Catch-27 : Les réflexions contradictoires sur l’élargissement de l’UE

• Avant la réunion du Conseil européen de décembre, l’ECFR a mené une recherche sur les positions de l’élargissement de l’UE dans les 27 Etats membres.

• Depuis le début de la guerre en Ukraine, le soutien public à l’élargissement de l’UE dans les États membres a considérablement augmenté.

• La France et l’Allemagne sont les fers de lance du débat sur l’élargissement de l’UE, avec une majorité de membres de l’UE soutenant le processus.

• Les deux principaux points d’achoppement en termes de réformes de l’UE seront les procédures de prise de décision (vote à la majorité qualifiée) et les garanties de respect de l’État de droit.

• Compte tenu de la réalité géopolitique, le temps presse. L’UE doit se mettre d’accord sur une feuille de route pour les préparatifs de l’élargissement avant les élections du Parlement européen en juin 2024.

Au début du mois, la Commission européenne a proposé d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’Ukraine, la Moldavie et la Bosnie-Herzégovine, et d’accorder le statut de candidat à la Géorgie. Avant la réunion du Conseil européen à Bruxelles les 14 et 15 décembre, au cours de laquelle les dirigeants de l’UE décideront d’approuver ou non les propositions de la Commission, le Conseil européen des relations étrangères (ECFR) a lancé aujourd’hui un nouveau rapport en anglais rédigé par Engjellushe Morina et Piotr Buras, senior policy fellows.

Ce rapport est le premier du genre à cartographier les intérêts et les controverses des 27 États membres de l’UE sur la géopolitique de l’élargissement, ainsi que les questions pratiques sur la réforme institutionnelle de l’UE dans toutes les capitales de l’Union. Les auteurs ont évalué la préparation politique de l’UE à l’élargissement en commandant une enquête menée auprès de décideurs et de penseurs politiques dans tous les États membres de l’UE par le biais du réseau de chercheurs nationaux de l’ECFR.

Les principales conclusions de ce document sont les suivantes :

• Dans de nombreux pays européens, l’élargissement est considéré comme un moyen de répondre aux changements géopolitiques. Il est largement admis que l’élargissement aiderait l’UE à s’affirmer en tant qu’acteur stratégique dominant dans son voisinage immédiat, et il est clairement craint qu’un manque d’intégration de l’UE ne pousse les pays candidats, en particulier dans les Balkans occidentaux, dans la sphère d’influence de la Russie ou de la Chine.

• Selon le dernier Eurobaromètre de juin 2023, une légère majorité de 53 % des Européens est favorable à l’élargissement de l’UE. Bien que ces chiffres ne soient pas extraordinaires, ils indiquent le renversement d’une tendance de longue date qui s’opposait à un nouvel élargissement. En général, les citoyens des nouveaux États membres, y compris ceux qui ont adhéré à l’UE en 2004 ou après, sont nettement plus favorables à l’élargissement que ceux des anciens États membres.

• Depuis février 2022, le soutien de l’opinion publique à l’élargissement de l’UE a augmenté dans presque tous les États membres. Même dans les États membres où l’opinion publique est depuis longtemps sceptique à l’égard de l’élargissement, comme les Pays-Bas, la Finlande et le Danemark, un changement significatif de l’opinion publique s’est produit. Dans 24 pays, le nombre de partisans de l’élargissement est supérieur au nombre d’opposants.

• Les décideurs et les penseurs politiques s’accordent largement sur le fait que l’élargissement contribuerait à renforcer l’UE dans son voisinage immédiat et lui permettrait d’agir en tant qu’acteur géopolitique. Toutefois, le regain de soutien est une réaction aux turbulences géopolitiques actuelles et n’est pas encore fondé sur un changement politique et conceptuel profond. En fait, l’importance de la question de l’élargissement dans le discours politique de presque tous les États membres est encore faible.  

• Dans près de la moitié des États membres de l’UE, dont la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche, le contexte politique national risque de s’aggraver dans les mois et les années à venir, compte tenu des changements déjà en cours dans le système des partis. Cela ne devrait que renforcer le sentiment d’urgence de profiter de l’élan actuel pour franchir des étapes significatives dans le processus d’élargissement et ne pas retarder les décisions importantes.

• La France et l’Allemagne se distinguent par leur volonté de faire avancer le débat. Le seul document de réflexion approfondi sur la manière de rendre l’UE apte à l’élargissement a été soumis par un groupe d’experts indépendants réunis par Paris et Berlin. Outre ces efforts et ceux des groupes de réflexion suédois et lituaniens (inspirés par les gouvernements nationaux respectifs), il n’y a pas d’autres contributions nationales au débat au niveau de l’UE. 

• Il existe un large consensus contre un élargissement « big bang » comme celui de 2004, et en faveur d’une approche basée sur le mérite pour tous les Etats membres. Toutefois, certains pays se concentrent davantage sur l’adhésion des pays des Balkans occidentaux et d’autres sur l’adhésion de l’Ukraine et de la Moldavie.

