Trampa 27: los razonamientos contradictorios sobre la ampliación de la UE

• La guerra total rusa contra Ucrania ha reavivado el debate sobre la ampliación. La mayoría de los Estados miembros ven ahora la ampliación como una forma de responder a la realidad geopolítica y reforzar a la UE en su vecindad inmediata.
• Sin embargo, aunque los argumentos geopolíticos a favor de la ampliación son hoy aún más sólidos que hace veinte años, es probable que el proceso se enfrente a más obstáculos que entonces.
• En la mayoría de los países miembros, el interés en la ampliación pesa menos que la preocupación por la transformación a la que podrían dar lugar las reformas institucionales. Los posibles cambios en la correlación de fuerzas de la UE, el asunto no resuelto de la protección del Estado de derecho y los conflictos bilaterales son importantes obstáculos.
• Para conferir credibilidad a su oferta a los países candidatos, la UE debería acordar un proceso de reforma interna junto con un calendario de los siguientes pasos del proceso de ampliación en la cumbre de la UE de diciembre.
• Independientemente del resultado del debate interno sobre la reforma, debería estar dispuesta a ofrecerles a los países candidatos al menos la participación en el mercado único, acceso al presupuesto de la UE y el estatus de observador en las instituciones de la UE para 2030.

Introducción

Durante mucho tiempo, la Unión Europea pareció un club privado. Son famosas las declaraciones de Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea entre 2014 y 2019, respecto a que ningún país nuevo se uniría a la UE durante su mandato. Sin embargo, la invasión total rusa de Ucrania en febrero de 2022 y la consiguiente agitación geopolítica han reavivado el debate sobre la ampliación de la UE.

En junio de 2022, la UE concedió el estatus de candidatos a Ucrania y Moldavia a raíz de la agresión rusa. Esto volvió a colocar el tema de la ampliación en la agenda y a dirigir la atención a los demás países candidatos de los Balcanes Occidentales. La UE esbozó por primera vez un enfoque de adhesión para los seis países de los Balcanes Occidentales —Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Kosovo, Macedonia del Norte y Serbia— en la cumbre de Salónica de 2003, cuya conclusión fue que “formarán parte integrante de la UE”. Pero veinte años después, cinco de los seis (todos menos Kosovo) son aún países candidatos, y solo cuatro de estos (Serbia, Montenegro, Albania y Macedonia del Norte) han iniciado las negociaciones sobre la adhesión. Durante su visita a Macedonia del Norte en la primavera de 2022, el jefe de la política exterior de la UE, Josep Borrell, afirmó que los Balcanes Occidentales son una prioridad estratégica para la UE, y que su alineamiento de esta respecto a Rusia demuestra su compromiso con los valores de la UE. Añadió que las circunstancias actuales son “un momento de despertar para Europa, el momento en el que revigorizar el proceso de adhesión y de anclar a los Balcanes con firmeza a la UE”.

Cada otoño, la Comisión Europea hace público el denominado paquete de ampliación, que incluye una evaluación detallada del nivel de preparación de los Estados candidatos para la adhesión a la UE. En cada uno de los 35 ámbitos de negociación de las políticas, se define el grado de preparación de los candidatos para incorporarse a la UE y se presenta un análisis sobre qué les sigue haciendo falta hacer para cumplir los criterios de adhesión. En los últimos años, los informes han sido muy aleccionadores. Se ha avanzado poco, y los países candidatos se han estancado en su alineamiento con la UE en muchos ámbitos, o incluso se han alejado del bloque. Este año, la Comisión propuso iniciar las negociaciones de adhesión con Ucrania, Moldavia y Bosnia y Herzegovina y concederle el estatus de candidata a Georgia “una vez alcanzado el grado necesario de cumplimiento”. En la próxima reunión del Consejo Europeo, prevista para diciembre en Bruselas, los jefes de Estado de la UE decidirán si aprueban las propuestas de la Comisión.

No existe un informe similar sobre el nivel de preparación de la propia UE para la ampliación, aunque su “capacidad de absorción” es una condición previa para aceptar nuevos miembros. El Consejo Europeo estableció por primera vez dicha capacidad de absorción en la cumbre de Copenhague de 1993, pero la UE nunca la ha definido, lo que significa que no es un criterio cuantificable, a diferencia del conjunto de requisitos precisos que se espera que cumplan los países candidatos.

Que la UE esté finalmente preparada para la ampliación no depende de ninguna norma objetiva ni de la adopción de ninguna de las recomendaciones concretas planteadas por expertos o políticos. La verdadera medida de su capacidad de absorción es si los Estados miembros pueden alcanzar algún consenso político respecto a cuándo se amplía y en qué condiciones. En este debate intervienen diversos intereses nacionales, relaciones de poder, opiniones públicas y expectativas sobre el fin último del proceso de integración. Estas consideraciones son en última instancia mucho más importantes que las técnicas o las jurídicas. A menos que los Estados miembros puedan llegar a un gran acuerdo que tenga en cuenta sus respectivas posturas, así como el contexto geopolítico en el que se encuentra Europa, la UE no tendrá capacidad para aceptar nuevos países, aunque cumplan todos los requisitos de la valoración anual de la Comisión.

Para evaluar la preparación política de la UE de cara a la ampliación y saber qué retos se le plantearán, le encargamos a la red de investigadores nacionales del ECFR que realizaran una encuesta entre los responsables de las políticas y pensadores políticos de todos los Estados miembros de la UE. El objetivo era averiguar qué predomina en los debates nacionales sobre la ampliación, cuáles son las principales esperanzas, preocupaciones y expectativas en torno a la ampliación y cómo perciben los Estados miembros el futuro del proyecto europeo en el contexto de su próxima expansión. A partir de los resultados de estas encuestas, así como de datos de la opinión pública, entrevistas con expertos y funcionarios del gobierno y declaraciones de líderes políticos, en este documento se analiza en qué medida ha progresado la UE en su preparación para la siguiente ronda de ampliación y cómo puede aprovechar el impulso actual.

El regreso de la ampliación

Olvidémonos de la fatiga de la ampliación. La imposibilidad de la ampliación fue el mantra de la UE durante más de una década; la adhesión de Croacia en 2013 fue la excepción que confirmó la regla. Pero los países europeos (salvo Hungría) ven ahora la ampliación en general como una forma adecuada de responder a la nueva realidad geopolítica.

Más llamativo ha sido que dirigentes de países que antes habían mostrado escaso entusiasmo por la ampliación hayan cambiado completamente de tono. En un discurso pronunciado en Bratislava en mayo de 2023, el presidente francés, Emmanuel Macron, que en 2019 bloqueó el inicio de las negociaciones con Albania y Macedonia del Norte, afirmó que “la pregunta no es si debemos ampliarnos […] sino cómo debemos hacerlo”, y añadió que la UE debía admitir a nuevos países “lo más rápidamente posible”. Tres semanas antes, en un discurso en el Parlamento Europeo, el canciller alemán, Olaf Scholz, declaró que “optamos por una Europa más grande”, y explicó que no se trata de una cuestión de altruismo, sino de garantizar una paz duradera en Europa tras la Zeitenwende de la guerra de agresión rusa.

Otros países anteriormente escépticos ante la ampliación, como Suecia, Dinamarca, Bélgica y Países Bajos, también han cambiado su enfoque. Algunos países miembros han incluido referencias a la ampliación de la UE en sus documentos estratégicos. Por ejemplo, en la última estrategia de seguridad danesa se cita la adhesión de los países candidatos del este y el sudeste como prioridad de cara a futuras alianzas.

