Libertad de elección: un nuevo plan de paz para el Sáhara Occidental

Resumen

• El alto el fuego en el Sáhara Occidental ha finalizado recientemente de forma violenta, de manera que la Unión Europea (UE) y las Naciones Unidas (ONU) deben, una vez más, prestar toda su atención a la resolución del dilatado conflicto entre el Sáhara Occidental y Marruecos.
• La labor de establecimiento de la paz, prolongada a lo largo de años, ha llevado a la organización que representa a los saharauis, el Frente Polisario (en adelante, el Polisario) a hacer diversas concesiones a Marruecos. Sin embargo, Marruecos insiste en que la única opción para el Sáhara Occidental es la autonomía y no considera en ningún caso la posibilidad de la independencia.
• La ONU debe buscar una fórmula de «libre asociación» para el Sáhara Occidental, una tercera vía realista que ofrezca herramientas en pro de la autodeterminación saharaui.
• Francia y los Estados Unidos deben fomentar este proceso dejando de proteger diplomáticamente a Marruecos tanto en la UE como en la ONU. A fin de poner fin al conflicto, es vital alinear correctamente las relaciones políticas y comerciales de la UE con Marruecos. A los Estados miembros de la UE, en efecto, les interesa garantizar la estabilidad de la vecindad meridional.

Introducción

Este año se cumple el trigésimo aniversario de la puesta en marcha de la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO). En un principio, los objetivos de esta misión fueron sentar las bases para la autodeterminación saharaui y supervisar el alto el fuego entre Marruecos y el movimiento de liberación nacional del Sáhara Occidental, conocido como Frente Polisario. Al poner en marcha esta misión, la ONU prometió poner fin al largo conflicto en el que único territorio de África que aún no ha sido descolonizado. Sin embargo, después de tres décadas, la ONU apenas ha obtenido resultados.

De hecho, la autodeterminación del pueblo saharaui parece más lejana hoy que en 1991, cuando la MINURSO comenzó su labor. El alto el fuego se ha roto tras la reanudación de los ataques armados del Polisario contra las fuerzas marroquíes, debido, en gran parte, a la ausencia de un proceso de paz viable y a la intensificación del control de Marruecos sobre el territorio saharaui. La inacción diplomática se ha visto agravada por la falta de un enviado personal de la ONU, transcurridos dos años desde que el último dimitiera, en mayo de 2019.

El Consejo de Seguridad de la ONU y sus miembros permanentes, que orientan las conversaciones de paz desde la década de 1990, son en gran medida responsables de esta situación. Bajo su tutela, la autodeterminación y la descolonización se vieron reemplazadas por un proceso de paz que ha otorgado a Marruecos poder de veto sobre el ejercicio de derechos reconocidos internacionalmente al pueblo saharaui.

Por su parte, la Unión Europea se ha mantenido al margen. La actitud de dos Estados miembros, Francia y España, ha contribuido a prolongar el conflicto, y, como bloque político, la UE ha mantenido distancias en el marco de las conversaciones de paz, pese a las consecuencias que podría tener el sino del Sáhara Occidental para el noroeste de África, región cuya estabilidad y prosperidad es de gran interés para Europa. La UE ha tomado parte en el conflicto del Sáhara Occidental a través de sus relaciones comerciales con Marruecos, lo que ha reducido, a efectos prácticos, las opciones de resolución del conflicto. En efecto, la Unión no es en absoluto un observador ajeno; antes bien, está directamente implicada en el conflicto. Prueba de ello es la reciente decisión de Marruecos de permitir que miles de inmigrantes subsaharianos accedan a Ceuta, ciudad española situada en el norte de África, en respuesta a la acogida por parte española del líder del Polisario, Brahim Ghali, para recibir un tratamiento médico y como reacción asimismo al tibio apoyo que —a ojos de Rabat— España presta a la postura marroquí sobre el Sáhara Occidental. Como estaba previsto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dirimió el pasado verano invalidar la inclusión del Sáhara Occidental en los acuerdos comerciales y de pesca de la UE con Marruecos, otra prueba más de hasta qué punto está involucrada la Unión en el conflicto y su evolución.

La desatención internacional está influyendo de manera adversa en los planes y cálculos de las partes implicadas, pues Marruecos la interpreta como prueba de que el Consejo de Seguridad de la ONU consiente su control sobre el Sáhara Occidental. Asimismo, en sus últimas semanas como presidente de los Estados Unidos, Donald Trump reconoció la soberanía de Marruecos sobre el territorio ocupado, contraviniendo así el derecho internacional. Las posibilidades de alcanzar una solución negociada menguan por momentos, y el Polisario alega que la diplomacia y el derecho internacional han fallado al pueblo saharaui y que el único camino a seguir es la intensificación del enfrentamiento armado con Marruecos.

A partir de diversas entrevistas con funcionarios, exfuncionarios y especialistas y académicos destacados, este artículo presenta argumentos que demuestran que, en esta coyuntura crítica, los gobiernos europeos —incluidos los que ocupan un puesto del Consejo de Seguridad de la ONU— deben relanzar urgentemente un proceso de paz viable, liderado por la ONU. Es fundamental que este proceso evite errores del pasado: entre otras cosas, deberá prestarse pleno apoyo al nombramiento de un enviado personal de la ONU que formule un nuevo plan para la autodeterminación saharaui, y se habrá de fijar una tercera vía para el Sáhara Occidental, basada en el régimen de la libre asociación, a medio camino entre la plena independencia y la integración formal en el reino alauí. Según esta fórmula, el Polisario, como representante del pueblo saharaui, delegaría poderes tanto en Marruecos como en un Estado del Sáhara Occidental de nueva creación. Este proceso respaldado por la ONU no tendría éxito sin el apoyo político activo de los gobiernos europeos, cuyas posturas políticas y comerciales influyen en gran medida en las perspectivas de resolución del conflicto y, en general, en el futuro de la región.

Un proceso de descolonización interrumpido

Durante el reparto de África a manos de las potencias europeas, en la década de 1880, España estableció una colonia que entonces se llamó Sáhara Español. A mediados de la década de 1960 se rebautizó como Sáhara Occidental y la ONU lo reconoció como «territorio no autónomo» bajo administración española, pues su población no disfrutaba de pleno autogobierno. Tanto Mauritania como Marruecos, que se habían independizado poco antes, lo reclamaban como territorio irredento.

Fue en esta época cuando surgió el movimiento nacionalista saharaui, que adoptó su expresión política más coherente y duradera en el Frente Polisario (Frente Popular de Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro, las dos mayores regiones que conformaban la colonia), alzado en armas contra el gobierno español en 1973. A raíz de las acciones militares del Polisario y habida cuenta de los llamamientos internacionales a consumar la autodeterminación saharaui, España anunció por fin, en 1974, su intención de organizar un referéndum de independencia en el Sáhara Occidental, y se dispuso a realizar un censo. En el verano de 1975, una misión visitadora de la Asamblea General de la ONU confirmó que existía un «apoyo considerable» al Polisario y un «abrumador consenso» por la independencia. Las autoridades españolas, por su lado, se habían esforzado por cultivar una élite saharaui leal, en manos de la cual depositar, tras el referéndum propuesto, el gobierno de un Sáhara Occidental independiente, pero alineado con los intereses españoles.

El anuncio de España de celebrar un referéndum de descolonización precipitó una crisis con Marruecos que se prolongó a lo largo de un año. El reino alauí continuó reivindicando el territorio —algo que llevaba haciendo desde su emancipación de Francia, en 1956—, apoyando a fuerzas colaboradoras sobre el terreno y presentando el caso ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ). En octubre de 1975, la CIJ rechazó rotundamente «cualquier soberanía territorial» de Marruecos o Mauritania sobre el Sáhara Occidental, al tiempo que ratificaba categóricamente el derecho de los saharauis a decidir cómo llevar a término su autodeterminación.

Transcurridas apenas unas horas tras la publicación del dictamen de la CIJ, el rey Hasán II de Marruecos declaró su intención de tomar el Sáhara Occidental por la fuerza. Este hecho se conoció como la Marcha Verde y desembocó en la anexión del territorio por parte de Marruecos. Para evitar un enfrentamiento directo con Rabat, Madrid abandonó su promesa de organizar el referéndum. En su lugar, negoció un acuerdo en noviembre de 1975 para ceder el control territorial a Marruecos y Mauritania a cambio de concesiones económicas relacionadas con la explotación pesquera y de recursos, como los fosfatos. A principios de 1976, España declaró haber transferido su estatus de potencia administradora a Marruecos y Mauritania, decisión que la ONU nunca aprobó. A finales de 1975, las fuerzas marroquíes y mauritanas ya habían comenzado a ocupar el territorio y se enfrentaban a los combatientes del Polisario. Las hostilidades provocaron una crisis de refugiados y alrededor del 40 % de la población nativa saharaui huyó al sur de Argelia, donde permanece hasta hoy, instalada en campamentos levantados en las inmediaciones de la población de Tinduf. Desde entonces, Marruecos viene ofreciendo incentivos económicos a los saharauis refugiados para que regresen al Sáhara Occidental ocupado.[1]

Si bien Argelia se mostró reacia a apoyar al Polisario durante los primeros años de actividad armada contra España, a partir de 1975 el gobierno argelino brindó pleno apoyo al movimiento de liberación saharaui, pues veía una clara amenaza estratégica en un Marruecos envalentonado y con claras ambiciones expansionistas. Los dos países se habían enfrentado en una guerra fronteriza unos años antes, en 1963, distanciándose aún más posteriormente debido a las diferencias ideológicas entre la monarquía conservadora alauí y la república socialista de Argelia. La geopolítica de la Guerra Fría no hizo sino exacerbar estas tensiones. Argelia veía con buenos ojos los llamamientos saharauis a la autodeterminación y, en general, cualquier resistencia a la dominación extranjera, postura que se hacía eco de los principios fundacionales de la república argelina. Además, veía en el apoyo al Polisario un medio para presionar a su vecino y principal adversario.

Gracias al apoyo de Argel, el Polisario fue capaz de expulsar rápidamente a las fuerzas mauritanas del Sáhara Occidental, y librar con Marruecos una desigual guerra de desgaste. Con una libertad de movimientos casi total, entre finales de la década de 1970 y principios de la de 1980, la guerrilla saharaui atacaba y se retiraba a discreción, tanto en el territorio ocupado como en el sur de Marruecos. Respaldadas por Francia y los Estados Unidos —y financiadas por Arabia Saudí—, las fuerzas armadas marroquíes acabaron por contrarrestar al Polisario construyendo una suerte de muro de arena y piedras, la llamada «berma», fuertemente minado y vigilado. Con 2700 kilómetros de longitud, esta barrera dividió el Sáhara Occidental en dos, desde el sur de Marruecos hasta la costa atlántica, cerca de la frontera con Mauritania, y sigue siendo hoy uno de los mayores proyectos de infraestructura militar del mundo.