• Les pays d’Europe de l’Est et les pays nordiques estiment que l’adhésion de l’Ukraine changerait véritablement la donne pour l’UE et que l’Ukraine est un cas particulier. En Estonie, en Suède, en Pologne et en Belgique, tout élargissement qui n’inclurait pas l’Ukraine est considéré comme difficilement concevable.

• Il existe un large consensus parmi les États membres de l’UE sur le fait que les modifications des structures de l’UE ne devraient pas impliquer de changement de traité dans un avenir prévisible. Dans son discours sur l’état de l’Union en septembre 2023, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, s’est déclarée ouverte aux changements de traité, mais a ajouté que l’élargissement ne devrait pas dépendre de l’attente d’un changement de traité.

• De nombreux États membres sont préoccupés par les implications financières de l’élargissement. Les conséquences pour le budget de l’UE figurent parmi les principales préoccupations de 15 pays, qu’il s’agisse de contributeurs nets au budget de l’UE (comme les Pays-Bas, la Belgique ou l’Allemagne) ou de bénéficiaires nets (comme la Pologne, la République tchèque ou l’Estonie). Selon les premières estimations du secrétariat du Conseil, le coût financier de l’adhésion de l’Ukraine, de la Moldavie, de la Géorgie et des six pays des Balkans occidentaux à l’UE s’élèverait à 256,8 milliards d’euros. Cela impliquerait une réduction d’environ un cinquième des subventions agricoles accordées aux bénéficiaires nets actuels, et un grand nombre des 18 bénéficiaires nets actuels deviendraient des contributeurs nets.

• L’État de droit est un principe non négociable de l’élargissement de l’UE. Si la portée et la nature des réformes institutionnelles nécessaires pour que l’UE soit prête pour l’élargissement restent assez vagues dans le débat politique, un large consensus se dégage sur le fait que l’État de droit doit rester le critère non négociable de l’adhésion.

• L’UE doit surmonter son incapacité à traiter avec succès les questions bilatérales entre les États membres et les pays candidats. L’UE ne pourra pas redynamiser le processus d’élargissement, restaurer la confiance dans les pays candidats et améliorer sa « capacité d’absorption » si elle est paralysée par des différends individuels.

Dans ce contexte, les auteurs formulent les conclusions et les recommandations suivantes à l’intention des responsables de la politique étrangère de l’UE :

• L’UE devrait convenir d’une feuille de route pour les préparatifs de l’élargissement avant les élections du Parlement européen en 2024 lors du Conseil européen de décembre (Agenda 2030). Cela devrait inclure l’adoption d’une série de réformes à ratifier pendant la présidence polonaise ou danoise en 2025. Les propositions de réforme doivent aborder des questions telles que les questions budgétaires et le vote à la majorité qualifiée.
   

• Si l’adhésion doit rester fondée sur le mérite, l’Agenda 2030 défini lors du Conseil européen de décembre devrait garantir que l’UE est prête à permettre aux pays candidats d’obtenir le statut d’observateur au sein des institutions de l’UE, d’avoir accès au budget de l’UE et de participer au marché unique et à l’agenda vert d’ici à 2030.

• L’Agenda 2030 devrait être accompagné d’un critère « Copenhague 3.0 » actualisé qui exige des pays candidats qu’ils alignent leur politique étrangère sur la vision géostratégique de l’UE. Il devrait également stipuler que les différends bilatéraux entre les pays candidats et les États membres doivent être traités par le biais de mécanismes de règlement des différends externes et non en bloquant l’élargissement. 

• Le budget de l’UE pour la période 2028-2038 doit être préparé en vue de l’adhésion de nouveaux pays. Les préparatifs financiers doivent avoir lieu indépendamment des réformes afin de maintenir la crédibilité et les incitations pour les pays candidats.   
    

• Les États membres de l’UE doivent conclure des accords avec les pays candidats au cours des prochains mois, notamment en ce qui concerne l’ouverture des négociations d’adhésion, les feuilles de route pour l’adaptation institutionnelle et l’invocation d’une communauté d’intérêts et de valeurs géopolitiques.

• Surtout, l’élargissement n’est pas la seule réponse aux défis géopolitiques. La coopération en matière de sécurité avec le G7 et les États-Unis est nécessaire et pourrait réconcilier les États membres qui donnent la priorité à l’élargissement de l’UE et ceux qui donnent la priorité à l’élargissement de l’OTAN.

« Notre rapport montre qu’en dépit d’un soutien massif à l’élargissement tant de la part du public européen que des élites politiques, le débat sur l’élargissement a à peine commencé. L’une des principales raisons de cette situation semble être la réticence à s’engager dans la réforme de l’UE et à la faire avancer, principalement en raison du scepticisme quant à la nécessité d’entreprendre des réformes de grande ampleur au sein de l’UE. Jusqu’à présent, le débat sur l’élargissement de l’UE est mené par la France et l’Allemagne, avec l’implication sporadique de quelques autres Etats membres », écrivent les auteurs.