Nuestros investigadores nacionales trazan un panorama sorprendentemente coherente del razonamiento estratégico de la élite europea para este cambio de opinión. En general, se considera que la ampliación es principalmente una herramienta geopolítica, y no tanto un instrumento para promover los valores y las reglas europeos per se. Nuestros investigadores nacionales de trece países informan de que la ampliación se considera una forma de responder a los cambios geopolíticos. Descubrieron una coincidencia general en que la ampliación ayudaría a la UE a reafirmarse como actor estratégico dominante en su vecindad inmediata y un patente temor a que la no integración en la UE pudiera empujar a los países candidatos —sobre todo en los Balcanes Occidentales— hacia el radio de influencia ruso o chino. Como se afirmaba en la declaración de la cumbre informal de la UE celebrada en Granada el 6 de octubre, “la ampliación constituye una inversión geoestratégica en la paz, la seguridad, la estabilidad y la prosperidad”. El razonamiento geopolítico a favor de la ampliación lo comparten países con culturas estratégicas e intereses de seguridad distintos, como son Francia y Polonia; Portugal y Eslovaquia; y Suecia y República Checa.

Sin embargo, la idea de cómo cumplir este objetivo geopolítico de la ampliación varía a lo largo de Europa. La línea divisoria más trascendental se sitúa entre aquellos que ven la ampliación como una provisión de seguridad y una herramienta de estabilización para la UE y quienes creen que garantizar la seguridad (a través de la pertenencia a la OTAN) debe ser una condición previa para la ampliación. Ucrania es, naturalmente, el punto central de este debate. El giro copernicano de Francia respecto a la ampliación tiene que ver con que, a diferencia de antes, ve la ampliación como un catalizador para la soberanía europea, y no como un impedimento para ese tradicional objetivo francés. En febrero de 2023, la ministra francesa de Asuntos Exteriores, Catherine Colonna, subrayó que “Ucrania será más fuerte y Europa se fortalecerá con Ucrania”. En opinión de Francia, la UE con Ucrania podría convertirse en un poderoso actor geoestratégico en un entorno cada vez más competitivo y en un pilar de la arquitectura de seguridad europea, entre otros motivos, porque el fuerte ejército de Ucrania complementaría los esfuerzos de la UE por aumentar su peso militar. La ampliación de la UE hacia el este es, por tanto, un paso importante, casi indispensable, para hacer realidad el viejo sueño francés de la Europe puissance.

Este sueño no lo comparten los países de la Europa central y del este, y ahora menos aún que antes. La guerra rusa ha puesto de manifiesto la indispensabilidad de Estados Unidos para la seguridad de la UE. Esta impresión mayoritaria no se ha visto contrarrestada por la consciencia de que la UE debe prepararse para unos Estados Unidos post Biden que harían necesaria, o incluso inevitable, una cooperación más sólida en materia de defensa y seguridad dentro de la UE. Nuestros investigadores concluyeron que, en Polonia y los países bálticos, las élites políticas consideran que la prioridad geopolítica es la ampliación de la OTAN, y no las futuras adhesiones a la UE. Esta opinión también parece compartirla Finlandia, país recién incorporado a la OTAN. El primer ministro finlandés, Petteri Orpo, ha vinculado la ampliación de la UE a una nueva ampliación de la OTAN, y ha aludido a la necesidad de incorporar a Estados Unidos como garante último de la seguridad de Europa. Los países potencialmente más afectados por las amenazas a la seguridad en la vecindad oriental de la UE desean priorizar la ampliación de la alianza transatlántica, y que la adhesión a la UE sea un siguiente paso. Este fue el orden de adhesión que siguieron los propios países de Europa Central y del Este: Polonia, Hungría y República Checa ingresaron en la OTAN en 1999 y, cinco años después, en la UE; Albania, Montenegro y Macedonia del Norte, países candidatos a la adhesión a la UE, también son ya miembros de la OTAN. Los países miembros del centro y del este creen que solo la pertenencia a la OTAN puede garantizar la seguridad: aunque la cláusula de defensa mutua de la UE consagrada en el Artículo 42.7 estipula que los países tienen la obligación de prestar ayuda a un Estado miembro que sea víctima de una agresión, no consideran que esto sea creíble o digno de atención. Para ellos, la integración en la UE sin las garantías de la OTAN no proporcionaría a los nuevos miembros el nivel de seguridad y estabilidad necesario para el éxito de su proceso de integración, y que incluso podría entrañar riesgos para la seguridad de la UE.

Entretanto, los responsables de las políticas en una serie de países de Europa Occidental, como Alemania, España, Bélgica y Países Bajos, son mucho más reticentes a la ampliación de la OTAN. En la cumbre de la OTAN celebrada en Vilna en julio, Alemania adoptó una postura conservadora respecto a la adhesión de Ucrania a la OTAN, y apoyó una declaración en la que no se respaldaba plenamente una vía para el ingreso de Ucrania. Berlín teme que el presidente ruso, Vladimir Putin, ponga a prueba el compromiso de Occidente con el Artículo 5 y de que no exista voluntad en la OTAN de ir a la guerra con Rusia por Ucrania. Pero Alemania también se muestra escéptica respecto a los compromisos de la UE en materia de defensa, y se pregunta si la UE sería capaz de cumplirlos en caso de conflicto con Rusia.[1] En cierto modo, Alemania comparte la preocupación de los países miembros de Europa Central y del Este, pero no termina de responder a este dilema: ni apoya la priorización de la ampliación de la OTAN, ni comparte del todo el entusiasmo francés por convertir la UE en un poderoso actor geopolítico.

El debate entre los dirigentes europeos sobre las garantías de seguridad para Ucrania y, con el tiempo, para Moldavia, así como las negociaciones en curso sobre la perspectiva de la adhesión de Ucrania a la OTAN pesan mucho en el debate sobre la ampliación de la UE y podrían llegar a constituir un obstáculo para la adhesión de Ucrania a la UE.

Los europeos, a favor de la ampliación

El cambio en la opinión pública sobre la ampliación de la UE no es menos impresionante. Según el último Eurobarómetro, de junio de 2023, el 53 por ciento de los ciudadanos de la UE apoya en principio la ampliación, mientras que el 37 por ciento es contrario a ella. Puede que las cifras a favor no sean abrumadoras, pero son una señal de que se está invirtiendo una tendencia que ha durado mucho tiempo.

Los investigadores llevan años identificando una sustancial disminución del interés por futuras ampliaciones. Un estudio de 2012 reveló que el apoyo a la ampliación había decaído en prácticamente todos los países, al margen de cuál fuese su nivel de partida, que fuese miembro o no o su fecha de adhesión. El apoyo a la ampliación alcanzó su punto más bajo en 2008, tras la crisis financiera. Aunque en muchos países, incluidos Francia, Austria y Alemania, ya presentaban unos bajos niveles de apoyo en 2002, incluso los más favorables a la ampliación antes de la crisis financiera siguieron la tendencia a la baja. No fueron solo los responsables de las políticas los aquejados de fatiga de la ampliación: desde 2010, una mayoría estable de europeos declaró sistemáticamente que estaba en contra de nuevas ampliaciones de la UE. En general, los ciudadanos de los Estados que se han incorporado más recientemente, incluidos los que se adhirieron a la UE en 2004 (República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia), en 2007 (Bulgaria y Rumanía) y Croacia en 2013. son considerable y sólidamente más favorables a la ampliación que los Estados que son miembros desde hace más tiempo.

Desde febrero de 2022, sin embargo, el apoyo público a la ampliación de la UE ha aumentado en casi todos los países miembros. Las sociedades de Lituania, España y Croacia son las más convencidas respecto a una nueva ampliación de la UE, con mayorías del 77 por ciento, del 74 por ciento y del 71 por ciento, respectivamente, que se declararon a favor en la primavera de 2023. Pero una sólida mayoría (de más del 60 por ciento) de los ciudadanos de Letonia, Malta, Polonia, Eslovaquia, Hungría, Irlanda, Portugal y Suecia también está a favor de la ampliación. Incluso en los Estados miembros donde los ciudadanos llevan mucho tiempo siendo escépticos ante la ampliación, como Países Bajos, Finlandia y Dinamarca, se ha registrado un notable cambio en la opinión pública. Hasta en 24 países, la cifra de partidarios de la ampliación supera al de los contrarios a ella.