A finales de la década de 1980, la construcción de la berma había provocado una situación de estancamiento. Marruecos no podría eliminar las fuerzas del Polisario, a menos que invadiera el norte de Mauritania y el oeste de Argelia; el Polisario, por su parte, se limitaba a hostigar las posiciones defensivas marroquíes a lo largo del muro.

El estatuto jurídico del Sáhara Occidental

La ONU sigue considerando al Sáhara Occidental como un territorio no autónomo a la espera de un proceso de descolonización, dotado de un estatus jurídico internacional fijado en la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales, aprobada en la Asamblea General de la ONU de 1960. El derecho del pueblo saharaui a la autodeterminación —incluida la opción de la independencia— se ha visto ratificado una y otra vez en resoluciones aprobadas por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU. El pueblo saharaui es representado políticamente por el Polisario desde la fundación de este en 1973. La Asamblea General de la ONU lo reconoce como representante del pueblo saharaui ante la comunidad internacional.

Más controvertida es la condición de la entidad conocida República Árabe Saharaui Democrática (RASD), que el Polisario declaró Estado independiente en 1976. La RASD es miembro fundador de la Unión Africana (UA) y ha recibido el reconocimiento bilateral de decenas de gobiernos, si bien un número importante de estos —algunos de ellos, Estados miembros de la UA— han suspendido o rescindido su reconocimiento. Por su lado, el gobierno de Marruecos ha convencido a varios de sus aliados africanos y de Oriente Medio de que abran consulados en el Sáhara Occidental ocupado, como reconocimiento implícito de las reivindicaciones marroquíes sobre el territorio. Los Estados Unidos son el único país del mundo que ha reconocido oficialmente la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental, aunque el gobierno de Biden está revisando ese reconocimiento, para disgusto de Marruecos, que, a su vez, presiona para evitarlo. Alega para ello que el anterior presidente había reconocido la soberanía sobre el Sáhara Occidental a cambio del restablecimiento de las relaciones de Marruecos con Israel.

Además de ser el último territorio africano pendiente de descolonización, el Sáhara Occidental es el único de los 17 territorios no autónomos restantes para el cual no existe una potencia administradora reconocida por la ONU que se muestre dispuesta a actuar como tal. Esta situación, a su vez, ha llevado a posturas encontradas en la comunidad internacional en relación con el estatus de Marruecos dentro del territorio saharaui bajo su control.

La ONU no considera a Marruecos el administrador legal del territorio no autónomo —estatus que Marruecos no ha solicitado—. En consonancia con la mayor parte de la comunidad internacional, la ONU rechaza las reivindicaciones marroquíes de soberanía sobre el Sáhara Occidental. Desde el punto de vista del derecho internacional, Marruecos está presente en ese territorio como una potencia ocupante que ha de ajustarse al derecho internacional humanitario, incluidos los Convenios de Ginebra. Tal es la conclusión a la que han llegado la Asamblea General de la ONU, la UA o países como Suecia y Alemania, que califican de ocupación la presencia de Marruecos en el Sáhara Occidental. En este sentido se han pronunciado también expertos en derecho internacional como Eyal Benvenisti y Marco Sassoli, o el abogado general del TJUE. Este posicionamiento jurídico obliga a las partes implicadas a promover la protección internacional a la población saharaui, tanto en los territorios ocupados como en los campamentos de refugiados de Argelia. Asimismo, existe la obligación de fijar límites claros a la acción marroquí; prohibiéndose, por ejemplo, el traslado de nuevos ciudadanos marroquíes al territorio ocupado.

No obstante, el estatus de Marruecos como potencia ocupante no se ha reconocido de forma unánime. Rabat, cómo no, lo rechaza. La Comisión Europea y el Consejo de la Unión Europea han resuelto que Marruecos es la «potencia administradora de facto» del territorio no autónomo, figura jurídica que, en realidad, como ha destacado el abogado general del TJUE, no existe en el derecho internacional. El Reino Unido, por su parte, ha calificado de «indeterminados» tanto el estatus del territorio ocupado como la presencia de Marruecos en él.

Del referéndum de independencia a la solución política consensuada

La imposibilidad de resolver militarmente al conflicto ha empujado gradualmente a Marruecos y al Polisario a la intervención externa. Ya a finales de la década de 1970 mediaba entre Marruecos y el Polisario la Organización de la Unidad Africana (OUA), predecesora de la UA. La OUA consiguió establecer un marco de acuerdo que preveía el alto el fuego, el retorno de los refugiados y un referéndum sobre el estatus definitivo para el territorio —a saber, incorporación a Marruecos o independencia—. Sin embargo, Marruecos terminó abandonando la OUA, dando al traste con las negociaciones, cuando la RASD se incorporó a la organización como Estado miembro de pleno derecho, en 1984. Incapaz de avanzar en la resolución del conflicto, la OUA dejó la cuestión del Sáhara Occidental en manos de la ONU de nuevo.

En septiembre de 1988, el secretario general de la ONU, el peruano Javier Pérez de Cuéllar, informó al Consejo de Seguridad de la ONU de que había obtenido la conformidad de Marruecos y el Polisario para adaptar el marco de acuerdo propuesto anteriormente por la OUA. Este terminó cristalizando en el Plan de Arreglo de 1991, que declaraba un alto el fuego supervisado por la ONU y abría un periodo de transición de dos años, durante el cual retornarían los refugiados y se celebraría un referéndum en el que los saharauis elegirían entre un Estado independiente o la integración en Marruecos.

Este paso implicó una concesión enormemente importante —pero apenas reconocida internacionalmente— por parte del Polisario, que aparcó su ambición de alcanzar la independencia unilateralmente al menos hasta la celebración de un referéndum supervisado por la ONU, cuyo resultado determinaría el estatus definitivo del territorio. Con ello, el Polisario aceptaba, en efecto, la posibilidad de una incorporación a Marruecos.

Con vistas a ejecutar el plan, el Consejo de Seguridad de la ONU creó la MINURSO ese mismo año, 1991. Si bien el entonces secretario general de la ONU pudo declarar un alto el fuego en el mes de agosto, la puesta en marcha del resto del plan se retrasó, debido a la falta de acuerdo entre las partes al respecto del referéndum y su organización. Una de las principales controversias, que traería consigo reiterados aplazamientos en la celebración del referéndum, se refería a los criterios para identificar y censar a los votantes saharauis.

Durante estos años, Rabat recurrió al traslado de ciudadanos marroquíes al Sáhara Occidental como estrategia demográfica para minimizar las posibilidades de que ganara la opción de la independencia. Aunque es difícil determinar la cifra exacta, al menos la mitad de la población actual del territorio del Sáhara Occidental —de un total estimado por la ONU en 567 000 personas— podría estar integrada por colonos marroquíes. Al presionar para que participara en el referéndum el mayor número de votantes posible, el gobierno alauí pretendía inclinar la balanza hacia la opción de la integración en Marruecos. El Polisario, cansado de estas maniobras, obstruyó en repetidas ocasiones la labor de la comisión de la MINURSO que se encargaba del censo de votantes, la cual interrumpió su actividad sine die en 1995.

En 1997, James Baker —exsecretario de Estado de los Estados Unidos— fue nombrado enviado personal secretario general de la ONU, Kofi Annan, al Sáhara Occidental. Baker consiguió resolver las cuestiones técnicas pendientes que impedían la aplicación del Plan de Arreglo de 1991 —en concreto, el proceso de identificación y censo de votantes—, gracias a una serie de pactos, conocieron como Acuerdos de Houston, que son, hasta la fecha, los únicos firmados por Marruecos y el Polisario. En un periodo de dos años, la MINURSO confeccionó un censo provisional de 86 386 votantes que podrían participar en el referéndum. En principio, una inmensa mayoría de las personas censadas apoyaba la independencia, pues el censo estaba conformado casi en su totalidad por los saharauis censados por España en 1974, amén de sus descendientes. No dieron fruto los esfuerzos de Rabat por registrar a votantes «saharauis» favorables a las posiciones marroquíes —no contabilizados por España en su censo original—: en el censo provisional de votantes de la MINURSO se incluyeron menos de la mitad de los ciudadanos «saharauis» apadrinados por Marruecos en el territorio ocupado, mientras que los marroquíes trasladados al Sáhara Occidental fueron menos del 15 %.

Justamente cuando el Sáhara Occidental iba a dar un paso tan importante como era el referéndum, el Consejo de Seguridad de la ONU perdió fuelle. Durante el verano de 1999, falleció el monarca marroquí, Hasán II, y el reino quedó en manos de un joven e inexperimentado Mohamed VI. Preocupados por la transición de la jefatura del Estado al nuevo monarca y temiendo convulsiones las políticas internas que pudiera provocar una potencial «pérdida» del Sáhara Occidental, los principales aliados de Marruecos en el Consejo de Seguridad —Francia y los Estados Unidos— animaron al nuevo rey a alejarse de los Acuerdos de Houston.

Asimismo, el propio Consejo de Seguridad se mostraba inquieto por las consecuencias del referéndum organizado por la ONU en Timor Oriental —excolonia portuguesa ocupada y anexionada por Indonesia entre 1975 y 1976—, el cual guardaba muchos paralelismos con el referéndum que la MINURSO debía organizar en el Sáhara Occidental. En 1999, los timorenses orientales rechazaron un plan de autonomía propuesto por la ONU y optaron por la independencia. Las violentas represalias de las milicias respaldadas por Indonesia exigieron el despliegue de una contundente misión de mantenimiento de la paz de la ONU. Poco después, el secretario general, Kofi Annan, advirtió de que el Plan de Arreglo para el Sáhara Occidental y los Acuerdos de Houston no incluían las disposiciones necesarias para hacer cumplir el resultado del referéndum. Annan también denunció el hecho de que el referéndum podría tardar dos años en celebrarse, dado el número de ciudadanos apadrinados por Marruecos (más de 135 000) que habían apelado su exclusión del censo de la MINURSO —lo que, en retrospectiva, resultó un tanto irónico—.

Puesto que, a su juicio, el Plan de Arreglo ya no preveía una «resolución pronta, duradera y acordada», el Consejo de Seguridad de la ONU pidió a Marruecos y al Polisario que debatieran «una solución política mutuamente aceptable», lo que supuso invertir la lógica que sustentaba todo el trabajo hecho hasta entonces. Antes del fallecimiento de Hasán II, quienes participaban en las negociaciones de la ONU daban por hecho que el probable resultado del referéndum —la independencia del Sáhara Occidental— traería consigo concesiones realistas por parte de Marruecos encaminadas a una solución política perdurable. En cambio, el Consejo de Seguridad de la ONU pedía ahora a ambas partes que negociaran una solución política antes de la celebración del plebiscito. Se argumentó que este nuevo proceder era más realista y permitiría alcanzar una solución oportuna y duradera. La otra posibilidad era retrasar el referéndum de la MINURSO hasta que no se dirimieran las apelaciones de los marroquíes no censados —no antes de 2002, según los cálculos—. Se instauró así un nuevo mantra, el de la «solución política mutuamente aceptable», la cual debía otorgar a ambas partes el poder de veto sobre cualquier aspecto del proceso de paz. Se formalizaba así la obligatoriedad de que Marruecos diera su consentimiento a la autodeterminación saharaui. Al abandonar prematuramente los Acuerdos de Houston y la celebración de un referéndum, el Consejo de Seguridad de la ONU renunciaba a una poderosa herramienta —el probable voto a favor de la independencia— que habría facilitado un acuerdo entre las partes.

