Comment l’Europe peut inciter les monarchies du Golfe à œuvrer pour la paix avec l’Iran

L’arrivée de Biden à Washington et le sentiment d’un désengagement des Etats-Unis dans la région, donne l’occasion aux Européens de contribuer à désamorcer les tensions entre les États du CCG et l’Iran

President Donald Trump and King Salman bin Abdulaziz Al Saud of Saudi Arabia attend the meeting of the Leaders of the Cooperation Council for the Arab States of the Gulf Countries Shealah Craighead
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Summary

  • Les monarchies du Golfe font face à un dilemme : défendre leurs intérêts en matière de sécurité par la dissuasion ou bien en favorisant un nouveau processus diplomatique.
  • L’arrivée de Biden à Washington et le sentiment d’un désengagement des Etats-Unis dans la région, donne l’occasion aux Européens de contribuer à désamorcer les tensions entre les États du CCG et l’Iran.
  • L’intérêt de l’Europe consiste à favoriser un retour à l’accord nucléaire iranien et un dialogue régional entre les monarchies du Golfe et l’Iran, approche davantage susceptible de favoriser une stabilité durable.
  • Les Européens peuvent soutenir ce processus en renforçant leur propre posture sécuritaire dans la région et en s’attaquant directement aux tensions géopolitiques au cœur des rivalités régionales.

Introduction

Au cours de ces dix dernières années, la région de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient (ANMO) a été considérablement transformée par les tensions entre les monarchies du Golfe et l’Iran. Cette dynamique a eu une conséquence directe sur des intérêts européens majeurs  – la sécurité des voies terrestres et maritimes, le détricotage du Plan d’action global commun (PAGC) et les crises régionales au Yémen, en Syrie, en Iraq, au Liban et dans la Corne de l’Afrique. Elle a poussé les Européens à promouvoir un dialogue sécuritaire indispensable dans la région. Or, si les Européens doivent jouer un rôle constructif dans le désamorçage des tensions dans le Golfe, il est impératif qu’ils comprennent et répondent mieux au raisonnement des États du Conseil de coopération du Golfe (CCG), bloc régional constitué de l’Arabie Saoudite, des Émirats arabes unis (EAU), de Bahreïn, du Koweït, d’Oman et du Qatar. Par le passé, l’Europe a eu tendance à négliger la complexité des perceptions de menaces du Golfe qui ont entraîné la rupture des efforts diplomatiques envers l’Iran, y compris sur le PAGC.

Le présent article évalue les différents perceptions et objectifs stratégiques des monarchies du Golfe à l’égard de l’Iran. Il décrit comment les Européens – tant les principaux groupes de pays européens que les institutions de l’Union européenne – peuvent utiliser leurs connaissances pour jouer un rôle plus important en aidant le gouvernement Biden sur le point d’entrer en fonction à ressusciter le PAGC et à faciliter un dialogue régional en matière de sécurité.

Même si les tensions régionales peuvent sembler insolubles, il existe peut-être une ouverture pour la diplomatie. Le souhait affiché de Joe Biden pour des négociations multilatérales pourrait fournir l’occasion d’avoir une nouvelle approche. Avec l’arrivée de Biden à la Maison Blanche, les Etats-Unis devraient renoncer à la confrontation avec l’Iran, réintégrer le PAGC et encourager activement les monarchies du Golfe à nouer un dialogue régional en matière de sécurité. L’an dernier, il est devenu de plus en plus clair que les partisans de la ligne dure des CCG – à savoir l’Arabie Saoudite et les Émirats arabes unis (EAU) – n’ont aucun intérêt à intensifier une escalade avec l’Iran s’ils ne peuvent pas compter sur les États-Unis pour assurer une véritable dissuasion militaire. Cela a été clairement signifié en 2019 lorsque les États-Unis se sont abstenus de répondre aux attaques largement considérées comme ayant été perpétrées par l’Iran, contre des pétroliers dans les eaux territoriales émiraties et des infrastructures pétrolières de l’Arabie Saoudite. Ces épisodes ont renforcé la perception du Golfe que les Etats-Unis sont en train de se désengager de la région et ont incité les responsables du CCG à envisager d’assumer davantage de responsabilité pour gérer leur propre intérêt sécuritaire y compris la volonté d’étudier de nouvelles voies diplomatiques avec l’Iran.

