Défendre la souveraineté économique de l’Europe

Un nouveau rapport propose des « outils concrets » qui permettraient à l'Union européenne de mieux lutter contre la coercition économique

European Union, 2017 ©
Full text available in English

L’UE pourrait créer une banque européenne d’exportation, établir une monnaie numérique et restreindre l’accès au marché pour les entreprises de pays tiers afin de contrer les agressions économiques de la Chine, de la Russie, des États-Unis et d’autres puissances mondiales, selon un nouveau rapport publié aujourd’hui par l’ECFR, le premier think-tank pan-européen. 

Le rapport, intitulé «Defending Europe’s Economic Sovereignty: new ways to resist economic coercion », identifie une « boîte à outils » de mesures dans laquelle les législateurs européens peuvent puiser pour renforcer la résilience économique de l’UE et de ses États membres face aux sanctions économiques. La Taskforce de haut-niveau de l’ECFR travaillant sur la protection de l’Europe contre la coercition économique a rassemblé des représentants de premier plan des secteurs public et privé en France et en Allemagne et a analysé ces outils. Ce rapport arrive à point nommé, alors que l’UE réexamine sa propre politique de commerce extérieur, en définissant des contre-mesures qui font progresser la souveraineté économique et rendent la violation des règles mondiales coûteuse pour les pays tiers. 

Il cite des études de cas dans lesquelles des grandes puissances ont cherché à violer la souveraineté de l’Europe, notamment les menaces de sanctions américaines contre une grande partie du commerce européen avec la Turquie, l’interdiction faite par les États-Unis aux banques européennes de fournir un compte bancaire à la procureure générale de la Cour pénale internationale parce qu’elle enquêtait sur d’éventuels crimes de guerre américains, et l’intimidation par les États-Unis de fonctionnaires allemands en raison de leur rôle dans le projet de gazoduc Nord Stream 2. Il aborde également la menace de la Chine d’imposer des contrôles sur les exportations allemandes pour forcer Berlin à accepter l’offre de Huawei de développer des infrastructures 5G, et la menace de Pékin d’arrêter d’exporter des fournitures médicales aux Pays-Bas.  

L’auteur du rapport, Jonathan Hackenbroich, qui est un expert en géopolitique et en géoéconomie, estime que cette « boîte à outils » présente à la fois des « opportunités et des défis » pour l’UE et ses membres individuels. Il note que les Européens préféreraient engager un « dialogue efficace » avec la Chine, la Russie et en particulier les États-Unis, mais qu’ils devraient être prêts à « explorer » des options plus agressives pour la défense d’un commerce libre et équitable. 

L’auteur du rapport, Jonathan Hackenbroich, a déclaré : 

« Lorsquelle confrontée à une menace extérieure, l’UE privilégiera toujours l’engagement multilatéral. Cette option n’est toutefois pas toujours viable, en particulier face à une hostilité de haut niveau ou à des sanctions ciblées, comme les menaces que les sénateurs américains ont proférées à l’encontre du maire allemand de Sassnitz ou de la procureure générale de la Cour pénale internationale. 

Dans ces cas, les Européens ont besoin d’options qui dissuaderont les autres puissances d’avoir recours à l’agression économique. Avec la Taskforce, nous nous sommes concentrés sur les moyens par lesquels les Européens peuvent augmenter leur résilience, établir une dissuasion efficace et mettre en place des incitations à la coopération, et ainsi éviter une nouvelle escalade. Aucune des options n’est facile, mais l’inaction devient insoutenable et dangereuse pour l’Europe. 

La réalité est que la guerre économique s’installe et que les Européens ne peuvent plus rester les bras croisés pendant que des pays tiers dictent leurs politiques, poursuivent les États membres et discréditent les personnalités de haut niveau des organisations internationales fondées sur les règles, telles que l’OMC et la Cour pénale internationale. » 

Mark Leonard, directeur de l’ECFR, a expliqué : 

« Puisque ni la Chine ni les Etats-Unis ne veulent d’une guerre conventionnelle, leurs armes les plus puissantes sont dans la manipulation de l’architecture de la mondialisation. Les Européens risquent d’être coincés au milieu de leur compétition.  