Además, el apoyo a la ampliación es, en general, mayor que el que había antes de la gran última ronda de ampliación en 2004. A finales de la década de 1990, la ampliación se había convertido en una de las prioridades de la UE. El Consejo Europeo de Helsinki de diciembre de 1999 reconfirmó el compromiso de la UE con las negociaciones de adhesión que había iniciado con Chipre, Estonia, Polonia, República Checa, Eslovenia y Hungría en marzo de 1998 y comenzó con las de Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Eslovaquia y Rumanía. En abril de 1999, el apoyo medio a la ampliación en los 15 Estados miembros de la UE era solo del 44 por ciento, casi 10 puntos porcentuales menos que hoy. Si el estado de la opinión pública es un indicador importante del deseo de ampliación de la UE, la UE parece más preparada hoy que hace veinticinco años.

Y, sin embargo, los viejos patrones se resisten a desparecer. En países tradicionalmente reticentes, como Francia, Dinamarca, Austria, Países Bajos y Alemania, sigue habiendo muchas reservas. Solo el 29 por ciento de los austriacos, el 35 por ciento de los franceses y el 42 por ciento de los alemanes están a favor de que se adhieran nuevos países a la UE en un futuro cercano.

Además, hay indicios de que el apoyo público no debe darse por sentado. Cuando la UE concedió el estatus de candidatos a Ucrania y Moldavia en junio de 2022, el 57 por ciento de los europeos declaró su apoyo a la ampliación (cuatro puntos porcentuales más que un año más tarde). Por tanto, cabe preguntarse hasta qué punto es sostenible este nuevo apoyo del público a la ampliación.

Las tendencias políticas en toda Europa no hacen sino aumentar esta preocupación. Una comparación de los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo con las encuestas de opinión más recientes muestra que es probable que aumente el nivel de apoyo a los partidos detractores de la UE y populistas, lo que en general no es un buen augurio para el proceso de ampliación. Nuestro análisis de las tendencias políticas en los Estados miembros de la UE, basados en los cambios que ya se están produciendo en el sistema de partidos, reveló asimismo la probabilidad de que en doce países miembros —entre ellos Francia, Alemania, Italia y Austria— el contexto político nacional se vuelva menos favorable a la ampliación en los próximos meses y años. Esto no hará sino reforzar la sensación de urgencia de aprovechar el actual impulso para lograr  avances significativos en el proceso de ampliación y no postergar las decisiones importantes.

Estado de la cuestión

La UE tiene, por tanto, una oportunidad única de aprovechar este apoyo para avanzar en el proceso de ampliación. Sin embargo, a pesar del alto consenso en torno a la idea de que la ampliación contribuiría a reforzar a la UE en su vecindad inmediata y le permitiría actuar como fuerza geopolítica, nuestra investigación revela que apenas se ha iniciado un debate sobre cómo llevar a cabo la ampliación y cuándo. El repunte del apoyo es una reacción a las actuales turbulencias geopolíticas, y no se fundamenta en un cambio político y conceptual profundo. De hecho, la prominencia de la cuestión de la ampliación en el discurso político de casi todos los países miembros sigue siendo escasa. La mayoría de nuestros investigadores nacionales señalan que aún no han cobrado forma las posturas nacionales sobre las reformas institucionales o la metodología de la ampliación. Un año después de las históricas decisiones de junio de 2022, los gobiernos europeos siguen extrayendo muy pocas conclusiones sobre cómo acompañar las declaraciones políticas con medidas políticas significativas.

Francia y Alemania destacan como los países que más presionan para que el debate avance. El único documento de reflexión de calado sobre cómo preparar a la UE para la ampliación presentado hasta ahora es el de un grupo de expertos independientes convocados por París y Berlín. A principios de noviembre, la ministra de Asuntos Exteriores alemana, Annalena Baerbock, también fue anfitriona de la Conferencia sobre Europa para debatir sobre la reforma y ampliación de la UE. El gobierno polaco expuso su postura sobre las reformas propuestas en el documento de reflexión en una carta a finales de septiembre, mientras que Austria hizo sugerencias sobre cómo dar forma al proceso de ampliación en los Balcanes Occidentales en otro documento inédito.[2] Aparte de estas labores y las de los think tanks suecos y lituanos (inspirados por los respectivos gobiernos nacionales), no ha habido más contribuciones nacionales al debate en el ámbito comunitario.

No obstante, ha quedado esclarecido un cierto posicionamiento inicial. Nuestros investigadores nacionales reportan un amplio consenso en contra de una ampliación big bang, como la de 2004, y a favor de un enfoque basado en los méritos para todos los Estados miembros. Sin embargo, algunos países están más centrados en la adhesión de los países de los Balcanes Occidentales, y otros se vuelcan más en el ingreso de Ucrania y Moldavia.

La decisión de conceder a Ucrania y Moldavia el estatus de candidatos movió a la acción a los estados miembros más centrados en la vecindad sudoriental que en la oriental. Aunque el nuevo apoyo a la ampliación podría contribuir a reanimar el moribundo proceso de adhesión de los países de los Balcanes Occidentales, el predominio de Ucrania en el debate político y su mera relevancia geopolítica han amenazado con eclipsar la causa balcánica. En junio de 2023, el ministro de Asuntos Exteriores austriaco, Alexander Schallenberg, anunció una nueva agrupación de Estados miembros, los Amigos de los Balcanes Occidentales, compuesta por Austria, Croacia, República Checa, Grecia, Hungría, Italia, Eslovaquia y Eslovenia, que quiere aprovechar el impulso actual en torno a la ampliación para acelerar la integración de los vecinos del sureste de la UE. Estos países firmaron la Declaración de Göttweig en junio de 2023, en la que se subraya que “es vital que la UE haga pleno uso de la política de ampliación también como herramienta geoestratégica” y se establece que desean “ver a nuestros socios de los Balcanes Occidentales en la mesa de la UE tan pronto como sea posible, ya sea de manera oficial o informal, como participantes u observadores”. La declaración se centra exclusivamente en los Balcanes Occidentales y no menciona otros países aspirantes. En septiembre, Schallenberg y la ministra austriaca de Asuntos Europeos, Karoline Edtstadler, también enviaron un “documento oficioso” a la UE, en el que afirmaban que debía acelerarse la integración en la UE de los países de los Balcanes Occidentales. Al igual que la Declaración de Göttweig, en el documento no se prestaba atención a la cuestión de Ucrania y Moldavia.

Alemania no forma parte del grupo de los Amigos de los Balcanes Occidentales, pero Berlín ha insistido en que no se debe soslayar a los países balcánicos, y que una ampliación que no los incluyera plantearía problemas desde el punto de vista político. En su intervención ante el Parlamento Europeo en mayo de 2023, Scholz pidió a la UE que cumpliera sus promesas a los Balcanes Occidentales y agilizara su integración. De lo contrario, podría aumentar la frustración y la decepción en una región que lleva mucho tiempo esperando la integración en la UE. Dado el apoyo de los Amigos de los Balcanes Occidentales y Alemania a los países balcánicos, es difícil pensar que Ucrania y Moldavia vayan a unirse al bloque antes que candidatos más antiguos.

No existe ningún grupo de “Amigos de Ucrania” (o de Europa del Este), pero los países de Europa del Este y nórdicos creen que la adhesión de Ucrania sería el verdadero punto de inflexión para la UE y que —aunque el enfoque basado en los méritos es clave— Ucrania es un caso especial. Nuestros investigadores nacionales informaron de que para Estonia, Suecia, Polonia y Bélgica, la prioridad es Ucrania, y les resulta difícil concebir cualquier ampliación que no la incluya.

A pesar de ello, la tensa relación entre Bruselas y Polonia —un país clave en el grupo por su tamaño, su ubicación y su papel central en el apoyo a Ucrania— y su relativo aislamiento político en la UE podría ser una de las razones por las que aún no ha habido una cooperación más estrecha entre estos países. Desde la primavera de 2023, las relaciones de Polonia con Ucrania también se han visto perjudicadas por el conflicto a cuenta de las importaciones de grano, que hizo tambalear el papel de Varsovia como principal defensor de la adhesión de Kiev a la UE. Ante una Polonia marginada en la UE y una Suecia que solo a regañadientes está volviendo a su postura a favor de la ampliación, el eje Varsovia-Estocolmo que en 2008 dio origen a la idea de la Asociación Oriental que dio forma a la política de la UE hacia sus vecinos del este durante más de una década, aún no ha tenido la oportunidad de resurgir.