Compte tenu de cette dynamique en mutation, cet article montre que les États clé du CCG sont peut-être prêts à revoir leur approche maximaliste envers l’Iran mais qu’un processus diplomatique durable ne peut uniquement être établi s’ils peuvent compter sur un soutien international pour sauvegarder leurs lignes rouges, notamment que l’Iran n’empiète pas sur leurs intérêts sécuritaires fondamentaux. L’article explique que les Européens ont la capacité de faciliter ce processus et qu’ils devraient travailler en amont avec le gouvernement Biden afin d’encourager les monarchies du Golfe à nouer un dialogue régional en matière de sécurité, dialogue qui sera également essentiel pour donner un souffle nouveau au PAGC. Cela devra être accompagné d’un engagement de la part de l’Iran et de pression sur eux pour qu’ils réagissent de la même manière. Il existe clairement d’immenses obstacles compte tenu des divisions régionales profondément enracinées, sans parler du risque d’une approche européenne divisée. Donald Trump pourrait encore également dangereusement exacerber ces tensions régionales avant de quitter ses fonctions, ce qui pourrait consolider la forte opposition régionale au dialogue avec l’Iran. Cependant, les Européens doivent faire leur possible pour encourager cette opportunité diplomatique qui pourrait émerger sous Biden. Cet article énumère une série de mesures que les Européens pourraient prendre dès maintenant pour atteindre ce but, notamment des efforts diplomatiques plus prononcés, aussi bien entre les États clé de la région que sur le conflit au Yémen en particulier, jouer un plus grand rôle en matière de sécurité et redéfinir absolument des pistes susceptibles de redonner confiance à la région qui en a grand besoin.

Les fondamentaux des perceptions du CCG en matière de sécurité

Des événements marquants dans la région – y compris les soulèvements arabes, la signature du PAGC et les crises de 2014 et de 2017 entre l’Arabie saoudite, les EAU et Bahreïn d’une part et le Qatar d’autre part – ont eu un impact significatif sur les perceptions des dirigeants du CCG sur le plan de la sécurité. Néanmoins, le principe de base selon lequel ils évaluent leur sécurité est resté inchangé pendant des décennies.[1] Sa principale caractéristique est que les décideurs de la région voient la sécurité nationale et régionale par le prisme de la sécurité du régime. Face à n’importe quel défi – économique, environnemental, sociétal – leur approche consiste à empêcher l’instabilité de se répandre jusqu’à la sphère intérieure du champ politique d’une manière qui pourrait remettre en question la mainmise des élites dirigeantes sur le pouvoir.

En conséquence, du point de vue des responsables du CCG, les risques et les menaces régionaux et intérieurs se recoupent souvent. Ayant été créés en tant qu’États modernes indépendants à partir de structures politiques sans frontières il y a moins d’un siècle, les liens transnationaux dans la région sont extrêmement forts. Les monarchies du Golfe voient les menaces intérieures et régionales sur le même plan, avec des implications directes sur leur propre sécurité et stabilité. La « menace iranienne » est, par exemple, habituellement décrite par les leaders du Golfe comme externe et interne compte tenu de la capacité de l’Iran à exploiter les clivages confessionnels en travaillant avec les populations chiites des différents États du CCG.

Au cours du XXème siècle, la Grande-Bretagne et plus tard les Etats-Unis, ont assuré la protection et la dissuasion contre les menaces extérieures, permettant aux responsables du CCG de se concentrer sur le développement de leurs économies et le renforcement de la sécurité chez eux.[2] C’est la raison pour laquelle, le sentiment de désengagement américain – qui est davantage visible dans le leadership politique déclinant que dans le nombre réel de soldats – a conduit au changement du raisonnement sécuritaire dans les États du CCG.

Les monarchies du CCG se trouvent maintenant face à un dilemme majeur selon lequel la sécurité de la région devrait être confortée par de nouveaux mécanismes de dissuasion ou par l’établissement d’un dialogue sur la sécurité dans la région reposant sur la confiance et des accords diplomatiques. Les mécanismes de dissuasion sont des dispositions qui découragent un rival régional de mener une action hostile en instillant le doute ou la peur des conséquences, y compris la menace de la force. Les points de vue des monarchies du Golfe varient en fonction de leur position géographique lorsqu’elles se retrouvent face à ce dilemme. Or leur réflexion est fortement influencée par le fait qu’elles savent qu’il n’y a pas de précédents dans le Golfe en matière de processus diplomatiques et d’instauration de la confiance réussis en déplaçant le rôle central de la dissuasion dans la gestion des problèmes de sécurité dans la région. Le CCG, créé en 1980 pour resserrer les rangs contre la double menace posée alors par l’Iraq et l’Iran, est lui-même un exemple de mécanisme de dissuasion – et son fonctionnement interne, censé être étayé par l’interdépendance et la confiance mutuelle, s’est effondré de manière spectaculaire entre 2014 et 2017, lorsque l’Arabie saoudite, Bahreïn et les EAU instaurèrent un boycott politique et un embargo économique contre le Qatar.