Los planes Baker

Habiéndosele encomendado un nuevo mandato, Baker confeccionó un proyecto de acuerdo marco en 2001, que se conoció como Baker I. Esta propuesta, que apenas ocupaba una página, ponía por primera vez sobre la mesa una autonomía saharaui con un grado de autogobierno limitado —en contraposición a la independencia—, y no ofrecía la posibilidad de elaborar un censo ni de celebrar un referéndum. El plan fue aceptado con entusiasmo por Marruecos, pero el Polisario se negó a siquiera a valorarlo y se esforzó por revivir los Acuerdos de Houston. En noviembre de 2001, con ocasión del aniversario de la Marcha Verde, Mohamed VI anunció que el referéndum propuesto por el Plan de Arreglo sobre la independencia del Sahara Occidental era «nulo» e «inaplicable». Desde entonces, la posición formal de Marruecos ha sido rechazar cualquier propuesta —y, de manera cada vez más explícita, cualquier tipo de proceso— que pueda conducir, en última instancia, a la independencia del Sáhara Occidental.

En 2003, Baker propuso una revisión del plan de paz para la autodeterminación del Sáhara Occidental —Baker II—, que ofrecía a la ciudadanía saharaui una autonomía provisional reforzada, que estaría gestionada por una Autoridad del Sáhara Occidental elegida regionalmente. Dentro de los cuatro años posteriores a la constitución de esta Autoridad, se celebraría un referéndum en el que los saharauis decidirían si prolongar la autonomía, integrarse en Marruecos o independizarse. Sin embargo, a diferencia del Plan de Arreglo de 1991, este referéndum permitiría a los colonos marroquíes llegados antes de 1999 votar junto con los saharauis nativos incluidos en el censo provisional de la MINURSO y en el censo de los refugiados en los campamentos, elaborado poco tiempo antes por la agencia del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados. Pese al censo mixto, y contra todo pronóstico, el Polisario apoyó el plan Baker II —con el apoyo de Argelia—, mientras que Marruecos, por su lado, se opuso de nuevo y con firmeza a resucitar la opción de la independencia. Ese verano, el Consejo de Seguridad de la ONU facultó a Baker para trabajar en la consecución de un acuerdo sobre el plan Baker II, con el fin de hacerlo realidad. Hasta ese momento, el Polisario había hecho dos concesiones históricas en relación con el derecho de autodeterminación del Sáhara Occidental: en 1991, se avino a incluir la integración con Marruecos como opción de futuro junto a la independencia; en 2003 había aceptado que los no saharauis pudieran votar en un referéndum, en el cual, para más inri, habría una tercera opción: la autonomía. Aunque la pelota estaba en el tejado de Marruecos, Rabat se negó a reconocer estas concesiones del Polisario y se mostró cada vez más reacio a seguir colaborando con Baker.

El Consejo de Seguridad de la ONU consideró la posibilidad de otorgar a Baker un mandato más firme en abril de 2004, pero se limitó a reafirmar su voluntad de aplicar una propuesta «sobre la base de un acuerdo entre las dos partes». Tras haber insistido repetidas veces en que el mutuo acuerdo sería inalcanzable, a menos que las partes hicieran concesiones, Baker dimitió, provocando una evidente frustración en el seno del Consejo de Seguridad de la ONU, que ni siquiera mencionó las propuestas de Baker en su siguiente resolución.

El proceso de paz, a la deriva

A lo largo de casi dos decenios, el compromiso de la comunidad internacional con el Sáhara Occidental se ha basado en el desarrollo y la aplicación de un plan diseñado por la ONU, en el marco del cual se consultaría a ambas partes y cuyo fin sería la descolonización del Sáhara Occidental mediante un referéndum de independencia. Tras la marcha de Baker, en 2004, el Consejo de Seguridad adoptó un enfoque basado en un diálogo facilitado por la ONU con vistas a que las partes aplicasen un plan acordado mutuamente. Con ello, el Consejo de Seguridad de la ONU renunciaba, además, a ejercer el control sobre el proceso, que quedaba en manos de Marruecos y al Polisario. El mandato original de la MINURSO —organizar un referéndum de autodeterminación sobre la independencia del territorio ocupado— quedaba en segundo plano, y los esfuerzos se encaminaron a la supervisión del alto el fuego y la búsqueda, cada vez más infructuosa, de una «solución política negociada».

Tres enviados personales —Peter van Walsum (2005-2008), Christopher Ross (2009-2017) y Horst Köhler (2018-2019)— han trabajado sucesivamente para facilitar un diálogo constructivo entre las partes, sin éxito. El acontecimiento más importante de esta etapa se dio en 2007, cuando Marruecos y el Polisario presentaron sendas propuestas, enfrentadas entre sí, para poner fin al conflicto. En lugar de ayudar a facilitar el acercamiento entre las partes, estas propuestas pusieron de manifiesto lo mucho que se habían distanciado.

El plan marroquí de autonomía

Marruecos propuso un plan de autonomía que retomaba algunos elementos de los planes de Baker y planteaba el establecimiento de un gobierno regional —la Región Autónoma del Sáhara (RAS)— bajo soberanía marroquí. Sin embargo, los poderes que Marruecos ofrecía al territorio tenían un alcance mucho más reducido que los previstos por Baker. Rabat, no obstante, aseguró que la suya era una propuesta de máximos.

En virtud del plan marroquí de autonomía, la RAS tendría cierto grado de autogobierno, y contaría con un órgano ejecutivo y otro legislativo, que le permitiría aprobar sus propias leyes y regular cuestiones internas, como las infraestructuras y la política social. Los residentes de la RAS podrían, asimismo, elegir a sus propios representantes. Sin embargo, las leyes autonómicas tendrían que ser coherentes con la constitución de Marruecos y estarían sujetas a los dictámenes del tribunal supremo marroquí. Además, el presidente del gobierno de la RAS sería investido por el monarca alauí. Además, Rabat mantendría el control sobre los recursos naturales, las relaciones exteriores, la divisa y la seguridad exterior e interior del Sáhara Occidental.

Desde que presentó su plan, en 2007, Marruecos ha ejercido exitosamente presión para obtener respaldo internacional: Washington y París consideraron la propuesta de Marruecos como «seria y creíble» desde el primer momento y se sumaron a las presiones para que el Consejo de Seguridad de la ONU se expresara en un sentido similar. Bajo el mandato de Trump, los Estados Unidos estrecharon el acercamiento con Marruecos al dar a entender que su plan de autonomía debería ser «la única base» desde la que resolver el conflicto. Más tarde, Estados Unidos organizó junto con Marruecos un congreso internacional en apoyo a su plan.

Las garantías del Polisario tras el referéndum

Como réplica directa al plan de autonomía de Rabat, el Polisario ofreció una serie de garantías posreferéndum. Caso de que se celebrara el referéndum y ganara la opción de la independencia, el Polisario proponía a Marruecos un acuerdo de cooperación, que tendría una vigencia de diez años y fomentaría la interdependencia económica, social y política. Además, se reconocía el derecho a la nacionalidad saharaui de los marroquíes asentados en el territorio. El Consejo de Seguridad de la ONU celebró cara a la galería esta propuesta del Polisario, pero Marruecos se negó siquiera a tomarla en cuenta. Es una incógnita si el Polisario sigue comprometido con su oferta de 2007 o aun con algunos puntos del plan Baker II de 2003, pues el discurso público del movimiento de liberación ha tendido recientemente a invocar el Plan de Arreglo de 1991 y parece haber reculado de las concesiones hechas a posteriori.

Cómo interpretar los cálculos de Marruecos

La evidente preferencia marroquí por el statu quo da a entender que la realidad actual le resulta mucho más aceptable que los compromisos exigidos por los Acuerdos de Houston de 1997 y por el plan Baker II de 2003. Hasta hoy, Rabat no ha tenido que hacer frente a muchos desafíos al respecto del control ejercido sobre el territorio ocupado, o sobre la explotación de sus recursos naturales, actividad que tiene un peso importante en la economía marroquí y que ayuda a financiar las actividades de asentamiento. Las empresas propiedad del régimen también se han visto beneficiadas. Como ha reconocido el exministro de Agricultura marroquí, Mohand Laenser, garantizar que el territorio del Sáhara Occidental queda incluido en los acuerdos externos celebrados por Marruecos con terceros —los acuerdos de pesca con la UE, por ejemplo— es tan importante políticamente como beneficioso desde el punto de vista financiero.

Las reivindicaciones marroquíes sobre el Sáhara Occidental son una parte fundamental de la ideología nacional propugnada por la monarquía gobernante y una fuente caudalosa de legitimidad interna. Desde hace cuatro décadas, el Sáhara Occidental y su pertenencia a Marruecos —la única parte del «Gran Marruecos» recuperada desde la independencia— son realidades irrenunciables para la identidad nacional y poscolonial del país. La ocupación del Sáhara Occidental en 1975 y la lucha por su asimilación —pese a la oposición de los nacionalistas saharauis, de Argelia y de la comunidad internacional— han contribuido a consolidar la hegemonía de la monarquía alauita.

Marruecos es cada vez más explícito en su rechazo a la independencia saharaui. Durante el reinado de Hasán II, Marruecos mostró cierta apertura, aunque, en retrospectiva, podría entenderse que se debió en gran medida a razones tácticas, pues permitió a Marruecos ganar tiempo para colonizar el territorio y ralentizar las labores diplomáticas de la OUA y más tarde de la ONU. Desde 2001, con Mohamed VI, Marruecos descarta explícitamente la independencia.

Históricamente, Francia y los Estados Unidos han sido los principales valedores de Marruecos en sus esfuerzos por controlar el Sáhara Occidental. Durante la Guerra Fría, ambos países se opusieron oficiosamente a la creación de un Estado saharaui, por temor a que se convirtiera en un satélite de Argelia y la Unión Soviética. Ambas potencias reconocían hasta qué punto la legitimidad interna de la monarquía alauí —y, por tanto, la estabilidad de Marruecos— se enraizaba en el control del territorio. A cambio de su apoyo exterior, Marruecos respaldó los intereses políticos y de seguridad de Francia y los Estados Unidos durante la Guerra Fría y la «guerra contra el terrorismo», y lo sigue haciendo en la actualidad. Para Francia, Marruecos tiene un peso añadido, pues es un socio comercial clave y nodo principal de una amplia red de Estados africanos poscoloniales alineados con sus intereses políticos, económicos y culturales. En consecuencia, el gobierno francés ha defendido de forma discreta pero incansable lo que considera el resultado menos lesivo desde el punto de vista estratégico, como revelan las indagaciones en los archivos estatales franceses: la autonomía del territorio saharaui bajo el control de Marruecos.[2]

Bajo la égida de Francia y los Estados Unidos, Marruecos no ha tenido muchos incentivos para ceder. Su actitud hacia los últimos enviados personales de la ONU, Ross y Köhler, se enrareció precisamente cuando estos dieron a entender que el plan marroquí de autonomía no era suficiente para resolver el conflicto.[3] Desde 2007, Francia y los Estados Unidos han brindado su apoyo a este plan, lo que ha movido a Marruecos a descartar, en efecto, la opción de la independencia saharaui y a abordar las conversaciones vehiculadas por la ONU desde una postura inamovible: la única cuestión debatible es la de la autonomía. Como declaró Mohamed VI en 2015 durante la conmemoración del cuadragésimo aniversario de la Marcha Verde la autonomía es «lo único que Marruecos puede ofrecer».