Llama la atención la relativa ausencia de los países miembros del norte y del este en el debate sobre la ampliación desde junio de 2022. Para muchos observadores, la concesión del estatus de candidatos a Ucrania y Moldavia fue un contundente símbolo del desplazamiento del centro de atención de la UE hacia el este. Sin embargo, se da la paradoja de que, hasta la fecha, no hay señales de que los Estados miembros vecinos de Ucrania hayan aprovechado la oportunidad para tomar la iniciativa. El cambio político en Polonia, con la probabilidad de que un nuevo gobierno proeuropeo liderado por Donald Tusk llegue al poder en diciembre, podría brindar una oportunidad para que los países de la región unan fuerzas para dar forma al nuevo plan de ampliación.

Por último, aunque aún no se ha materializado el desplazamiento del centro de gravedad de la UE hacia el este, la posible expansión de la UE hacia el este y el sudeste de Europa y los cambios que esto supondría para la correlación de fuerzas del bloque han hecho saltar las alarmas en algunos países de Europa Occidental. El ex primer ministro portugués, António Costa, explicó que “cada ampliación hacia el este supone que el centro de atención de Europa se desplaza hacia el este de Europa. Esto no es necesariamente malo, pero es indispensable para que demos un gran impulso a la alianza atlántica”.

En mayo de 2023, Portugal invitó a un grupo informal de países con fuertes lazos atlánticos, entre ellos España, Francia, Irlanda, Bélgica, Países Bajos y Dinamarca, para hablar de “asuntos de interés común y establecer el equilibrio correcto entre las proyecciones continental y atlántica de Europa”. El grupo no tiene planes concretos, pero su formación refleja una preocupación por que el coste financiero de la ampliación pueda ir en detrimento de sus intereses. Por ejemplo, el anuncio de la Comisión Europea en mayo de que había aprobado un paquete de ayudas estatales directas, por valor de 1.000 millones de euros, para los agricultores polacos afectados por las consecuencias negativas de las importaciones de grano ucraniano molestó a Portugal y España, que se quejaron de no haber recibido una respuesta positiva a su solicitud de ayuda para hacer frente a los efectos de una grave sequía durante dos años consecutivos. Es evidente que las consecuencias financieras y normativas que tendrá la integración en la UE de los países candidatos no repercutirán solo en los países vecinos cuyo comercio y competencia se verán afectados, sino en todo el bloque.

El poder autotransformador de la UE

La ampliación no solo promete una transformación de la vecindad de la UE. Desde junio de 2022, la ampliación se ha convertido en una palabra clave para una nueva batalla sobre el futuro —o incluso la finalidad— del proceso de integración en la UE hasta niveles nunca vistos desde el intento de la UE de aprobar la Constitución Europea en 2004. Nuestros investigadores nacionales informan de que los Estados miembros de la UE son cada vez más conscientes de que uno de los retos clave para la UE será, no solo apoyar a los Estados candidatos para que se adapten, sino también cambiar el modo de funcionamiento de la UE. La perspectiva de la ampliación de la UE —cercana o lejana— constituye un inevitable cambio en la correlación de fuerzas políticas en la UE: entre los grandes y los pequeños; el este y el oeste; los ricos y los pobres; y los estatistas y los librecambistas. A la UE puede aguardarle una gran transformación; algunos países tienen esa esperanza, otros la temen. En cambio, son muy pocos los que dudan de que se está gestando.

Para Francia, la incorporación de nuevos Estados miembros a la UE no es solo una respuesta a los retos geopolíticos, sino también un modo de llevar a cabo una profunda transformación del proyecto europeo. En su discurso en Bratislava en mayo de 2023, Macron afirmó que la UE necesitaba ser ampliada y “replanteada muy a fondo respecto a su gobernanza y sus objetivos”. Como dijo Joseph de Weck, la ampliación puede ser la palanca mediante la cual la idea de Macron de una UE con fuerza fiscal, autonomía militar y geopolítica llegue a ver la luz. Los expertos franceses consideraron que el Brexit constituye una oportunidad similar para un “renacimiento europeo”. Desde el punto de vista técnico, puede que ampliación ni siquiera sea el término más preciso para lo que podría haber al final de ese camino, que podría ser más bien una reconstitución de la UE con nuevos países a bordo.

La idea francesa incluiría un amplio uso del principio de integración diferenciada. Según la secretaria de Estado para los Asuntos Europeos francesa, Laurence Boone, “hay que pensar en una integración ‘diferenciada’ con el fin de ‘anclar’ lo antes posible a los países candidatos o posibles candidatos a entrar en la Unión Europea”. Francia es, en general, partidaria de la idea de formar coaliciones de voluntarios, y una UE ampliada podría brindar la oportunidad de ponerla en práctica. Sin embargo, París no ha llegado a definir las áreas en que la integración europea podría o debería avanzar en grupos más pequeños; si esa cooperación más estrecha y de formato más reducido sería posible, y cómo, en las áreas que afecten al mercado único; y qué supondría para el presupuesto de la UE. Pero si la UE decidiera llevar adelante este concepto, los nuevos miembros entrarían en una UE que diferiría mucho de su diseño actual.

El gobierno alemán, de centroizquierda, está a favor de profundizar en la integración europea, como demuestra el objetivo a largo plazo de crear una “Europa federal” consagrado en el acuerdo de coalición de 2021, pero su atención se centra tanto en la eficiencia institucional como en la cohesión, más que en una UE de varias velocidades o niveles. En un discurso pronunciado en Praga en agosto de 2022, Scholz dijo explícitamente que la ampliación dependía de los cambios institucionales, y aludió a la extensión de la votación por mayoría cualificada (VMC) tal como la utiliza el Consejo Europeo, en vez de la votación por unanimidad, a la política exterior y la fiscalidad, en particular. Sin embargo, entre las prioridades de Alemania no figura un amplio uso de la integración diferenciada que pudiese transformar la UE. Portugal, por su parte, ha sugerido la idea de una Europa “a la carta”, y ha propuesto un concepto de la UE como una casa con muchas habitaciones y distintos grupos de inquilinos. Lisboa desea que la ampliación y la reforma de la UE vayan a la par, y este principio quedó consagrado en el comunicado del Consejo Europeo de la reunión de Bruselas de diciembre.

Aunque otros países no han formulado planteamientos integrales sobre el dilema entre reforma y ampliación, sus reticencias a esposar las ambiciones de Francia y Alemania se pueden ver en los informes proporcionados por nuestros investigadores y en las conversaciones con los responsables de las políticas de toda la UE. Los países nórdicos, Polonia, República Checa y los países bálticos son escépticos ante los grandes cambios institucionales. En las entrevistas de contexto, algunos expresaron abierta o tácitamente sus sospechas de que el objetivo real de la ambiciosa agenda que defienden París y Berlín sea impedir la ampliación, en vez de posibilitarla.[3] Sea este el caso o no, es evidente que la agenda de reformas podría ralentizar el proceso de ampliación.