Les entreprises européennes font face à des sanctions extraterritoriales, des transferts forcés de données sensibles et le contrôle extraterritorial des exportations, qui mettent en danger des emplois et nous font sentir en insécurité. Si nous voulons empêcher la fragmentation de l’ordre basé sur des règles, l’Union européenne doit mieux articuler l’économie et la géopolitique.  

Cette publication présente 11 outils concrets qui peuvent aider à préserver la prospérité et la sécurité européennes et donner vie à l’idée d’une Europe géopolitique. » 

L’UE a plusieurs options pour répondre aux sanctions économiques :  

  • Créer une Banque européenne d’exportation. Le rôle central du dollar américain et du système financier américain pour le financement du commerce signifie que les entités de l’UE sont souvent vulnérables, même lorsqu’elles ne sont pas explicitement impliquées dans le commerce entre l’UE et les États-Unis. Le rapport de l’ECFR propose donc la création d’une Banque européenne d’exportation (BEE), qui ne serait nullement exposée au système financier américain ou au dollar américain, et qui pourrait fournir des services de paiement incluant les transferts de fonds et les lettres de crédit. Les États européens créeraient la BEE et y placeraient des représentants de haut niveau de leurs gouvernements et de leur fonction publique afin de la rendre moins vulnérable au chantage et aux menaces.  
  • Harmoniser les règles du commerce international. Les Européens ne sont actuellement pas en mesure d’entreprendre des évaluations réalistes des coûts et des effets de distorsion du marché de la coercition économique. Le nouveau rapport de l’ECFR propose que l’UE calcule le coût imposé aux entreprises européennes et introduise un instrument d’harmonisation des conditions de concurrence pour corriger les distorsions induites par les subventions étrangères. Cela leur donnerait une vue d’ensemble de l’ampleur du chantage économique et, en même temps, renforcerait le commerce libre et équitable.  
  • Créer un bureau pour la résilience face à la coercition économique. Il n’existe actuellement aucun interlocuteur européen qui soit au même niveau que les agences des pays tiers. Cela signifie qu’il n’y a aucun organe central représentant les intérêts européens dans le dialogue et la négociation avec des entités comme le Département de contrôle des exportations de l’état chinois (SECAD), l’Office américain de contrôle des avoirs étrangers (OFAC), et d’autres. Cette réalité permet aux pays tiers d’exploiter ou de semer la division au sein de l’UE, en raison de la représentation nationale existante et fragmentée. Le rapport de l’ECFR suggère donc que l’UE crée un « Bureau pour la Résilience », non pas pour appliquer des mesures économiques comme le font le SECAD ou l’OFAC, mais pour calculer les coûts pour les entreprises européennes, pour fournir à ses entreprises un interlocuteur qui pourrait avoir l’expertise nécessaire, coordonner les efforts de résilience européens et avertir les gouvernements et l’industrie de la coercition économique à un stade plus précoce. 
  • Se prémunir contre les transferts forcés de données sensibles. Les entreprises de l’UE sont confrontées à une pression croissante de la part d’autorités non européennes pour qu’elles leur transfèrent des données commerciales sensibles. Le rapport de l’ECFR note que les données sensibles peuvent facilement être exposées de cette manière, et que cela a un impact sur les intérêts économiques, la souveraineté et l’autonomie stratégique de l’UE. Pour s’en prémunir, le rapport propose deux options pour sécuriser les transmissions. La première suggestion est la négociation d’accords réciproques sur le traitement transparent des transferts de données avec les pays tiers. Le rapport note que les deux côtés de l’Atlantique devraient avoir intérêt à conclure un accord sur les flux de données, suite à la décision de la Cour de justice de l’Union européenne d’invalider le bouclier de protection des données entre l’UE et les États-Unis cette année, ainsi que pour améliorer l’accès au marché pour des sociétés comme Amazon et Google, qui fournissent des services basés sur des données.  
  • La deuxième option dont dispose l’UE, pour les cas où il n’est pas possible de négocier un accord, consiste à créer une autorité de l’UE à 27 qui serait chargée de protéger les entreprises européennes, en exigeant l’approbation des transferts de données sensibles vers des pays tiers. Cet organisme pourrait être soutenu par les autorités nationales, si nécessaire, et garantirait aux entreprises européennes de ne pas se retrouver seules en cas de pression exercée par des autorités non européennes. 