Tras el reconocimiento por parte de Trump de la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, Rabat cree que las comunidades tanto regional como internacional se sienten aún más afectas a sus reivindicaciones, lo que le quita motivos para hacer concesiones significativas.

Al mismo tiempo, no obstante, hay razones para creer que Marruecos en realidad no se comprometerá plenamente con su propio plan de autonomía, el cual se basa, a su vez, en propuestas hechas décadas atrás por Francia y los Estados Unidos.[4] El plan marroquí de autonomía, presentado en 2007, estuvo motivado principalmente por la promesa de George W. Bush de reconocer la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, algo que finalmente impidieron las presiones del departamento de Estado estadounidense. En los catorce años transcurridos desde entonces, Marruecos no ha dado ningún paso concreto para poner en práctica su plan. Hay razones para creer que Rabat se muestra cauto con respecto a la autonomía del Sáhara Occidental porque teme el ejemplo que podrían tomar otras regiones como el Rif, en el norte del país, en el que existe movimiento etnonacionalista, reducido pero muy activo, que disiente históricamente de la autoridad del Estado central.

El Polisario vuelve a las armas

El año pasado se cerró con sucesos poco halagüeños. En noviembre de 2020, el Polisario declaró el fin del alto el fuego negociado por la ONU en 1991 y reanudó los ataques armados contra fuerzas marroquíes en el Sáhara Occidental y el sur de Marruecos. El Polisario tomó esta decisión después de que el ejército marroquí cruzara el 13 de noviembre la línea del armisticio para acceder a Guerguerat, zona desmilitarizada de la ONU que se encuentra, de facto, en territorio de la RASD. Rabat trató de dispersar a los manifestantes saharauis que cortaban el tráfico en la única carretera que conecta el Sáhara Occidental —y Marruecos— con Mauritania. Desde entonces, Marruecos ha prolongado la berma a través de la zona desmilitarizada por la ONU, en dirección a la frontera mauritana.

Las hostilidades en Guerguerat constituyeron un casus belli para el Polisario. Los 173 600 refugiados de los campos de Argelia, donde el Polisario se surte de hombres para sus fuerzas armadas, llevan años acumulando frustraciones por la falta de progresos diplomáticos y la impunidad con que Marruecos explota los recursos naturales del Sáhara Occidental y reprime a los activistas por los derechos de los saharauis, impidiendo, además, el referéndum. El respaldo de Trump a las reivindicaciones marroquíes espoleó aún más las iras entre los exiliados saharauis en Argelia.[5]

La vuelta del Polisario a la lucha armada tras un paréntesis de casi tres décadas presagia un incierto futuro para el movimiento independista del Sáhara Occidental. Su suerte, tanto en la guerra (1975-1991) como en la paz (1991-2020), deparó éxitos iniciales pero fue a dar en el marasmo. El nacionalismo saharaui y el deseo de independencia han mantenido su vigor en todo momento, aun en las zonas ocupadas por Marruecos. Así lo demuestran el estallido de dos intifadas saharauis contra el dominio marroquí en 1999 y 2005, las manifestaciones de los refugiados de Gdeim Izik en 2010 y las recurrentes protestas, organizadas pese a las amenazas de detención por parte de la policía marroquí. A lo largo de este tiempo, la mayoría de los nacionalistas saharauis han considerado el Polisario su único representante legítimo. Sorprendentemente, tras casi cinco décadas de lucha, el movimiento sigue siendo monolítico.

En público, el Polisario enmarca el regreso al conflicto armado en los esfuerzos por la independencia. Sin embargo, tras seis meses de hostilidades, hay pocos indicios de que las fuerzas armadas del Polisario —el Ejército de Liberación Popular Saharaui (ELPS)— tengan posibilidad de superar esos mismos obstáculos estratégicos que frenaron su campaña militar en la década de 1980. En privado, los líderes saharauis reconocen las limitaciones de un enfoque puramente militar y saben necesario el recurso a la diplomacia.[6] La escalada de la acción militar sobre el terreno parece, por tanto, táctica, y buscaría responder a la creciente frustración popular en el territorio ocupado, reforzar las posiciones saharauis cara a la negociación y atraer nuevamente la atención de la comunidad internacional.

En efecto, los funcionarios del Polisario han advertido de que la prolongada inacción de la ONU podría reforzar entre sus partidarios —especialmente los refugiados en Argelia— el convencimiento de que la estrategia política no tiene futuro y los esfuerzos deben volcarse la lucha armada.[7] No obstante, es dudoso que el Polisario pueda mantener la escalada militar, dada la avanzada edad de sus combatientes más experimentados, lo anticuado de su arsenal y la dependencia militar de Argelia para abastecerse de armas ligeras, artillería, cohetes y misiles. Sin embargo, los recientes ataques contra el sur de Marruecos insinúan que el ELPS busca llevar las hostilidades más allá de la berma e internarse en las áreas controladas por Marruecos.

Marruecos, por su parte, cuenta con una formidable fuerza armada. Azuzado por la carrera armamentística con Argelia, Marruecos se ha instalado recientemente entre los 30 principales importadores de armas del mundo, siendo sus principales proveedores el Estados Unidos, Francia y el Reino Unido. Las recientes compras de aviones no tripulados turcos, israelíes y estadounidenses —y las que están por cerrarse— son ilustrativas de la gran capacidad militar que Rabat posee hoy.

La UE y la priorización del comercio

A pesar de su proximidad geográfica, el conflicto del Sáhara Occidental ha recibido poca atención por parte de la UE. La Unión no ha participado de los esfuerzos de pacificación, más allá de proporcionar unos 9 millones de euros al año en ayuda humanitaria a los refugiados saharauis de Tinduf. Esta falta de interés refleja cómo el conflicto ha quedado supeditado al deseo europeo de entablar y estrechar relaciones bilaterales con Marruecos. La Unión ha preferido dejar en manos del Consejo de Seguridad de la ONU y de los principales Estados miembros, en particular Francia y España, las políticas referidas al Sáhara occidental (cuando estas existen).[8] El alto representante Josep Borrell da voz a la postura de estos países, que hacen hincapié en la necesidad de un compromiso político que sea aceptable para Marruecos, cuando afirmar que la UE apoya «una solución política realista, factible y perdurable, en la que se hagan concesiones». Por el contrario, Estados miembros como Suecia han invocado la legalidad internacional, alegando que dicha solución debe «contemplar la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental, de acuerdo con la legalidad internacional».

Ciertamente, existe una política de la UE hacia el territorio ocupado, que se sustancia en las relaciones comerciales y pesqueras que mantiene con él. El comercio de la UE con el Sáhara Occidental es limitado, y consiste principalmente en importación de pesquerías, productos agrícolas y fosfatos, así como en inversiones de Estados miembros en proyectos de energía verde. El acceso a los caladeros del Sáhara Occidental reviste importancia para el sector pesquero de la UE —especialmente el español—.

La UE ha hecho gala de los beneficios que los acuerdos firmados han tenido, supuestamente, para la población local, afirmando que han incrementado las tasas de empleo y el desarrollo socioeconómico. Se trata de una aseveración engañosa, pues los acuerdos tanto comerciales como pesqueros de que son parte la UE y el Sáhara Occidental en realidad se han firmado con Marruecos. Entre 2014 y 2018, el 94 % de las capturas de la flota europea que opera merced al acuerdo de pesca entre la UE y Marruecos se hicieron en aguas del Sáhara Occidental. En 2019, por otro lado, el valor total de las exportaciones marroquíes a la UE desde el Sáhara Occidental superó los 504 millones de euros. En ninguno de los dos casos obtuvo la UE el consentimiento del pueblo saharaui a través de su representante internacional, el Polisario.

Los principales beneficiarios de la relación con la UE no han sido los saharauis, sino la economía de Marruecos y su población de colonos. Las actividades pesqueras de la UE están detrás del 10 % de los puestos de trabajo que ofrece el sector pesquero marroquí, dominado por empresas gestionadas por colonos de esa nacionalidad. A cambio de los permisos de pesca marroquíes, la UE y sus empresas pesqueras aportan a Rabat un total de 40 millones de euros anuales en compensaciones financieras, los cuales Marruecos reinvierte en subvenciones para infraestructuras que benefician a su población de colonos. También la agricultura en el Sáhara Occidental está dominada por empresas gestionadas por colonos marroquíes.

La Comisión Europea ha reconocido que uno de los principales motivos por los que apoya el comercio entre la UE y el Sáhara Occidental es estrechar lazos con Marruecos. En un informe de 2020, la Comisión señalaba: «[…] el buen funcionamiento del Acuerdo [sobre los aranceles preferenciales] ha facilitado asimismo el restablecimiento de un fructífero diálogo con Marruecos, que idealmente sentará las bases para el desarrollo de relaciones más estrechas entre la UE y este importante país vecino, en beneficio tanto de ambas partes».

Este «beneficio» no solo se refiere al comercio y las inversiones, sino al papel de Marruecos como socio de preferencia en la lucha antiterrorista y el control migratorio. Detener el flujo de inmigrantes ilegales es especialmente importante para España, dada la coyuntura que se vive en las islas Canarias y las ciudades norteafricanas de soberanía española, Ceuta y Melilla, importantes puntos de paso para los inmigrantes que se dirigen a Europa. Entre las medidas puestas en práctica figuran los vuelos semanales de deportación desde la isla de Gran Canaria a la ciudad saharaui de El Aaiún, posiblemente parte de la estrategia marroquí para forzar el reconocimiento europeo de sus reclamaciones sobre el territorio.