El recién derrotado gobierno del partido polaco Ley y Justicia sostuvo que la UE era eficaz en las crisis y que su estructura institucional era lo bastante flexible para reaccionar ante sucesos imprevistos. Polonia también rechaza las críticas de que la última ampliación big bang, de la cual formó parte, afectara negativamente al proceso de toma de decisiones de la UE. De hecho, los estudios han demostrado que la ampliación de 2004 no tuvo un gran efecto negativo sobre la capacidad de toma de decisiones de la UE (de hecho, el número de decisiones ha aumentado) y que los nuevos Estados miembros no han bloqueado las decisiones de la UE con más frecuencia que los antiguos. Lo más probable es que un nuevo gobierno polaco presidido por Tusk cambie su discurso sobre la UE —ha declarado que su objetivo es “acelerar el proceso de retorno de Polonia a su plena presencia en la Unión Europea”—, pero no cabe esperar un cambio de calado hacia una renovación institucional. Durante una visita a Bruselas en octubre, Tusk dijo que “al margen de cuáles sean las posturas francesa y alemana [sobre las reformas de la UE], no hacen falta cambios revolucionarios”. Los responsables de las políticas polacas sostienen que se está exagerando la necesidad de reformar la UE antes de la ampliación, y que eso crea obstáculos artificiales para la adhesión de nuevos países. Varsovia, en cambio, es partidaria de llevar adelante la reforma institucional solo después de que los nuevos miembros se hayan unido al bloque. Esto reproduciría el proceso de ampliación de 2004: el Tratado de Lisboa no fue aprobado hasta 2009.

No obstante, existe un amplio consenso entre los Estados miembros de que los cambios estructurales de la UE no deberían suponer una modificación del Tratado en un futuro cercano. En su discurso sobre el Estado de la Unión en septiembre de 2023, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, dijo estar abierta a realizar modificaciones en el Tratado, pero añadió que “no podemos —ni debemos— esperar a que cambie el Tratado para avanzar en la ampliación”. Durante la Conferencia sobre el Futuro de Europa —una serie de debates organizada por los ciudadanos entre 2021 y 2022—, un grupo de países miembros (Austria, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, Países Bajos, Eslovaquia y Suecia) abogó por excluir las enmiendas al Tratado. Según fuentes diplomáticas, esta postura fue confirmada por la inmensa mayoría de los países miembros en la cumbre informal celebrada en Granada el 4 de octubre.[4]

Al mismo tiempo, la mayoría de los países están convencidos de que la adaptación institucional —aunque por debajo del umbral del cambio en el Tratado— es necesaria. Finlandia espera que la Comisión Europea “prepare propuestas sobre cómo salvaguardar la capacidad de toma de decisiones de una Unión más grande y cómo organizar la financiación en ámbitos de políticas clave a medida que aumente el número de Estados miembros”. La ministra eslovena de Asuntos Exteriores, Tanja Fajon, cree que “una UE con más de treinta miembros en la mesa no puede ser tan eficiente como debería. Esa reforma no será una tarea fácil, pero sí necesaria”. Sin embargo, sería infructuoso buscar propuestas concretas de reforma más allá del reconocimiento de que son inevitables algunos cambios.

Votación por mayoría cualificada

La cuestión fundamental del poder y la soberanía se ejemplifica con la controversia sobre el empleo de la VMC. Scholz sostuvo que con la votación por unanimidad y el uso del derecho de veto por parte de los distintos países se corre el riesgo de impedir que la Unión avance, y que podría aumentar con más miembros nuevos. Para Alemania, avanzar de forma gradual hacia la votación por mayoría permitiría a Europa “mantenerse en la escena internacional”. En mayo de 2023, nueve Estados miembros —Bélgica, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Eslovenia y España (a los que se unió más tarde Rumanía)— crearon el Grupo de Amigos por el Fomento del Voto por Mayoría Cualificada en la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE. El grupo escribió que “está convencido de que la política exterior de la UE necesita procesos y protocolos adaptados para fortalecer a la UE como actor de la política exterior”. La pertenencia de Italia a este grupo es digna de mención, dado que el Gobierno italiano está presidido por la euroescéptica Giorgia Meloni, contraria a una mayor integración y centralización de la UE. Entretanto, el ministro de Asuntos Exteriores italiano, Antonio Tajani, ha pedido abiertamente el voto por mayoría en la política fiscal y exterior (e incluso que se dote al Parlamento Europeo del derecho a proponer leyes).

Sin embargo, muchos países, sobre todo de Europa Central y del Este, siguen siendo muy escépticos o directamente contrarios a la ampliación de la VMC. Con el gobierno de Ley y Justicia, Polonia rechazó abiertamente dicha reforma, aduciendo que allanaba el camino a la centralización y la pérdida de soberanía. Según el ministro de Exteriores polaco, Zbigniew Rau, “Polonia nunca apoyará la idea de pasar de la unanimidad a la votación por mayoría cualificada en la política exterior y de seguridad común”. El primer ministro húngaro, Viktor Orban, ha comparado la supuesta injerencia ilegítima de la UE en la política interior con la Unión Soviética, lo que es un claro rechazo incluso de su modelo actual. Austria también ha expresado su oposición a unas reformas que supondrían ahondar más en la integración en la UE. El canciller austriaco, Karl Nehammer, afirmó que la UE “nunca encajará en un sistema de plantillas como el de Estados Unidos”. Se opuso a una UE más profundamente integrada y a la idea de abandonar el voto por unanimidad, y citó la historia concreta de los países europeos. Según el canciller, en vez de la “centralización” en Bruselas, Austria es partidaria del principio de subsidiariedad. De los nuevos Estados miembros, solo Eslovenia es parte del grupo de amigos de la VMC.

Muchos países miembros no están dispuestos a perder el poder que ya tienen renunciando a su derecho de veto. Los países pequeños y medianos consideran que el Brexit ya altera la correlación de fuerzas dentro de la UE en su detrimento. Como informan nuestros investigadores, a algunos países del centro y el este de Europa, como Bulgaria, y del sur, como Grecia, les preocupa que una mera ampliación de la VMC refuerce aún más a Alemania y Francia y los prive de una herramienta que consideran necesaria para proteger sus intereses nacionales. En teoría, la denominada “cláusula pasarela” del Tratado de Lisboa permite ampliar la VMC, si así se acuerda por unanimidad, sin modificar el Tratado. Sin embargo, ese intento convertiría la ponderación de los votos en el Consejo Europeo en objeto de debate, ya que probablemente los países más pequeños insistirían en que se reforzara su poder de voto. Esto sería imposible sin un cambio en el Tratado.

El dilema de la VMC ejemplifica el riesgo que representa la reforma institucional para el proceso de ampliación. Los países más partidarios de la ampliación son los que más temen el debate sobre la reforma de la UE. Y su interés por la ampliación no compensa necesariamente las posibles consecuencias negativas que podría acarrear el desarrollo de la transformación de la UE. Aunque varios políticos de la UE sostienen que quieren reformarla para adecuarla a la ampliación, un acuerdo sobre las reformas entre los países miembros se antoja un objetivo muy lejano. Entretanto, los países candidatos temen que el debate sobre la reforma sea una cortina de humo para ocultar la falta de voluntad y capacidad para seguir ampliando la UE.

Futuros retos

Si bien la posible ampliación de la VMC ha sido lo que más atención ha suscitado hasta ahora, hay otros tres dilemas —financiero, institucional y político— que destacan como factores definitorios de la capacidad de absorción de la UE. Como indican nuestros investigadores, el futuro del presupuesto y la cohesión de la UE son algunas de las principales preocupaciones de los Estados miembros respecto a la ampliación. Además, las disputas bilaterales entre países candidatos y entre estos y algunos países miembros siguen siendo un escollo fundamental para que avance el proceso de ampliación.

Nuevos fondos para la UE

Nuestros investigadores de quince países —tanto contribuyentes netos al presupuesto de la UE (como Países Bajos, Bélgica y Alemania) como receptores netos (Polonia, República Checa, Estonia)— señalan que las consecuencias para el presupuesto de la UE figuran entre sus principales preocupaciones.

Las valoraciones preliminares han indicado que, suponiendo que no se modifiquen los actuales importes de la política agrícola común (PAC) y de cohesión que reciben los presentes Estados miembros, Ucrania podría recibir más de 180.000 millones de euros del presupuesto de la UE, mientras que los Balcanes Occidentales recibirían unos 50.000 millones de euros. Las estimaciones de la Secretaría del Consejo Europeo son aún más elevadas, pues cifran en 256.800 millones de euros el coste financiero de incorporar a Ucrania, Moldavia, Georgia y los seis países de los Balcanes Occidentales a la UE. Esto conllevaría una reducción de las subvenciones agrícolas para los actuales receptores netos de alrededor de una quinta parte y que muchos receptores netos se convirtiesen en contribuyentes netos.