La réponse à ce dilemme majeur varie au sein du CCG – où les pays sont regroupés entre les « faucons », les « Hedgers » et un « Odd One Out » (intrus) – et s’est principalement façonnée suivant leurs positions respectives par rapport à l’Iran.

Les « faucons »

L’Arabie saoudite, Bahreïn et les EAU sont essentiellement désormais les membres d’une sous-alliance informelle du CCG et peuvent donner l’impression au premier abord de partager les mêmes perceptions en matière de sécurité, fondée sur une forte animosité envers l’Iran et une préoccupation commune quant à la menace posée par l’islam politique. Mais même s’il existe d’importants points d’accord, il existe également de fortes divergences entre eux.

L’Arabie saoudite et Bahreïn sont les plus étroitement en phase dans leur attitude belliciste à l’égard de l’Iran, considérant la politique de ce dernier comme une menace à la fois régionale et interne. Depuis 1979, les chefs saoudiens et bahreïniens ont décrit l’Iran comme une menace à la fois militaire et idéologique, accusant Téhéran d’utiliser ses liens confessionnels pour susciter des troubles au sein du CCG. Cela a conduit l’Arabie saoudite et Bahreïn à adopter une approche conflictuelle contre l’Iran en soutenant par exemple Saddam Hussein pendant la guerre Iran-Iraq dans les années 1980. Il n’y a eu que de brefs intermèdes pendant les tensions persistantes entre l’Iran, l’Arabie saoudite et Bahreïn.[3] Au milieu des années 1990, par exemple, Hassan Rouhani, le chef des renseignements en Iran à l’époque, signe un accord de sécurité avec le ministre de l’Intérieur de l’Arabie saoudite de l’époque, le Prince Nayef ben Abdulaziz al-Saud. Aux termes de l’accord, le gouvernement iranien s’était engagé à ne pas interférer dans les affaires internes des pays du CCG, avait libéré quelques Saoudiens accusés de terrorisme et avait suspendu son soutien aux groupes étrangers hostiles aux dirigeants du CCG. Cet accord de « non-interférence » de Rouhani-Nayef, qui a été renouvelé en 2001, s’est traduit par une importante détente entre les deux pays sous Akbar Hashemi Rafsanjani pendant qu’il était président de l’Iran. Durant cette période, on a observé une diminution des tensions entre les dirigeants saoudiens et la communauté chiite saoudienne qui représente près de 10 pour cent de l’ensemble de la population du royaume mais qui est majoritaire dans la province orientale riche en pétrole. Effectivement, vers la fin des années 1990, les religieux chiites saoudiens ont largement maintenu la communauté à l’écart des confrontations parfois violentes qui avaient eu lieu au cours de la décennie précédente et l’ont poussée vers un activisme non-violent, espérant qu’un engagement crucial améliorerait leur statut de groupe marginalisé.

Cependant, l’accord Rouhani-Nayef a commencé à se défaire lorsque l’Arabie saoudite est devenue de plus en plus préoccupée par l’expansionnisme iranien en Iraq après la chute de Saddam. Il a fini par voler en éclats après les affrontements entre les autorités saoudiennes et sa communauté chiite en 2009. Riyad était convaincue que le Corps des Gardiens de la révolution islamique d’Iran (les GRI) avait apporté une aide politique et financière, ainsi qu’un soutien logistique et médiatique, aux manifestants. Deux ans plus tard, en 2011, Riyad accusait les GRI d’utiliser une organisation chiite radicale, le Hezbollah al-Hejaz, pour transformer des « printemps » arabes locaux en insurrections. À cet égard, pour l’Arabie saoudite, l’Iran représente la menace hybride ultime, à la fois interne et externe en même temps.

Depuis l’ascension du Prince Muhammad ben Salman – qui a adopté une approche ultra-belliciste envers Téhéran en partie dans le but de mobiliser le soutien national autour de son leadership – les tensions ont empiré. En 2016, l’Arabie saoudite exécute le religieux chiite et dissident politique saoudien Nimr al-Nimr et rompt ensuite ses relations avec l’Iran, qui est accusé de ne pas contrôler les actes de violence contre les bureaux diplomatiques saoudiens en Iran à la suite de cette exécution. Le leader saoudien a également renouvelé ses accusations selon lesquelles l’Iran s’immisçait dans les affaires internes du CCG et cherchait à provoquer les minorités chiites.