Marruecos no ha demostrado timidez alguna a la hora de sacar partido de los intereses europeos, lo que ha provocado repetidos conflictos diplomáticos. En 2015, el gobierno marroquí impidió la apertura de la primera tienda IKEA del país por los rumores de que Suecia se planteaba reconocer la soberanía de la RASD (lo que el gobierno sueco se apresuró a negar). Al año siguiente, Marruecos suspendió todo contacto con la UE tras una sentencia del TJUE que anulaba la ampliación al Sáhara Occidental de los acuerdos agrícolas y pesqueros firmados con Marruecos. En respuesta, funcionarios de la UE colaboraron con sus homólogos marroquíes para apelar el dictamen.[9]

Además, Marruecos parece estar sacando provecho de los flujos migratorios y relajando los controles en las fronteras para hacer ver a Europa su descontento político y forzar cambios en las políticas de la Unión. Como ha advertido el ministro marroquí de Agricultura, Aziz Ajanuch, si los acuerdos dejan de dar cobertura a las exportaciones agrícolas y pesqueras hechas desde el territorio ocupado, «podrían renovarse los “flujos migratorios” que Rabat ha “mantenido y gestionado” con “esfuerzo sostenido”». Además de las recientes llegadas de inmigrantes a Ceuta —que las fuerzas de seguridad marroquíes permitieron para enviar un mensaje al gobierno español—, en marzo de 2021, Rabat interrumpió sin previo aviso la relación diplomática con Alemania y retiró a su embajador del país. El motivo sigue sin estar claro, pero los medios de comunicación marroquíes atribuyeron la medida a las «acciones poco amistosas» de Alemania, entre ellas el intento alemán, en diciembre de 2020, de llamar la atención del Consejo de Seguridad de la ONU sobre el reconocimiento de la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental por parte de Trump y la reanudación de los combates en el territorio ocupado. Estas crisis diplomáticas con España y Alemania demuestran que la cuestión del Sáhara Occidental no ha dejado de perturbar las relaciones bilaterales europeas con Marruecos.

El impacto de la UE en el proceso de paz

Tanto las prácticas comerciales y pesqueras de la UE como la desvirtuación del derecho internacional han repercutido negativamente en las perspectivas de resolución del conflicto del Sáhara Occidental, acelerando las perniciosas dinámicas de poder que hicieron fracasar las anteriores propuestas de paz. En primer lugar, la UE debilitó la posición negociadora del Polisario en el proceso de paz iniciado por la ONU al socavar la posibilidad de que el Sáhara Occidental se pueda convertir en una entidad diferenciada y separada de Marruecos, pasando por alto la necesidad de obtener el consentimiento saharaui para explotar los recursos naturales del territorio. En segundo lugar, ha contribuido a reforzar las posiciones negociadoras de Marruecos ante la ONU al prestar apoyo político, económico y financiero europeo a sus reivindicaciones territoriales.

Según dos fuentes fidedignas, Köhler, enviado de la ONU, presentó este mismo argumento en mayo de 2018, durante una sesión informativa ante las comisiones de Asuntos Exteriores y Derechos Humanos del Parlamento Europeo. Advirtió de que la política comercial de la UE estaba obstaculizando su labor en pos de la paz.

Con sus acciones, la Comisión y el Consejo de la Unión Europea ofrecen equivocadamente su reconocimiento al régimen administrativo —ilegal a ojos de la comunidad internacional— que Marruecos ha impuesto sobre el Sáhara Occidental, dando un falso barniz de legitimidad a su presencia en el territorio ocupado. Esto ocurre pese a que la UE no reconoce oficialmente la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental, y está además obligada, en virtud del derecho internacional, a no contribuir a la dilatación de la situación ilegal propiciada por Marruecos. Según la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, esta obligación es aplicable en los actos que impliquen el reconocimiento de cualquier «adquisición ilegal de soberanía sobre un territorio mediante la negación del derecho de autodeterminación de los pueblos».

¿Un verano de crisis con Marruecos?

Desde 2012, el Polisario ha denunciado ante el TJUE las prácticas de la UE, con éxito. Los sucesivos dictámenes han obligado a la Unión a definir en detalle su postura y, en ocasiones, a corregirla. En diciembre de 2016, el TJUE dictaminó que el territorio del Sáhara Occidental quedaba fuera del ámbito de aplicación del Acuerdo de Asociación con Marruecos, lo que reafirma su condición de entidad diferenciada y separada. El tribunal había amonestado previamente a la Comisión Europea por no solicitar el consentimiento del pueblo saharaui y aceptaba al Polisario como su representante en el escenario internacional.

Ambos dictámenes obligaron a la UE a cumplir más rigurosamente con el requisito de diferenciar entre Marruecos y el Sáhara Occidental. En efecto, la Unión está obligada, en virtud del derecho internacional y europeo, a no hacer reconocimiento efectivo de la soberanía marroquí sobre el territorio saharaui y a contribuir a la conservación del estatus de entidad diferenciada y separada. Dicho requisito es acorde a los fundamentos jurídicos que sustentan las prácticas comerciales y las políticas de no reconocimiento de la UE en relación con otras situaciones de ocupación y anexión —la ocupación israelí del territorio de Palestina y los Altos del Golán sirios, la ocupación del norte de Chipre por parte de Turquía, o la de Crimea por parte de Rusia—. En cada una de estas situaciones, la UE tiene la obligación legal de «no reconocer», es decir, de garantizar que sus relaciones bilaterales no implican el reconocimiento de la soberanía de la potencia ocupante sobre el territorio ocupado. La Unión ha de asegurarse asimismo de que sus acciones no abren la puerta a acciones ilícitas a nivel internacional —como la anexión, el asentamiento o las violaciones de los derechos humanos—. Para ello, debe garantizarse que el territorio ocupado queda total y efectivamente excluido del marco de sus acuerdos con la potencia ocupante.

Existen indicios de que la jurisprudencia del TJUE está traduciéndose en nuevas propuestas. Por ejemplo, en noviembre de 2020, la Comisión Europea propuso ampliar el acuerdo interbus de la UE —que regula el transporte discrecional de viajeros en autocar— a Marruecos, pero excluyó al Sáhara Occidental de su ámbito de aplicación. En cualquier caso, la Comisión sigue buscando un argumento legal para incluir al Sáhara Occidental en sus acuerdos comerciales y pesqueros con Marruecos. Ahora, afirma haber obtenido el consentimiento de la población autóctona. Sin embargo, la Comisión tiene el consentimiento de los organismos locales establecidos por Marruecos bajo su régimen administrativo, ilegal cara a la comunidad internacional, pero no el del Polisario, representante legal del pueblo saharaui a nivel internacional.

Es probable que las recientes maniobras de la Comisión y el Consejo de la UE para incluir al Sáhara Occidental en los acuerdos comerciales y pesqueros con Marruecos sean rechazadas por el TJUE a lo largo de este verano, lo que dejaría sin argumentos jurídicos otras iniciativas de ese tipo. Un fallo a favor del Polisario revestiría consecuencias económicas: la flota pesquera de la UE no estaría ya autorizada a faenar en aguas del Sáhara Occidental aun teniendo permiso marroquí, y las exportaciones marroquíes de materias primas procedentes del territorio ocupado no disfrutarían de aranceles preferenciales. Si hacemos caso de los precedentes, un dictamen de este tipo desencadenaría, casi inevitablemente, las iras marroquíes contra la UE, y animaría al Polisario a lanzar nuevas contiendas legales. La decisión del tribunal puede influir asimismo en el resultado de una campaña ciudadana puesta en marcha en el Reino Unido contra la inclusión del Sáhara Occidental en el nuevo acuerdo de asociación post-Brexit Marruecos.

El dictamen del TJUE, por tanto, tendrá consecuencias sobre el proceso de paz. Una resolución favorable al Polisario podría reavivar la voluntad de conversar por la paz, pues este vería reforzada su posición negociadora, lo que a su vez consolidaría su decisión de buscar la independencia. Una derrota entornaría aún más la puerta de la negociación, y posiblemente terminaría convenciendo al Polisario de que la única manera de hacer avanzar la independencia saharaui es intensificar el conflicto armado contra Marruecos.

Las consecuencias del dictamen pueden ser de alto riesgo, pero los gobiernos europeos han trazado pocos planes de contingencia, más allá de expresar la intención de recurrir, en su caso —y una vez más—, la decisión del TJUE.[10] No obstante, una apelación no haría sino retrasar unos meses la aplicación de la sentencia del tribunal, y la subsiguiente crisis.

La situación actual

El Consejo de Seguridad de la ONU no ha sabido o no ha querido ofrecer soluciones significativas para frenar el estancamiento total del proceso de paz del Sáhara Occidental. A falta de un horizonte realista para alcanzar un acuerdo, las resoluciones anuales del Consejo de Seguridad priorizan el compromiso de las partes con el alto el fuego y el diálogo, si bien hay pocas perspectivas para el avance y no ha habido ningún cara a cara importante desde los Acuerdos de Houston de 1997. Desde la reanudación de los ataques armados por parte del Polisario, el Consejo de Seguridad no ha propuesto un proceso ni tan siquiera un alto el fuego. El poder de veto ejercido por Marruecos y el Polisario ha impedido al secretario general nombrar un nuevo enviado personal desde la inesperada dimisión de Köhler, en mayo de 2019. Han transcurrido dos años en los que la carencia de un enviado personal que busque el compromiso de las partes ha exacerbado las dinámicas subyacentes más perniciosas, lo cual tendrá consecuencias reales y a largo plazo para Europa.

Algunos funcionarios europeos entrevistados para este trabajo sostienen que el conflicto necesita un tiempo muerto diplomático. Sin embargo, tal medida no haría sino agravar aún más esta dinámica. Una desatención prolongada en el tiempo convencerá al movimiento de liberación nacional del Sáhara Occidental de que, en efecto, ha sido dado de lado por la ONU.[11] El Polisario amplía ya el alcance de sus actividades militares, lo que, a su vez, multiplica las posibilidades de que Rabat intensifique su respuesta militar. El reciente ataque aéreo marroquí contra un alto funcionario de seguridad saharaui podría ser indicio de lo que está por venir.

En el peor de los casos, la espiral de hostilidades entre Marruecos y el ELPS podría extenderse a los países vecinos y contribuir a la desestabilización de la región del Sáhara y el Sahel. En la coyuntura actual, no es difícil imaginar que el conflicto pueda propagarse y agudizarse, o que atraiga a los grupos islamistas que actualmente luchan en el Sahel, lo que provocaría una probable intervención militar externa, incluso de Argelia. Un aumento siquiera moderado de la inseguridad y los enfrentamientos a nivel local supondría una escalada de tensión entre Marruecos y su país vecino. La reciente disputa en torno a las explotaciones datileras de una región fronteriza entre Marruecos y Argelia es muestra de cómo las pequeñas tensiones pueden agravarse fácilmente.

El interés europeo

Ni que decir tiene que la escalada del conflicto en el Sáhara Occidental, especialmente si se produce en un escenario similar al de Libia o Mali, tendría un impacto muy negativo en los intereses europeos y podría desestabilizar a Argelia y Marruecos, dos socios clave para la UE. Además de tener que responder al aumento de los flujos migratorios, la UE y sus Estados miembros podrían enfrentarse a la desagradable perspectiva de tener que desplegar recursos adicionales —incluida la fuerza militar— para lograr sus objetivos regionales relativos a la estabilidad y a la lucha contra el terrorismo, como ha sido necesario, por ejemplo, en el Sahel.