En estas predicciones no se tienen en cuenta los periodos de transición ni las cláusulas de no participación, que pueden reducir considerablemente los gastos presupuestarios de la UE para los futuros miembros. Las conclusiones de otro estudio son menos alarmistas: teniendo en cuenta las cláusulas de limitación de los pagos de cohesión y las subvenciones agrícolas, se calcula que Ucrania podría optar a 18.900 millones de uros al año, una vez agotados los posibles periodos de transición. En el estudio también se señala que el Mecanismo para Ucrania propuesto por la UE para los próximos cuatro años (2024-2027), por valor de 50.000 millones de euros, asciende a 12.500 millones de euros anuales, lo cual no se aleja demasiado de la cifra estimada si Ucrania fuese miembro.

Sin embargo, la dificultad presupuestaria sigue siendo enorme. Aunque la adhesión de los países candidatos pueda resultar menos costosa de lo que predicen los más pesimistas, se antoja inevitable una profunda revisión de las finanzas de la UE. Las necesidades financieras de la UE ya van en aumento debido a una serie de retos cada vez mayores, como la crisis energética, la guerra rusa contra Ucrania y la inmigración, con unos presupuestos actuales para 2021-2027 (1,1 billones de euros) que no están preparados para responder a dichos retos. Además, a partir de 2028, la UE tendrá que empezar a reembolsar el fondo de la UE para Next Generation EU, dotado con 800.000 millones de euros, cuyos pagos anuales podrían llegar a situarse entre los 22.000 millones de euros y los 27.000 millones en 2030, y después disminuir de forma gradual hasta los 13.900 millones de euros al final del programa en 2058. La UE también tendrá que financiar su creciente lista de nuevas prioridades, incluidas las inversiones en tecnología, industria ecológica, defensa y el Fondo Social para el Clima. Toda adhesión gradual —“adhesión por etapas” o inclusión en el mercado único— supone que los Estados candidatos disfrutarán de un acceso mucho más generoso a los fondos de la UE incluso antes de que se concedan plenos derechos políticos en el bloque.

Además, la UE tendrá que generar unos considerables recursos financieros para Ucrania al margen de cuándo sea posible la plena adhesión del país. Se ha calculado que solo el coste general de la reconstrucción de Ucrania asciende a entre 411.000 millones de dólares y 1 billón a lo largo de una década, al que la UE contribuirá en bastante medida. En la cumbre del Consejo Europeo de octubre, los dirigentes de la UE aprobaron utilizar los beneficios de los activos rusos congelados (que ascienden a 200.000 millones de euros en la UE) a financiar la reconstrucción de Ucrania, pero queda por ver si esto ocurrirá, y cómo lo hará y cuándo.

Si bien aparece continuamente una serie de vagas preocupaciones por el futuro de la financiación de la UE en el debate sobre la ampliación, la mayoría de los Estados miembros parecen seguir negándose a admitir las inevitables soluciones de compromiso y la urgencia de las decisiones necesarias. Sin un aumento del presupuesto de la UE, ya sea mediante mayores contribuciones nacionales, nuevos recursos propios o más deuda, lo más probable es que la UE no sea capaz de cubrir sus crecientes costes. Una alternativa es que haya que hacer importantes recortes a los programas existentes, incluidos los fondos de cohesión y la PAC. La revisión intermedia del Marco Financiero Plurianual (MFP) de este año presentaba un aleccionador panorama del dilema presupuestario: el servicio de la deuda de la UE, nuevas prioridades y los costes del Mecanismo para Ucrania (más el agotamiento del presupuesto debido a la guerra en Ucrania) harán especialmente difícil el acuerdo entre los Estados miembros y las instituciones de la UE respecto a cómo ajustar el presupuestario de la UE para hacerlo sostenible hasta 2027. Es probable que acuerden conceder 50.000 millones de euros para el Mecanismo para Ucrania durante cuatro años, hasta finales de 2027 (siempre y cuando Hungría retire su oposición a cambio de la liberación de fondos de la UE). Esto se financiará mediante un aumento puntual de las contribuciones nacionales, pero seguirá existiendo el problema de cómo financiar dichos gastos en el largo plazo (más allá de 2028).

Alemania, Suecia, Dinamarca, Austria y Países Bajos plantearon que la Comisión debería buscar ahorros en el presupuesto existente, mientras que Suecia presentó un documento en el que se destacaba cómo generar 25.000 millones de euros mediante recortes en los programas existentes. La Comisión ha propuesto introducir nuevos ingresos en el presupuesto de la UE basados en los beneficios empresariales de los Estados miembros. Sin embargo, la mayoría de los países de la UE son escépticos ante el plan, y solo Grecia y Portugal aceptan de buen grado el paquete. Los ministros para Europa de Francia, Alemania y Portugal publicaron un artículo conjunto en el que expresaban su apoyo general a la creación de nuevos recursos propios para la UE, pero otros países se mantienen vacilantes.

Los nuevos ingresos suelen ser impopulares en el cada vez más polarizado debate europeo, ya que indican que la UE tiene ambiciones centralizadoras. Pero si los Estados miembros no llegan a un acuerdo sobre los nuevos recursos en los próximos dos años, es probable que la batalla presupuestaria de cara al MFP 2028-2034 sea aún más ardua de lo que suele ser. Esto limitaría aún más el margen de maniobra de la UE en su política hacia los países candidatos.

Amigos y enemigos del Estado de derecho

Si bien el alcance y el carácter de la mayoría de las reformas institucionales necesarias para adecuar la UE a la ampliación siguen siendo bastante vagos en el debate político, existe un amplio consenso respecto a que el Estado de derecho debe seguir siendo el criterio no negociable para la adhesión. A los Estados miembros parece preocuparles aún más la posibilidad de que se adhieran a la UE países que podrían socavar su sistema de valores y su orden basado en reglas que el posible efecto negativo sobre la toma de decisiones del bloque. Nuestros investigadores nacionales constataron que la experiencia con los regímenes iliberales en Hungría y Polonia se citaban a menudo como advertencia de que las instituciones de la UE no son capaces de gestionar con eficacia los problemas relacionados con el retroceso democrático o el rechazo frontal de las decisiones de la UE por parte de algunos Estados miembros. En hasta dieciséis países, nuestros investigadores han comprobado que se presta especial atención a la cohesión de la UE y a la necesidad de resolver el problema del Estado de derecho antes de que la UE invite a nuevos miembros.

El miedo a aceptar democracias no consolidadas o democracias vulnerables contribuye al rechazo de las soluciones de tipo “vía rápida” o “big bang”. El grupo de Amigos de los Balcanes Occidentales hace menos hincapié en estos principios y más en la necesidad de acelerar las negociaciones sobre la adhesión de los países de los Balcanes Occidentales. Sin embargo, el principal interés del grupo no es permitir la plena adhesión de los países candidatos lo antes posible (se trata de un objetivo a largo plazo). Por el contrario, se centran en cómo avanzar en una integración gradual que requeriría un nivel de alineamiento inferior en el futuro cercano sin una fuerte condicionalidad del Estado de derecho. El refuerzo de los instrumentos de la UE para proteger el Estado de derecho —como la condicionalidad presupuestaria de la UE y el Artículo 7— surge como condición previa fundamental para la adhesión, sobre todo para Suecia, Dinamarca, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo e Irlanda (que forman parte del grupo de Amigos del Estado de Derecho), así como Alemania y Francia. Sin embargo, las ideas sobre cómo proteger el Estado de derecho y hacer frente a las vulneraciones siguen siendo vagas.

