. Tuttavia, l’aumento del sostegno è una reazione alle attuali turbolenze geopolitiche e non si basa ancora su un profondo cambiamento politico e concettuale. Infatti, la salienza della questione dell’allargamento nel discorso politico di quasi tutti gli Stati membri è ancora bassa.
  
• In quasi la metà degli Stati membri dell’UE, tra cui Francia, Germania, Italia e Austria, il contesto politico interno è destinato a cambiare in negativo nei prossimi mesi e anni, visti i mutamenti già in atto nel sistema dei partiti. Questo dovrebbe rafforzare il senso di urgenza per utilizzare l’attuale slancio verso un passo significativo nel processo di allargamento e non ritardare decisioni importanti.
  
• Francia e Germania si distinguono come Paesi che spingono per far avanzare il dibattito. L’unico documento di riflessione approfondito su come rendere l’UE adatta all’allargamento è stato presentato finora da un gruppo di esperti indipendenti convocati da Parigi e Berlino. Oltre a questi sforzi e a quelli dei think tank svedesi e lituani (ispirati dai rispettivi governi nazionali), non ci sono altri contributi nazionali al dibattito a livello europeo.
  
• Esiste un ampio consenso contro un allargamento “big bang” per includere tutti i Paesi candidati in un’unica soluzione, come quello del 2004, mentre si è favorevoli a un approccio basato sul merito per tutti gli Stati membri. Tuttavia, alcuni Paesi sono più concentrati sull’adesione dei Paesi dei Balcani occidentali, mentre altri si dedicano maggiormente all’adesione dell’Ucraina e della Moldavia.
  
• Gli Stati dell’Europa orientale e nordica ritengono che l’adesione dell’Ucraina sarebbe la vera svolta per l’UE e che l’Ucraina è un caso speciale. In Estonia, Svezia, Polonia e Belgio, qualsiasi allargamento che non includa l’Ucraina è considerato difficilmente concepibile.
  
• Vi è ampio consenso tra gli Stati membri dell’UE sul fatto che le modifiche alle strutture dell’UE non dovrebbero comportare un cambiamento del trattato nel prossimo futuro. Nel suo discorso sullo “Stato dell’UE” del settembre 2023, la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha dichiarato di essere aperta a modifiche dei trattati, ma ha aggiunto che l’allargamento non dovrebbe dipendere dall’attesa di una modifica dei trattati.
  
• Molti Stati membri sono preoccupati dalle implicazioni finanziarie dell’allargamento. Le conseguenze per il bilancio dell’UE sono tra le principali preoccupazioni di 15 Paesi, sia per i contribuenti netti al bilancio dell’UE (come Paesi Bassi, Belgio o Germania), sia per i beneficiari netti (come Polonia, Repubblica Ceca o Estonia). Secondo le prime stime del Segretariato del Consiglio, il costo finanziario dell’adesione all’UE di Ucraina, Moldova, Georgia e dei sei Paesi dei Balcani occidentali ammonta a 256,8 miliardi di euro. Ciò comporterebbe una riduzione dei sussidi agricoli per gli attuali beneficiari netti di circa un quinto e molti degli attuali 18 beneficiari netti diventerebbero contribuenti netti.
  
• Lo Stato di diritto non è un principio negoziabile dell’allargamento dell’UE. Sebbene la portata e il carattere delle riforme istituzionali necessarie affinché l’UE sia idonea all’allargamento rimangano piuttosto vaghe nel dibattito politico, sta emergendo un ampio consenso sul fatto che lo Stato di diritto dovrebbe rimanere il principio e il criterio non negoziabile dell’UE per l’adesione.
  
• L’UE deve superare la sua incapacità di gestire con successo le questioni bilaterali tra gli Stati membri e i Paesi candidati. L’UE non sarà in grado di rivitalizzare il processo di allargamento, di ripristinare la fiducia nei Paesi candidati e di migliorare la sua “capacità di assorbimento” se paralizzata da controversie individuali.

In questo contesto, gli autori propongono le seguenti conclusioni e raccomandazioni per i policy-makers in materia di politica estera dell’UE:

• Attivare la comunità di politica estera: La comunità di politica estera della propria capitale e delle altre capitali dell’UE deve essere attivata nel dibattito sull’allargamento.
  
• Dare priorità alla necessità geopolitica: La necessità geopolitica dell’allargamento non può essere ostacolata dalle sfide della trasformazione interna dell’UE. 
  
• Mantenere un approccio basato sul merito: Nonostante l’imperativo geopolitico, l’allargamento deve rimanere basato sul merito.
  
• Sviluppare politiche nazionali: I responsabili politici devono sviluppare politiche e priorità nazionali concrete sull’allargamento e inserirle nel dibattito.
  
• L’allargamento come priorità della Commissione: La prossima Commissione europea deve considerare l’allargamento come una priorità. Le priorità e gli interessi nazionali sull’allargamento devono essere portati a Bruxelles e inseriti nella strategia di allargamento della prossima Commissione. 
  
• Attuare il piano di lavoro nel 2025: Il piano di lavoro per l’allargamento della prossima Commissione deve essere attuato dalla presidenza danese e polacca nel 2025. Pertanto, gli Stati membri dovrebbero essere chiari sulle loro priorità in vista dell'”Agenda di Varsavia” o del “Criterio di Copenaghen 3.0” sull’allargamento.

“Il nostro report mostra che, nonostante l’impennata del sostegno all’allargamento sia da parte dell’opinione pubblica europea che delle élite politiche, il dibattito sull’allargamento è appena iniziato. La ragione principale sembra essere la riluttanza a intraprendere e spingere per la riforma associata nell’UE, soprattutto a causa dello scetticismo che questa comporterà riforme comunitarie di ampio respiro. Finora il dibattito sull’allargamento dell’UE è stato guidato da Francia e Germania, con un coinvolgimento sporadico degli altri Stati membri”, scrivono gli autori.

L’ECFR pubblicherà nuovi dati sull’opinione pubblica in merito all’allargamento in Germania, Polonia, Francia, Danimarca, Austria e Romania il 12 dicembre.