Por el contrario, existe una posibilidad, considerablemente más alejada, que beneficiaría potencialmente tanto a saharauis como a marroquíes, a la UE y a la región en general. Con un acuerdo de paz, el Sáhara Occidental podría hacer las veces de catalizador para la estabilización y desarrollo económico de la región. Un Sáhara Occidental en paz y democrático que mantuviera relaciones estrechas con Marruecos, Argelia y la UE sería un socio importante que podría velar por los intereses europeos, también en lo referido a la lucha contra el terrorismo, la estabilidad del Sahel y la gestión de los flujos migratorios. La colaboración política y económica entre la UE y el Sáhara Occidental proporcionaría otros beneficios directos a la Unión, entre ellos una base legal sólida cara a la cuestión de la pesca en aguas del Sáhara. Otra ventaja sería la distensión entre Marruecos y Argelia, cuyas fronteras terrestres están cerradas desde 1994. El deshielo diplomático ayudaría a atajar el contrabando transfronterizo (otra fuente de tensiones en las últimas décadas), al tiempo que impulsaría el comercio interregional y la libre circulación de personas entre el Sáhara Occidental, Argelia, Marruecos y Mauritania. Sería este un paso importante, que podría desbloquear por fin la prometida creación de un bloque comercial regional, la Unión del Magreb Árabe, proceso de integración económica que sigue estancado debido a las diferencias entre sus potenciales miembros, en particular al respecto del Sáhara Occidental. Este proyecto integrador ha sido avalado por la UE y, de llevarse a cabo, proporcionaría importantes beneficios a Europa, pues incrementaría el comercio con el continente y ayudaría a estabilizar el frente meridional de la Unión.

La búsqueda de una tercera vía

Si se les diera la oportunidad, no cabe duda de que los saharauis optarían por la plena independencia, como han hecho la mayoría de los pueblos colonizados cuando se les ha permitido elegir. Sin embargo, el Polisario debe tener en cuenta la actual asimetría de poder: Marruecos no tiene intención de posibilitar ese resultado. Además, el Polisario habrá de bregar con la falta de voluntad internacional para impulsar la independencia saharaui ante las objeciones marroquíes. Aunque los funcionarios europeos entrevistados para este documento expresaron opiniones diversas sobre la aceptabilidad del plan marroquí de autonomía, ninguno consideró que la independencia saharaui fuera realista o siquiera deseable.[12]

Al mismo tiempo, Marruecos y sus adalides extranjeros deben reconocer que obligar a los saharauis y a su territorio a integrarse en Marruecos no es una solución sostenible en el tiempo, dada la naturaleza altamente centralizada y autoritaria del régimen marroquí y la fuerte oposición que tal medida suscitaría entre los saharauis, dentro y fuera del territorio ocupado. Además, aunque la vida en los campamentos de refugiados saharauis no es fácil, pocos o ninguno volverían de buen grado a un Sáhara Occidental ocupado por Marruecos, con autonomía o sin ella.[13]

A lo largo de más de dos décadas, el Consejo de Seguridad de la ONU ha pedido explícitamente a Marruecos y al Polisario una solución política consensuada que respete las normas de la ONU sobre descolonización de territorios no autónomos. Implícitamente, este mandato supone que la solución al conflicto del Sáhara Occidental radicará en algún punto de un espectro con dos polos opuestos: el Estado independiente, de un lado, y la integración en Marruecos, de otro. Estas son, por lo demás, las dos únicas opciones que ofrece el Plan de Arreglo de 1991. Aunque la búsqueda de una «tercera vía» podría adoptar diferentes formas, sobre el proceso de paz ha planeado siempre la idea de la autonomía, que se ha revelado poco acertada.

La falsa promesa de autonomía

Pueden darse diversos grados de autonomía, dentro de un espectro de enfoques integracionistas que incluyen diferentes formas de federalismo y devolución de poder. Muchos —especialmente Francia y Estados Unidos— consideran una concesión realista la propuesta de autonomía de Marruecos de 2007, pero lo cierto es que los modelos de autonomía más perdurables se dan en Estados que disfrutan de altas cotas de democracia. Sin embargo, incluso estos acuerdos pueden provocar una profunda contestación política entre los gobiernos regionales y el central, como demuestra la relación de entre Cataluña y España.

Las soluciones basadas en la autonomía no han tenido mucho éxito históricamente a la hora de dar una solución definitiva a los conflictos étnicos de las antiguas colonias y, en general, en el Sur global. Son testimonios de ello el conflicto que ha estallado este mismo año entre el gobierno central etíope y el gobierno regional de Tigray, o la implosión de la república federal de Yugoslavia, que derivó en múltiples conflictos étnicos. Por otro lado, Pekín está reafirmándose gradualmente en el control directo sobre Hong Kong —pasando así por encima del principio «un país, dos sistemas», que aceptó cumplir ante la comunidad internacional— lo que nos debe recordar la cruda realidad: los acuerdos de autonomía en los sistemas autoritarios son fácilmente reversibles.

El plan propuesto en la década de 1950 por la ONU para la descolonización de Eritrea guarda ciertos paralelismos con el diseñado para el Sáhara Occidental. De aquella experiencia se pueden extraer importantes lecciones. En esa ocasión, la ONU renunció a la celebración de un referéndum y, en su lugar, logró forjar un compromiso político en virtud del cual nació una Eritrea autónoma y federal bajo soberanía etíope. Este acuerdo, sin embargo, avivó tensiones étnicas y se vio poco a poco minado por el creciente autoritarismo de Adís Abeba. El resultado fue una guerra que se alargó tres décadas y no tocó a su fin hasta la celebración de un referéndum supervisado por la ONU que concedió la independencia a Eritrea en 1993.

El plan de autonomía de Marruecos para el Sáhara Occidental corre el riesgo de producir un resultado similar, debido a la falta de salvaguardas que garanticen el respeto a los derechos y el autogobierno saharauis. Es este un aspecto fundamental, pues el plan marroquí integraría formalmente a los saharauis en un sistema autocrático que tiene un historial demostrado de represión de las ambiciones nacionalistas, la capacidad política y los derechos humanos de los saharauis. El plan carece también de un mecanismo que permita a terceras partes ayudar a resolver posibles disputas sobre su puesta en marcha y mitigue la posibilidad de que Marruecos o el Sáhara Occidental recurran a las armas.

Otro problema clave que presenta el plan de autonomía es que va en contra del estatus jurídico internacional del Sáhara Occidental como entidad diferenciada y separada de Marruecos. Aunque el gobierno marroquí y algunos diplomáticos extranjeros presentan el plan marroquí como una solución intermedia entre la asimilación y la independencia, en realidad este no conduciría sino a una suerte de integración, y no puede considerarse una alternativa a esta, aunque se devuelva parte del poder al gobierno regional. Nos topamos aquí con un nuevo problema, pues el conflicto del Sáhara Occidental no es una cuestión «interna» que pueda resolverse a través de una ampliación de autonomía, como afirma Marruecos. El dictamen de la CIJ de 1975 determinó que el pueblo saharaui era ya depositario de la soberanía del Sáhara Occidental cuando quedó bajo dominio español. Los saharauis podrán ejercer el derecho a la autodeterminación solo si tienen capacidad de decidir si delegar o no esa soberanía —total o parcialmente— a otro Estado.

La autonomía o cualquier otra solución adscrita a la integración pueden no ser idóneas para resolver el conflicto, pero esto no significa que el Consejo de Seguridad de la ONU deba dejar de buscar un camino intermedio. En cualquier caso, cualquier propuesta deberá ajustarse al estatus internacionalmente reconocido del Sáhara Occidental como entidad diferenciada y separada de Marruecos, con su propio soberano, el pueblo saharaui, representado oficialmente por el Polisario. Para ello, el Consejo de Seguridad de la ONU debería explorar, junto con las partes, la figura, no tan conocida, de la libre asociación.

La libre asociación

La libre asociación es un tipo de régimen que nace con la resolución 1541 de la Asamblea General de la ONU de 1960. En ella se estipula que la población de un territorio no autónomo puede alcanzar la autodeterminación mediante la independencia, la integración o la libre asociación. El propio Nagendra Singh, uno de los jueces que dictó la sentencia de la CIJ de 1975 relativa a la reclamación de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, citó en su momento la libre asociación como figura útil a la hora de descolonizar el territorio.

Si bien no es demasiado común como herramienta de descolonización para territorios no autónomos, en la práctica se ha recurrido a la libre asociación en múltiples ocasiones. Algunos ejemplos son Palau, Micronesia y las islas Marshall, que se asociaron libremente con los Estados Unidos. Las islas Cook y Niue, que son estados libres asociados a Nueva Zelanda, representan también un útil estudio de caso. Por ejemplo, las islas Cook gozan de autonomía ejecutiva y legislativa, pero Nueva Zelanda se responsabiliza de las relaciones exteriores y la defensa. En todos estos casos, la Asamblea General aprobó acuerdos de libre asociación y retiró a la entidad territorial de la lista de territorios no autónomos.

La figura de la libre asociación puede ser pertinente en el caso del Sáhara Occidental, pero ni las partes ni los negociadores internacionales la han considerado nunca seriamente. En efecto, la libre asociación podría revelarse una herramienta útil para hacer realidad la autodeterminación saharaui y alcanzar un acuerdo de paz definitivo con Marruecos. Como reflejan los casos citados, este régimen puede llevarse a la práctica de distintas maneras, lo que da margen de maniobra a la hora de diseñar un acuerdo que, basándose en las ideas defendidas históricamente por la ONU y las partes, responda a las dificultades particulares del caso del Sáhara Occidental. Al igual que la autonomía, la libre asociación permitiría un acuerdo de reparto de poder sobre el territorio del Sáhara Occidental. Este acuerdo, en cualquier caso, tomaría como punto de partida la soberanía inherente del pueblo saharaui sobre su territorio, protegiendo mejor sus derechos. En virtud un acuerdo de este tipo, los saharauis delegarían algunos aspectos de su soberanía en Marruecos, por un lado, y, por el otro, en un Estado del Sáhara Occidental de nueva creación, cimentado sobre los siguientes principios:

Autoridad delegada

El Polisario, en nombre del pueblo saharaui, delegaría la autoridad soberana sobre el territorio del Sahara Occidental en Marruecos y en un Estado del Sahara Occidental de nuevo cuño. Este sería el «Estado continuador» de la RASD y heredaría su personalidad jurídica, incluidos los derechos y responsabilidades estipulados en los tratados internacionales de que ha tomado parte.

La libre asociación con Marruecos no obligaría a los saharauis a renunciar a su derecho a la independencia. Como ocurre en las islas Cook, el Polisario declararía que el pueblo saharaui ejercerá su derecho de autodeterminación en el marco de una libre asociación con Marruecos, renunciando circunstancialmente a la búsqueda de un Estado plenamente independiente.

El Sáhara Occidental podría dotarse de un autogobierno basado en un sistema democrático, con ramas ejecutiva, legislativa y judicial que serían independientes de Marruecos. Los miembros del legislativo y del ejecutivo serían elegidos por los ciudadanos saharauis, y el nuevo Estado del Sáhara Occidental disfrutaría de pleno control sobre las políticas internas, como la fiscalidad o la explotación de los recursos. Asimismo contaría con una fuerza policial que se responsabilizaría de la seguridad interna.