La même dynamique a fait de l’ombre aux relations entre l’Iran et Bahreïn. Entre 2008 et 2010, lorsque les relations entre Bahreïn et sa majorité chiite locale étaient relativement stables, les deux pays entamèrent des négociations sur des questions de frontières et sur les termes d’un éventuel accord commercial gazier. En 2010, le Sheikh Khalid ben Ahmad al-Khalifa, ministre des Affaires étrangères de Bahreïn et membre de la famille sunnite régnante, est allé jusqu’à déclarer que  « accuser Téhéran de chercher à étendre son pouvoir et son influence dans la région » ne « reflétait (aucunement) … notre détermination à développer des relations bilatérales » et que son gouvernement « rejetait totalement » un sentiment anti-iranien sous-jacent. Mais moins d’un an plus tard – avec le régime bahreïnien au bord de l’effondrement dû à un soulèvement populaire mené par la majorité chiite du pays – les hauts fonctionnaires de Manama accusèrent les GRI d’utiliser des organisations locales, telles que les Brigades al-Ashtar, pour déstabiliser Bahreïn et étendre l’influence de l’Iran comme ils l’avaient fait au Liban, en Iraq et au Yémen. Cela montre que les relations Bahreïn-Iran sont fonction de celles qui existent entre le régime et la majorité chiite dans le pays. Effectivement, la nomination en novembre 2020 du prince héritier réformiste Salman ben Hamad au poste de Premier ministre de Bahreïn, après la mort du faucon anti-chiite Khalifa ben  Salman, crée une ouverture potentielle à Manama pour travailler sur la question chiite, tant au niveau local que régional.  

Aussi bien les autorités saoudiennes que bahreïniennes surestiment souvent l’ampleur de l’ingérence extérieure et sous-estiment les causes profondes de ce que sont principalement des revendications politiques et économiques intérieures. Néanmoins, la perception selon laquelle l’Iran a tenté d’exploiter ces revendications pour son propre agenda est fort répandue. Pour Riyad, en attendant, il y a également des facteurs régionaux cruciaux en jeu. Ils pensent que Téhéran menace sa sphère d’influence régionale et qu’elle tente d’encercler le royaume des deux côtés : à l’aide d’intermédiaires irakiens, tels que Hashad al-Shabi (ou la milice chiite Unités de mobilisation populaire) et ses clients yéménites les houthis.

Pour sa part, les EAU partagent les mêmes préoccupations de l’Arabie saoudite et de Bahreïn au sujet des objectifs de l’Iran dans la région mais, au cours de ces dix dernières années, ils ont adopté plusieurs tactiques à l’égard de l’Iran.[4] Ayant été relativement épargnée par les soulèvements arabes, Abu Dhabi a nourri l’ambition d’occuper les vacances de pouvoir émergentes dans la région avant que ses rivaux ne puissent le faire. Tant les graves inquiétudes concernant l’expansionnisme iranien dans la Péninsule arabique que le souhait d’étendre sa propre influence, ont incité les Émirats à participer à la guerre menée par les Saoudiens au Yémen après 2015. Toutefois, dans la vision du monde des EAU, la rivalité avec l’Iran est longtemps allée de pair avec un conflit simultané selon un axe islamiste mené par le Qatar et la Turquie. Comme Abu Dhabi a vu l’Iran affaibli par la pandémie de covid-19 et les sanctions internationales, l’axe islamiste – et la Turquie, son acteur principal – est apparu comme la menace régionale la plus importante. En outre, contrairement à Riyad et Manama, Abu Dhabi ne considère pas Téhéran comme une menace interne, car historiquement il n’y a pas eu de dissension majeure dans la population chiite émiratie, y compris durant les soulèvements arabes. Abu Dhabi voit l’Iran principalement comme une menace extérieure, notamment à cause de la supposée occupation iranienne des îles Abou-Moussa et Petite Tombe et Grande Tombe d’une grande importance stratégique. Ces différents facteurs ont incité les EAU à adopter diverses positions envers l’Iran à des moments différents. Tandis que le prince héritier d’Abu Dhabi, Mohammed ben Zayed al-Nahyan, demandait aux Américains de frapper les cibles iraniennes dès 2005, en s’associant aux dirigeants saoudiens qui demandaient à Washington de « décapiter le serpent », les EAU avaient également conservé des relations sporadiques avec l’Iran. Dubai a également servi de vecteur économique important pour Téhéran sous le régime des sanctions américaines et son dirigeant, le Premier ministre des EAU, Mohammed ben Rashid al-Maktoum, a fait la une des journaux lorsqu’il a adopté une position différente d’Abu Dhabi sur le PAGC, en l’accueillant publiquement et en déclarant : « L’Iran est notre voisin et nous ne voulons pas avoir de problème. Levez leurs sanctions et tout le monde en profitera ». Cependant, les relations commerciales entre Dubai et l’Iran ont également pratiquement toutes été revues à la baisse après 2009, lorsque, après l’avoir renflouée à la suite du fort impact de la crise financière mondiale, Abu Dhabi a acquis une certaine influence sur Dubai.