  • Un instrument européen de défense collective. Bien que l’UE dispose de divers instruments de défense commerciale pour se prémunir contre des pratiques commerciales déloyales spécifiques, elle ne dispose actuellement d’aucun instrument juridique pour réagir à la coercition exercée sur des politiques spécifiques relevant de la juridiction d’un État membre individuel – comme la détermination des taxes et les changements de politique étrangère. Cet instrument permettrait à la Commission de prendre directement et unilatéralement des contre-mesures pour lutter contre la coercition économique, conformément au droit international, par exemple des restrictions dans le commerce des services ou des flux de données vers des pays tiers. La Commission a elle-même parlé publiquement d’un instrument de lutte contre la coercition dans le cadre du droit international. 
  • Sanctions personnelles. Les États membres de l’UE ont souvent du mal à trouver un moyen de réagir de manière réciproque lorsque des pays tiers, comme la Chine et les États-Unis, ont recours à des sanctions pour punir des personnes et des organisations. Le rapport explore donc la possibilité d’utiliser des sanctions personnelles, notamment des interdictions de voyager, le gel des avoirs et des interdictions portant sur les ressources économiques, comme un outil de réciprocité n’étant pas un instrument de politique commerciale. Il affirme qu’une telle action remplirait une série d’objectifs, en n’étant pas liée à un pays particulier, en étant peu coûteuse et limitée en termes de préjudice économique, tout en servant de dissuasion. 
  • Révision du règlement de blocage de l’UE. L’actuel règlement de blocage de l’UE, qui interdit aux entreprises européennes de se conformer à certaines sanctions américaines, est « dysfonctionnel ». Il n’a globalement pas réussi à protéger le commerce international contre la coercition extraterritoriale et, paradoxalement, a incité de nombreuses entreprises à moins s’engager dans des échanges commerciaux. Le rapport exhorte les législateurs européens à réformer le règlement de blocage et à l’utiliser pour engager un dialogue politique avec les autorités des pays tiers. Cela permettrait de mettre en place une procédure claire et favorable aux entreprises, et de mieux défendre leurs intérêts devant les tribunaux des pays tiers. Cela contribuerait également à clarifier les procédures et à fournir des instructions sur les procédures d’indemnisation lorsque les entreprises de pays tiers n’ont pas d’actifs dans l’UE. 
  • Mise en place de l’euro numérique : les États-Unis peuvent actuellement avoir une vision précise de tous les types de transactions de paiement auxquelles se livrent les entreprises européennes. Ce système rend actuellement les sanctions financières efficaces et ciblées. Toutefois, avec le développement de nouvelles infrastructures de paiement en Chine et aux États-Unis, il est probable que ces pays tenteront d’intégrer des partenaires de transaction dans leur réseau de paiement afin de construire et d’exploiter les effets de réseau qui en résultent, et d’obtenir encore plus d’informations sur les transactions. En réponse, la BCE devrait mettre en place une infrastructure de paiement européenne pour un euro numérique. Cela permettrait de réduire le risque de divulgation complète des données relatives aux transactions. Un euro numérique pourrait donc accroître la souveraineté de l’Europe en matière d’infrastructure de paiement et donc réduire sa dépendance vis-à-vis des réseaux de paiement étrangers, dans le but d’améliorer la résilience des relations commerciales européennes aux sanctions. 
  • Développer un agenda européen positif à l’intérieur comme à l’extérieur de lUnion. Pour répondre efficacement aux politiques économiques coercitives, il ne suffit pas que les Européens adoptent une attitude exclusivement défensive. Pour garantir la pertinence de l’Europe en tant que puissance économique, le rapport de l’ECFR suggère que les fonds de relance COVID-19 soient investis judicieusement et ciblés sur les défis à venir, tels qu’une nouvelle stratégie industrielle permettant de remédier à la vulnérabilité des chaînes d’approvisionnement; la numérisation et la croissance verte, par le biais de programmes de start-ups et de science fondamentale ; et la relocalisation ou le rapprochement des chaînes d’approvisionnement, comme moyen d’améliorer la cohésion de l’UE.  
  • L’UE a également la possibilité de se positionner en tant que chef de file mondial en matière de transferts de données, en concluant des accords clés avec des marchés tels que les États-Unis et l’Inde, et en faisant pression pour la conclusion d’un accord global sur l’investissement avec la Chine, qui renfor