Marruecos, por su lado, sería el principal responsable de los asuntos exteriores y la defensa del Sáhara Occidental. Todas las decisiones y acciones de Marruecos relacionadas con el Sáhara Occidental tendrían que tomarse con el consentimiento del gobierno saharaui. Asimismo, quedaría en manos de Marruecos la representación del Sáhara Occidental en organismos internacionales como la ONU. Por otro lado, debería consultarse con las partes el estatus del Sáhara Occidental ante la UA, en cuanto Estado continuador de la RASD; una opción sería convertirse en un Estado observador, políticamente «inactivo», comprometiéndose el Polisario a abstenerse en cualesquier procedimientos o votaciones mientras esté vigente el acuerdo de libre asociación con Marruecos.

Consentimiento popular

Cualquier acuerdo futuro con Marruecos habría de reflejar el consentimiento del pueblo saharaui, que este deberá expresar a través de un proceso informado y democrático. Como señaló Singh, «esta es condición sine qua non de todo proceso de descolonización». Por tanto, el acuerdo de libre asociación tendría que ser aceptado por el pueblo del Sáhara Occidental en un referéndum. Esto obligaría a la MINURSO a actualizar y completar el censo de votantes de los saharauis nativos, los criterios del cual quedaron fijados en los Acuerdos de Houston de 1997.

Los colonos marroquíes residentes en el territorio disfrutarían del derecho a voto en tal referéndum, aunque los requisitos exactos para poder ejercer ese derecho deberían ser consensuados por ambas partes. Este proceso debería ir acompañado de garantías para los colonos por parte del nuevo Estado del Sáhara Occidental, entre las cuales han de figurar procedimientos para obtener la ciudadanía. Se trataría de una concesión evidente a Marruecos, aunque también hay razones para creer que muchos colonos marroquíes —cuya motivación principal es económica y no ideológica— podrían dejarse convencer por la figura de la libre asociación y la perspectiva de ampliar sus derechos a nivel regional.[14]

Para tener validez, cualquier propuesta habría de ser aprobada por la mayoría de la población censada. Como garantía adicional de que el futuro referéndum refleje la verdadera voluntad de los saharauis (y para evitar que Marruecos se sirva de la población no saharaui y fuerce el resultado de su interés), la propuesta de libre asociación debería ser respaldad por la mayoría de los votantes saharauis (lo que se conoce como «doble bloqueo»).

En caso de que la propuesta no obtenga los apoyos necesarios, la ONU podría someterla a un segundo referéndum, tras una nueva ronda de consultas, durante la cual se presentarían enmiendas al acuerdo, para que este aborde las cuestiones que motivaran el rechazo en votación.

Ni el Polisario ni Marruecos tendrían poder de veto sobre la puesta en marcha del plan de la ONU por parte del enviado personal del secretario general, y tampoco sobre el propio referéndum. El resultado de este quedaría en manos de los votantes, y sería respetado. En cualquier caso, permitir votar en el referéndum tanto a los saharauis nativos como a los colonos daría cobertura política para que cada parte aceptase hacer concesiones difíciles y ayudar a evitar el tipo de hostilidades que se dieron tras el referéndum de Timor Oriental. Para tener éxito, este proceso necesitará contar con un sólido respaldo político del Consejo de Seguridad de la ONU.

Supervisión internacional

El éxito de un acuerdo de libre asociación dependerá de la solidez de las garantías y los mecanismos de supervisión internacionales. Cualquier litigio que surja a raíz de la interpretación del acuerdo o su aplicación práctica deberá dirimirse primeramente, previas consultas, en una comisión conjunta. Si, transcurridos tres meses, no se alcanzase un acuerdo, cualquiera de las partes podría trasladar el asunto a un tribunal de arbitraje independiente, como la Corte Permanente de Arbitraje. Las partes entenderán el arbitrio de este tribunal como vinculante. Asimismo, este tribunal podría imponer sanciones económicas, y remitiría las cuestiones más complejas a otras instancias competentes, como la CIJ. En cualquier caso, el Consejo de Seguridad de la ONU y los Estados garantes deberán dotar al tribunal correspondiente de la autoridad política necesaria para hacer cumplir su decisión. En última instancia, el tribunal podría reconocer al Polisario o a Marruecos el derecho a rescindir el acuerdo de libre asociación, caso de que la otra parte incumpla sus cláusulas gravemente y con consecuencias irreparables. Si Marruecos infringiera el acuerdo, el Sáhara Occidental tendría garantizado el apoyo del Consejo de Seguridad de la ONU para lograr la plena independencia y optar a ser miembro de la ONU.

Asimismo, la libre asociación podría reforzarse condicionando la ratificación por parte de Marruecos del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI) y de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de la UA y su correspondiente protocolo, por el cual se establece la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. Como Estado continuador de la RASD, el Sáhara Occidental quedaría igualmente obligado, pues la RASD en su día ratificó tanto la Carta Africana como su protocolo. Con el respaldo del Consejo de Seguridad de la ONU, el Sáhara Occidental también podría solicitar la adhesión a la CPI.

Volver al futuro: la necesidad de un liderazgo europeo

No faltan razones para mostrarse pesimistas al respecto de un acuerdo negociado que haga por fin realidad la autodeterminación saharaui. Pero existen también motivos para el optimismo: es posible encontrar una solución oportuna, duradera y justa al conflicto del Sáhara Occidental. Para ello, antes de nada, las partes interesadas de la comunidad internacional deben extraer las oportunas enseñanzas de los errores del pasado.

La UE y sus Estados miembros tienen un importante papel que desempeñar, habida cuenta de su proximidad geográfica, los vínculos comerciales con el Sáhara Occidental, la estrecha relación con Marruecos y su peso en el Consejo de Seguridad de la ONU. Por esta razón, deberán optimizar sus herramientas institucionales, creando una instancia dedicada al Sáhara Occidental en el Servicio Europeo de Acción Exterior. La UE podría asimismo nombrar a un representante especial que encabezaría su labor diplomática en este asunto. En general, deberían valorarse las siguientes medidas:

Desescalar

Como primer paso urgente, vistas las recientes operaciones armadas del Polisario y los indicios, cada vez más abundantes, de una respuesta marroquí contundente, la UE debería apoyar políticamente los esfuerzos de la ONU por rebajar la tensión. Para ello, podría afianzar su respaldo al nombramiento de un enviado personal idóneo por parte del secretario general de la ONU. Asimismo, habría de exigir al Polisario que suspenda toda acción armada, y, a cambio, Marruecos retiraría sus fuerzas a las posiciones que ocupaban antes del 13 de noviembre de 2020, cuando incursionaron en Guerguerat, dentro de la zona desmilitarizada de la ONU. A la retirada debería sumarse el desmantelamiento de la berma recién levantada en la zona desmilitarizada. Para perdurar en el tiempo, estas medidas de desescalada necesitarían ir acompañadas de la reanudación de un proceso de paz realista.

Dotar de poder a la ONU

La ONU debe redoblar sus esfuerzos y nombrar a un nuevo enviado con amplia experiencia en negociaciones internacionales y establecimiento de la paz. Este nuevo enviado deberá ser un negociador correoso pero con principios. Obviamente, siempre es preferible consensuar el nombramiento, pero el Consejo de Seguridad de la ONU tendría que anular el poder de veto sobre el proceso de selección del enviado especial del que gozan hoy las partes. Dicho esto, no basta con elegir un enviado especial con carácter, sino que los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU y los gobiernos europeos habrán de brindarle todo su apoyo, especialmente cuando en las decisiones difíciles.

El enviado idóneo no puede limitarse a facilitar el diálogo, sino que ha de contar con el músculo político necesario para impulsar el plan que la ONU desarrolle en pos de la autodeterminación saharaui. El enviado elegido debería hacer una consulta inicial a las partes para empezar a confeccionar el acuerdo sobre un nuevo statu quo basado en la libre asociación. Podrían hacerse también consultas posteriores para perfeccionar la propuesta y hacerla lo más aceptable posible para ambas partes.

El enviado debe contar con el poder y la autonomía suficientes para someter una futura propuesta de libre asociación a un referéndum. Para ello, el Consejo de Seguridad de la ONU también habrá de sostener políticamente a la MINURSO y fortalecerla para que pueda cumplir su mandato y organizar un referéndum largamente postergado. La MINURSO también debería informar puntualmente sobre las violaciones de los derechos humanos, como cualquier otra misión de mantenimiento de la paz de la ONU.

Asegurar el cumplimiento del acuerdo de paz tras el referéndum exigirá la puesta en marcha de una ambiciosa misión de asistencia y supervisión de la ONU, que se pondría en marcha, en su caso, tras la celebración del referéndum y debería extenderse durante una etapa de transición de al menos cinco años. Esta misión sucedería a la MINURSO —cuyo mandato habría finalizado para entonces— y se encargaría de velar por el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el acuerdo, haciendo respetar de la normativa internacional de derechos humanos.

Sería importante asimismo que una fuerza dependiente de terceros garantizase el retorno seguro de los refugiados saharauis a su tierra natal y la seguridad de la población de colonos durante la etapa de reducción de la presencia marroquí y la transferencia de poder de Marruecos al gobierno de un Sáhara Occidental libremente asociado. La UE podría aportar herramientas adicionales a través de una nueva misión enmarcada en la Política Común de Seguridad y Defensa. Como broche final, el enviado de la ONU se encargaría de trasladar un informe a la Asamblea General recomendando la retirada del Sáhara Occidental de la lista de territorios no autónomos.

Incentivar un acuerdo

Este conflicto no podrá resolverse sin que la UE invierta capital político y financiero. La UE debe prestarse a presionar a Marruecos para que este acceda a una solución intermedia. Por supuesto, esto no supondrá dar carta blanca al Polisario para que obstruya procesos, emprenda acciones que puedan resultar contraproducentes, o vuelva a la violencia armada.

Sin embargo, tal y como están las cosas, es improbable que Rabat respalde de buen grado la opción de la libre asociación, como también lo es que acepte cualquier solución que no sea equiparable a su propuesta de autonomía. Encontramos aquí una muestra más de la actitud obstruccionista que Marruecos ha mantenido hasta la fecha, a la que se han de achacar todos los fracasos en el proceso de paz. En virtud de su estatus de potencia ocupante, del control casi total que ejerce sobre el territorio, y de sus obligaciones en virtud de las resoluciones de la ONU y el derecho internacional, es Rabat quien deberá dar más pasos para posibilitar un futuro acuerdo negociado.