Por todo ello, Hungría es el país miembro que más preocupa en el proceso de ampliación. Hungría es firme partidaria de aceptar a nuevos países de los Balcanes Occidentales, y en particular Serbia, con quien mantiene unos fuertes lazos, pero que no ha alineado su política exterior y de seguridad con la de la UE en lo relativo a las sanciones contra Rusia. Mientras que la UE y Estados Unidos han tratado de alejar a Serbia de la órbita rusa y acercarla hacia la integración euroatlántica, Hungría y Serbia crearon en junio un Consejo de Cooperación Estratégica y firmaron enseguida doce acuerdos bilaterales, entre ellos uno para fundar una nueva compañía de gas conjunta, SERBHUNGAS, y un memorando de entendimiento para construir un gasoducto entre los dos países. Orban ha mantenido unas estrechas relaciones con el presidente serbio, Aleksandar Vučić, y con el presidente de República Srpska en Bosnia y Herzegovina, Milorad Dodik, a pesar de su destructiva conducta en la región, incluidas las amenazas a la estatalidad de Bosnia y la incitación a la violencia en el norte de Kosovo, y de sus estrechas relaciones con Putin. Orban ha amenazado incluso con ejercer el derecho de veto de Hungría para impedir que la UE sancione a cualquiera de los dos dirigentes. Dada la preocupación de muchos países sobre la adhesión de países candidatos iliberales, con la conducta de Hungría se corre el riesgo de socavar el proceso de ampliación.

En este contexto, el populismo iliberal es la mayor amenaza política para la ampliación, no porque los partidos populistas lleguen inevitablemente al poder en numerosos países y hagan descarrilar por completo el proceso de ampliación (aunque las tendencias políticas no son favorables), sino porque cuantos más países adopten normas iliberales que debiliten los cimientos de la UE, mayor oposición general habrá a aceptar nuevos países.

En este sentido, el resultado de las elecciones polacas puede aportar un grano de esperanza. Este resultado debilita al bando “soberanista” de la UE (y deja a la Hungría de Orban como su principal defensor), que rechaza tajantemente la condicionalidad del Estado de derecho. Demuestra que es posible hacer retroceder al iliberalismo y que los mecanismos de la UE (incluidos los procedimientos de infracción y los veredictos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea) desempeñan un importante papel para contenerlo mientras siga en el poder. Esto podría ayudar a aliviar el temor en algunos países miembros preocupados por la posible irreversibilidad del retroceso democrático. Un nuevo gobierno polaco de corte liberal también podría ser un adalid de la defensa del Estado de derecho y los mecanismos preventivos contra su ruptura, incluidas las disposiciones pertinentes en los tratados de adhesión que se firmen en el futuro.

La trampa de los conflictos bilaterales

Por último, la UE no será capaz de avanzar en el proceso de ampliación y restablecer la confianza de los países candidatos en él a menos que pueda lograr resolver las cuestiones bilaterales entre los Estados miembros y los países candidatos. Los Estados miembros han utilizado repetidamente su derecho de veto para retrasar o bloquear la adhesión o las negociaciones sobre la adhesión de los países candidatos debido a cuestiones bilaterales, como disputas territoriales y problemas relacionados con minorías, lo que socava la credibilidad y la eficacia del proceso de adhesión.

Por ejemplo, Eslovenia bloqueó anteriormente la apertura de las negociaciones sobre la adhesión con Croacia por una disputa de delimitación marítima. Grecia vetó la apertura de las negociaciones sobre la adhesión con Macedonia del Norte después de que el país se convirtiera en candidato debido a una disputa sobre su nombre. Grecia levantó su veto cuando el país pasó a llamarse Macedonia del Norte en 2018, pero Macedonia del Norte se encontró entonces con el veto de Bulgaria por problemas relacionados con las minorías. En 2022, Bulgaria accedió finalmente a levantar su veto a las negociaciones con la condición de que Macedonia del Norte enmendara su Constitución para incluir una referencia a la minoría búlgara en el país, pero esta condición aún no se ha cumplido y se enfrenta a una considerable oposición.

Macedonia del Norte no es el único país que corre el riesgo de ver bloqueada su adhesión por cuestiones bilaterales. Las relaciones de Hungría con Ucrania a propósito de las minorías podrían trastocar el proceso de adhesión de Ucrania. Los dos países han mantenido negociaciones bilaterales sobre la minoría étnica húngara y sus derechos lingüísticos en Ucrania, pero Hungría ya ha amenazado con ejercer su derecho de veto si Ucrania no aplica unas políticas reforzadas sobre los derechos de las minorías, en especial los lingüísticos. Entretanto, la disputa marítima de Grecia con Albania y sus recientes encontronazos en relación con los derechos de las minorías griegas en Albania podrían bloquear las negociaciones de adhesión de Albania.

Avanzar hacia la votación por mayoría en la política exterior podría servir de remedio para los obstáculos que constituyen los derechos de veto de los Estados miembros. Pero la mayoría de los países son reticentes a renunciar a su derecho de veto, ya que protege cuestiones de importancia nacional. Introducir la VMC para las decisiones en las distintas fases del proceso de adhesión (apertura y cierre de etapas de negociación) podría ser el mínimo común denominador y una concesión que podría liberar a la UE de la trampa de los conflictos bilaterales.

Deshacer el nudo

La guerra rusa contra Ucrania supone importantes retos políticos y de seguridad para Europa. También brinda una oportunidad única para que los formuladores de las políticas reaviven la idea de la UE como proyecto de paz. Como demuestra nuestro análisis, la UE se ha embarcado en un nuevo viaje hacia la ampliación, provocado por la invasión rusa de Ucrania. Los países miembros coinciden en que existe una justificación geopolítica para la ampliación, y el apoyo de la opinión pública y las élites políticas se encuentra en un nivel récord respecto a los años previos y las fases anteriores de la ampliación. El alcance y la magnitud del reto solo son comparables a la ampliación big bang de 2004. Sin embargo, aunque los argumentos geopolíticos a favor de la ampliación son hoy todavía más sólidos que hace veinte años, es probable que el proceso se enfrente a más obstáculos que entonces.

El debate sobre cómo ampliar la UE apenas ha comenzado. El lenguaje geopolítico oculta unas hondas preocupaciones en los Estados miembros sobre las consecuencias de la ampliación y el escepticismo general sobre la capacidad de absorción de la UE. Francia y Alemania, que son las que hasta ahora más interés han mostrado en impulsar el debate sobre la ampliación al nivel de la UE, parecen verlo ante todo como una oportunidad para emprender una reforma de la UE que consideran necesaria desde hace tiempo, al margen de las nuevas adhesiones. Esto incluiría la optimización de los procesos de toma de decisiones, el refuerzo de la política exterior mediante la ampliación de la VMC y el énfasis en la condicionalidad del Estado de derecho.

Los dos escollos clave de las reformas serán los procedimientos de toma de decisiones (VMC) y las garantías de respeto del Estado de derecho. Es poco probable que un gran grupo de países acepte a nuevos miembros si no se resuelven estos problemas. Sin embargo, también existe una considerable oposición a cambios de gran alcance en estos ámbitos, y es probable que aumente en el futuro. Dado que se requiere la unanimidad para cualquier cambio significativo, la UE parece encaminarse hacia unas negociaciones largas y abiertas, lo que contradirá la autoproclamada urgencia de tomar decisiones audaces por motivos geopolíticos.

Dada la posible perturbación, en el mejor de los casos, que podría causar el debate sobre la reforma, la UE debería acordar un programa de reformas internas y anunciar su hoja de ruta, así como un calendario para los siguientes pasos del proceso de ampliación en la cumbre de la UE de diciembre. Sin embargo, las reformas institucionales de la UE no deben ser un obstáculo para avanzar significativamente en el proceso de adhesión y mantener una perspectiva creíble de cara a los países candidatos. Priorizar la reforma interna antes de la ampliación podría tener un efecto adverso, mientras que es improbable que funcione dejar en suspenso la ampliación hasta culminar el programa de reformas. En la mayoría de los países miembros, el interés por la ampliación pesa menos que las preocupaciones por la transformación que tales reformas podrían provocar.

Recomendaciones

Dada la realidad geopolítica, el tiempo apremia, y la UE debe ofrecer una vía creíble hacia una integración más profunda, al menos de los países candidatos, en los próximos años.