Por su lado, Francia —junto a otros miembros de la UE— debería dejar de proteger diplomáticamente a Marruecos ante el Consejo de Seguridad de la ONU. Además, habría de retirar su actual respaldo a la propuesta marroquí de autonomía y brindárselo a la figura de la libre asociación. Como titular del expediente del Sáhara Occidental en el seno del Consejo de Seguridad de la ONU, los Estados Unidos deberían hacer lo propio. El gobierno de Biden debería dejar en suspenso el reconocimiento de Trump a la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental para evitar que cobre vigor legal o político. También podría amenazar con una derogación formal del mismo, si Marruecos continúa obstruyendo la autodeterminación saharaui. Tales gestos enviarían un mensaje contundente y evidenciarían una voluntad seria a nivel internacional de encontrar un final justo y expeditivo al conflicto.

Deberían ofrecerse asimismo incentivos. En el contexto del acuerdo definitivo, la UE debería ofrecer a Marruecos y al Sáhara Occidental un paquete de ventajas que combinen el apoyo financiero y el afianzamiento de las relaciones políticas y económicas con la Unión. Estos incentivos deberían ayudar a desarrollar instituciones e infraestructuras estatales del Sáhara Occidental durante la fase de transición y posicionarlo como socio clave para Europa y vector para la integración económica de la región. La UE también podría proponer una mejora de las relaciones con Marruecos, otorgándole un estatus equiparable al de los miembros del Espacio Económico Europeo, con plena participación en los programas y agencias de la UE, un acuerdo comercial mejorado y exención de visados. Como socio privilegiado del sur, Marruecos tendría acceso a la financiación de la UE para la integración de infraestructuras con Europa a gran escala. A cambio, la UE se beneficiaría de un mejor acceso al África subsahariana, y podría sacar provecho de las ambiciones económicas de Marruecos en esa región.

Endurecer la política de diferenciación de la UE

La UE y sus Estados miembros deberían sacar mejor partido de sus relaciones económicas con Marruecos, asegurándose, eso sí, de que estas cumplen con las directrices de la UE para promover la aplicación del derecho internacional humanitario. El dictamen del TJUE del verano pasado hará que el Sáhara Occidental entre en el radar político de Europa. Vista la importancia que Marruecos concede al control de las relaciones comerciales de Europa con el Sáhara Occidental, la UE debería entender los beneficios políticos del fin de ese statu quo. En lugar de apelar a una futura decisión del TJUE y cerrar filas con Marruecos, como ha hecho en otras ocasiones, el Consejo de la Unión Europea y los Estados miembros de la UE deberían responder excluyendo al Sáhara Occidental de cualquier marco de relaciones comerciales con Marruecos. Además, la Comisión Europea debería emitir directrices claras que prohíban financiar con fondos europeos entidades y actividades marroquíes en el territorio del Sáhara Occidental. Sería este el germen de una guía de «buenas prácticas», que deberían seguir también otros socios económicos de Marruecos —incluidos los Estados Unidos y Rusia, cuya flota pesca a gran escala en aguas del Sáhara Occidental con permiso marroquí— y las organizaciones multilaterales de que Marruecos es miembro.

En cualquier caso, la insistencia de Marruecos en incluir el Sáhara Occidental en el marco de sus acuerdos bilaterales entrará en conflicto cada vez más frecuentemente con el posicionamiento jurídico de la UE, impuesto por los dictámenes del TJUE. Aunque esta política de diferenciación entre Marruecos y el Sáhara Occidental por parte de la UE puede no ser el cambio inminente que el Polisario espera, no deja de representar uno de los pocos desafíos directos al prolongado control de Marruecos sobre el territorio ocupado y los intereses comerciales de los saharauis.

Rabat podría argumentar que no pierde mucho si le impiden formar parte del acuerdo interbus de la UE como réplica a que el territorio del Sáhara Occidental quede excluido del mismo. Sin embargo, la probable ampliación de los requisitos de diferenciación de la UE a otros ámbitos bilaterales podría provocar graves dilemas políticos, pues existe el riesgo de que Marruecos se apee de acuerdos ya firmados, como los relativos a la cooperación científica y tecnológica, la aviación, la fiscalidad o las inversiones. Encontramos aquí, por esta razón, otro incentivo para que Marruecos acepte un acuerdo de la libre asociación, que evitaría ese escenario y permitiría continuar estrechando lazos con Europa y protegiendo los intereses comerciales marroquíes en territorio saharaui, en el marco de un potencial acuerdo comercial entre la UE y el Sáhara Occidental. La más rígida aplicación de la ley europea también ofrece un medio para reequilibrar las relaciones entre la UE y Marruecos.

En los últimos años, la balanza de las relaciones se ha inclinado sensiblemente a favor de Rabat, afianzando un sentimiento de dependencia y sometimiento de Europa.[15] Ello ha ido en detrimento de la capacidad europea para asegurar sus intereses estratégicos a largo plazo cuando estos entran en conflicto con las voluntades marroquíes. El dictamen del TJUE de este verano —en caso de que favorezca al Polisario, como es de esperar— y un posible cambio de postura que aleje a la UE de la opción de la autonomía en pro de la libre asociación podrían motivar una agresiva respuesta marroquí, que afectaría muy negativamente a las relaciones bilaterales. Sin duda, esta posibilidad plantearía retos a corto plazo para la UE, sobre todo en lo referente a los flujos migratorios. La Unión debe hacer más esfuerzos para blindarse contra el «chantaje» marroquí, como ha declarado la ministra de Defensa española, Margarita Robles. Una respuesta eficaz, que minimice la capacidad de Marruecos para aprovechar esta coyuntura, requerirá un respaldo más claro de la UE —especialmente de Francia— a los esfuerzos de España por contrarrestar esta dinámica. A ello debería sumarse una reforma integral de la política migratoria de la UE. Un futuro Estado del Sáhara Occidental podría convertirse en un socio de peso en este sentido. Los europeos, en efecto, deben aprovechar más explícitamente sus vínculos políticos y económicos para defender sus intereses y su credibilidad. En última instancia, la UE es la más fuerte de las partes y tiene mucho menos que perder que Marruecos, caso que se interrumpieran a largo plazo las relaciones entre la Unión y el reino alauí.

Conclusión

Es posible encontrar una solución diplomática al conflicto del Sáhara Occidental que preserve los intereses fundamentales de cada una de las partes y satisfaga el derecho del pueblo saharaui a la autodeterminación, ajustándose al derecho internacional y a la doctrina del realismo político. No obstante, para alcanzar dicha solución es imprescindible que ambas partes hagan concesiones.

Para el Polisario, esto significa delegar cierta autoridad a Marruecos a cambio de poner fin a la ocupación marroquí y lograr el autogobierno. Para Marruecos, supone aceptar que el Sáhara Occidental sea una entidad diferenciada y separada, a cambio de tomar parte en el futuro del territorio con el aval de la comunidad internacional. Estas concesiones y sus contrapartidas permitirían a saharauis y marroquíes prosperar económicamente, contribuir a la integración regional y acercarse a la UE.

Nada de esto puede ocurrir sin la participación de la comunidad internacional. El Consejo de Seguridad de la ONU, la UE y los Estados miembros de ambas organizaciones tienen la posibilidad de moldear el futuro de la región poniendo en práctica un cóctel idóneo de incentivos y desincentivos. Pocos gobiernos europeos consideran que el Sáhara Occidental sea un problema que exija una solución urgente. Sin embargo, ha llegado el momento de atraer la atención de la comunidad internacional ello. Vivimos un momento en que el conflicto podría agravarse repentinamente, lo que tendría amplias repercusiones en Europa y el noroeste de África.

Sobre los autores

Hugh Lovatt participa en el programa de Oriente Medio y Norte de África del ECFR. Desde su incorporación, ha asesorado a gobiernos europeos sobre el proceso de paz israelo-palestino, codirigiendo en 2016 una proceso diplomático paralelo encaminado a redactar un conjunto actualizado de parámetros sobre el estatuto definitivo que pusiera fin al conflicto. Acuñó asimismo el concepto de «diferenciación de la UE», consagrado en la Resolución 2334 del Consejo de Seguridad de la ONU.

Jacob Mundy es profesor de la Universidad Colgate y autor junto con Stephen Zunes de Western Sahara: War, Nationalism, and Conflict Irresolution, cuya segunda edición será publicada este año por Syracuse University Press. Ha realizado trabajos de campo y de archivo en Argelia, Libia, Marruecos y Túnez, entre los cuales destacan las investigaciones que dieron pie a los informes del International Crisis Group sobre el Sáhara Occidental en 2005. Fue becario Fulbright en la Universidad de Túnez en el curso 2018-2019.

Agradecimientos

Los autores deseamos expresar su agradecimiento a los numerosos funcionarios que han colaborado con nosotros —tanto jubilados como en activo— y también a los expertos que tan generosamente han ofrecido su tiempo y sus conocimientos. Estamos especialmente en deuda con quienes han tenido la amabilidad de revisar nuestros borradores, haciendo lúcidos comentarios sobre nuestro análisis y nuestras propuestas. Como siempre, cualquier error u omisión son nuestra responsabilidad. Asimismo, querríamos dar las gracias al equipo de publicaciones del ECFR, por su diligencia y su constante respaldo.

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[1] Jacob Mundy. «Moroccan Settlers in Western Sahara: Colonists or Fifth Column», Arab World Geographer, 15, n.º 2, 2012, pp. 95-216.

[2] Davide Contini, «La Decolonizzazione Mancata: Il Caso Saharawi», Universidad de Bolonia (inédito), 2016, pp. 60-61.

[3] Entrevistas con antiguos funcionarios de la ONU, febrero-mayo de 2021, a través de Zoom. Véase también: Stephen Zunes y Jacob Mundy, Western Sahara: War, Nationalism and Conflict Irresolution, 2.ª ed., Syracuse (EE. UU.): Syracuse University Press, 2021.

[4] Davide Contini, «La Decolonizzazione Mancata: Il Caso Saharaui», Universidad de Bolonia (inédito), 2016, pp. 60-61.

[5] Entrevistas con activista saharaui y funcionario del Polisario, febrero-abril de 2021, a través de Zoom.

[6] Entrevistas con un activista saharaui y funcionario del Polisario, febrero-abril de 2021, a través de Zoom.

[7] Entrevista con un funcionario del Polisario, febrero de 2021, a través de Zoom.

[8] Entrevistas con funcionarios y expertos europeos, febrero-abril de 2021, a través de Zoom, Signal, Microsoft Teams y por teléfono.

[9] Entrevistas con funcionarios europeos, enero-abril de 2021, por teléfono y a través de Zoom, Signal, Microsoft Teams.

[10] Entrevista con funcionarios europeos, febrero-abril de 2021, por teléfono y a través de Zoom, Signal, Microsoft Teams y teléfono.

[11] Entrevista con un funcionario del Polisario, febrero de 2021, a través de Zoom.

[12] Entrevistas con funcionarios europeos, febrero-marzo de 2021, por teléfono y a través de Zoom, Signal y Microsoft Teams.

[13] Entrevista con activista saharaui, mayo de 2021, a través de Zoom.

[14] Investigación de campo llevada a cabo por Jacob Mundy entre 2003 y 2005.

[15] Entrevistas con funcionarios y expertos europeos, febrero-abril de 2021, por teléfono y a través de Zoom, Signal y Microsoft Teams.