Y lo que es más importante: la UE debe acordar una hoja de ruta para los preparativos de la ampliación antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2024. En la cumbre del Consejo Europeo de diciembre, debería prever la aprobación de un conjunto de reformas (similares en alcance y objetivos a la Agenda 2000 de Berlín, que preparó el terreno para la ampliación de 2004) que se aprueben durante las presidencias polaca o danesa en 2025. Esta “Agenda de Copenhague” o de “Varsovia” debería esbozar las reformas clave del presupuesto de la UE, la votación por mayoría en algunos ámbitos normativos y otras políticas necesarias para adecuarla a la ampliación. El pleno acceso al presupuesto de la UE en cuanto se cumplan todos los criterios de adhesión debería ser un elemento clave en la oferta de la UE. Por tanto, el próximo MFP (2028-2034) debería prepararse para la inclusión de nuevos países. La UE debe llevar a cabo los preparativos económicos y financieros al margen de que salga o no adelante la reforma institucional. De lo contrario, su oferta carecerá de la credibilidad y los incentivos necesarios para que los países candidatos se adapten.

Dicha “Agenda 2030” debería acompañarse de unos criterios de Copenhague 3.0 actualizados, que incluya disposiciones sobre la adhesión como el alineamiento de la política exterior de los países candidatos con la principal dirección geoestratégica de la UE. Los países miembros deberían incluir en los criterios de Copenhague 3.0 la estipulación de que los problemas bilaterales entre los Estados miembros y los países candidatos habrán de resolverse mediante mecanismos de resolución externos: las disputas territoriales deberían remitirse a la Comisión de Arbitraje, mientras que los relativos a los derechos de las minorías deberían tratarse en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otros mecanismos apropiados para las disputas. Las cuestiones bilaterales no deberían utilizarse para bloquear las negociaciones de los países para unirse a la UE; los partidarios de la ampliación tendrán que insistir en que esto se refleje en la metodología de la ampliación.

Para evitar que la agenda de la ampliación sea rehén de la ausencia de reformas, la UE debe llegar a un acuerdo respecto a un nuevo compromiso con los países candidatos en los próximos meses. La apertura de las negociaciones de adhesión con Ucrania y Moldavia, el anuncio de una hoja de ruta para la adaptación institucional y la apelación a una comunidad de intereses geopolíticos y valores, como se espera en la cumbre de diciembre, no bastarán para restablecer la credibilidad del enfoque de la UE sobre la adhesión. La UE debería declarar que, con independencia del resultado del proceso de reforma interna, estará dispuesta a ofrecer a los países candidatos al menos la participación en el mercado único y la agenda ecológica, así como el acceso al presupuesto de la UE y al estatus de observadores en las instituciones de la UE no más tarde de 2030.

Esto no significa en absoluto que todos los países candidatos vayan a adherirse automáticamente a dicho marco en 2030. Solo será posible para aquellos países que hayan cumplido los criterios de adhesión y hayan acordado un marco de protección del Estado de derecho basado en el principio de reversibilidad de los beneficios de la UE con criterios claramente definidos. De este modo, el proceso seguirá basándose en los méritos, y cada país negociaría bilateralmente las disposiciones al detalle (incluidos los periodos de transición) con la UE. A partir de propuestas como la adhesión por etapas, las “cuatro libertades” o la Asociación para la Ampliación, se proporcionarían los máximos beneficios a los países candidatos antes de ser miembros de pleno derecho de las instituciones de la UE, al margen del resultado del debate sobre la reforma institucional de la UE. Lo ideal sería que todos los países —tanto los miembros de la UE como los que cumplen los criterios de adhesión (pero aún no tienen derecho a voto)— negocien después una reforma integral de la UE que incluya cambios en el Tratado.

Para fraguar ese nuevo consenso sobre cómo avanzar, será necesario que más Estados miembros, que hasta ahora han guardado silencio, formulen con claridad sus posturas. Con un nuevo gobierno liberal, Polonia podría revitalizar la cooperación entre Europa Central, los países bálticos y los países nórdicos. Estos países comparten varias posturas sobre los debates existentes, entre ellas la atención a la adhesión a la Unión Europea y la creencia de que la ampliación de la OTAN es fundamental para la ampliación de la UE. En conjunto, estos países podrían formar un “motor de la política de ampliación” que abogara por la adhesión basada en los méritos de los nuevos miembros y por las reformas moderadas de la UE. El imperativo geopolítico, el firme compromiso con el mercado único y la libre competencia, así como las sólidas credenciales de la política de la UE para Ucrania, podrían ayudarles a encontrar soluciones que susciten el apoyo de otros países.

Por último, los países miembros deben reconocer que la ampliación no es la única respuesta a los retos geopolíticos que Europa tiene ante sí. Las garantías de seguridad para Ucrania y Moldavia son una parte importante de la conversación, y la UE debe cooperar estrechamente con Estados Unidos y otros miembros del G7 para desarrollar una alianza de seguridad y cubrir las necesidades militares de Ucrania a largo plazo. Esto podría contribuir a conciliar las posturas de quienes apoyan la ampliación de la OTAN como condición previa para la integración de Ucrania en la UE con las posturas contrarias a ello.

Sobre los autores

Engjellushe Morina es senior policy fellow del Wider Europe Programme, con sede en Berlín. Su trabajo se enfoca principalmente en la geopolítica de la ampliación de la UE, las relaciones entre Kosovo y Serbia y los aspectos geopolíticos de la agenda ecológica.

Piotr Buras es director de la oficina del ECFR en Varsovia y senior policy fellow. Sus investigaciones se centran en la política exterior y para la UE de Polonia, la ampliación de la UE y la política alemana.

Agradecimientos

Los autores desean expresar su gratitud a las numerosas personas que hicieron posible este trabajo. Le agradecemos especialmente a Gosia Piaskowska su apoyo a la labor de investigación y de enlace con los investigadores nacionales, y también a Wojtek Marczewski y Zofia Kostrzewa por su ayuda en la recolección de datos. Agradecemos mucho el diseño gráfico de Nastassia Zenovich y las perspicaces ideas y valiosas sugerencias de Vessela Tcherneva y Marie Dumoulin. Este documento no habría visto la luz sin la perseverancia, el rigor y la excelente labor de edición que aportó el trabajo de Flora Bell.

Por último, este proyecto se basa en la investigación realizada por los 27 investigadores asociados del ECFR, cuya ardua labor ha de ser reconocida: Sofia Maria Satanakis (Austria), Vincent Gabriel (Bélgica), Marin Lessenski (Bulgaria), Robin-Ivan Capar (Croacia), Hüseyin Silman (Chipre), Vladimír Bartovic (República Checa), Christine Nissen (Dinamarca), Viljar Veebel (Estonia), Tuomas Iso-Markku (Finlandia), Gesine Weber (Francia), Stephan Naumann (Alemania), George Tzogopoulos (Grecia), Zsuzsanna Végh (Hungría), Harry Higgins (Irlanda), Alberto Rizzi (Italia), Aleksandra Palkova (Letonia), Justinas Mickus (Lituania), Tara Lipovina (Luxemburgo), Daneil Mainwaring (Malta), Niels van Willigen (Países Bajos), Adam Balcer (Polonia), Lívia Franco (Portugal), Oana Popescu-Zamfir (Rumanía), Matej Navrátil (Eslovaquia), Marko Lovec (Eslovenia), Astrid Portero (España) y Amna Handzic (Suecia).

Este documento ha sido posible gracias al apoyo de la ERSTE Foundation, pero no representa necesariamente la opinión de la ERSTE Foundation.

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[1] Entrevistas de los autores con responsables de las políticas alemanas en Berlín, mayo-junio de 2023.

[2] Documento austriaco inédito, “Advancing gradual integration for the Western Balkans”, septiembre de 2023.

[3] Entrevistas de los autores con responsables de las políticas en países de la UE, septiembre de 2023.

[4] Conversaciones de los autores con fuentes diplomáticas, octubre de 2023.

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