Effectivement, la puissance géopolitique des EAU repose depuis presque entièrement sur Abu Dhabi, qui, tout comme Riyad et Manama, était fortement opposée au PAGC. Toutes les trois considéraient l’accord nucléaire comme susceptible d’allouer des ressources financières à Téhéran pour une expansion régionale et d’ouvrir une voie vers un resserrement des liens entre l’Iran et l’Occident, ce qui craignaient-elles se ferait à leurs dépens. Par ailleurs, toutes les trois pensaient qu’il était naïf d’imaginer que le PAGC pourrait devenir une première étape pour encourager Téhéran à entamer d’autres pourparlers sur son comportement régional et sur son programme de missiles balistiques. Elles se sont par conséquent investies dans un puissant exercice de lobbying contre l’accord à Washington entre 2015 et 2018. Yousef al-Otaiba – ambassadeur des EAU à Washington et l’un des diplomates les mieux introduits en ville – a été un acteur clé dans ces efforts, qui ont été simultanément dirigés vers les Démocrates et les Républicains. Cela a alimenté l’hostilité de Donald Trump à l’égard de l’accord, dont il a retiré les Etats-Unis en mai 2018.

Riyad, Manama et Abu Dhabi ont admis depuis longtemps qu’il faudra un jour ou l’autre entamer des discussions régionales pour gérer les relations avec Téhéran, mais elles continuent de refuser de le faire en position de faiblesse ou perçue comme telle.[5] C’est la raison pour laquelle, les trois États ont fortement soutenu dans un premier temps la campagne de la « pression maximale » de Trump, convaincus qu’elle pourrait obliger un Iran affaibli à s’asseoir à la table des négociations. Mais ils n’avaient pas pris en compte l’imprévisibilité du président, évidente dans son incapacité à soutenir une « pression maximale » avec une dissuasion efficace pour ses alliés du Golfe. Les attaques de 2019 contre les navires pétroliers dans les eaux territoriales émiraties et deux installations pétrolières de Saudi Aramco, et l’absence ultérieure de réaction américaine, leur a appris que Washington n’était pas disposée à protéger ces États de l’agression iranienne. En l’absence de cette dissuasion américaine, les « faucons » ont rapidement compris le prix élevé qu’ils pourraient être obligés de payer si une escalade militaire plus vaste s’ensuivait.

Dans un recul significatif, Abu Dhabi et, dans une moindre mesure, Riyad ont ensuite cherché de façon temporaire et tactique à apaiser les tensions avec Téhéran, afin de s’assurer que ce pays ne les attaque pas à nouveau. La pandémie de la covid-19, combinée aux conséquences du renouvellement des sanctions économiques américaines contre l’Iran, a également conduit Abu Dhabi à considérer le pays comme affaibli et moins menaçant. Cela a permis d’étendre les pourparlers à des petits niveaux entre les EAU et l’Iran, y compris des pourparlers sporadiques au sommet, et les EAU ont également envoyé de l’aide médicale à l’Iran pour les aider à lutter contre la covid-19. Bien que plus prudente, suite aux deux attaques contre les installations d’Aramco, l’Arabie saoudite a également repris quelques contacts discrets de sécurité avec l’Iran afin d’éviter une plus grande escalade. Dans le même temps, Riyad continue à insister fermement sur la nécessité de mettre la pression sur Téhéran pour obtenir des compromis sérieux sur ses activités dans la région et en matière de missiles balistiques.[6]

Ces mesures restent limitées et tactiques et il est clair qu’elles pourraient rapidement s’essouffler. Malgré cela, tout bien pesé, l’équilibre instable de la sécurité dans la région – et notamment l’évolution du rôle des Etats-Unis sous une administration Biden – pourrait donner une petite chance à la diplomatie. Or, compte tenu des menaces perçues auxquelles ces trois pays clé doivent faire face, des lignes rouges spécifiques devront être garanties si l’ouverture tactique actuelle doit se transformer en une réorientation stratégique dans la région vers davantage de dialogue.

Pour les « faucons », le but principal de tout pourparlers régional lié à la sécurité serait de surmonter les impressions d’un encerclement iranien de toutes les frontières de la péninsule arabique et la menace de la stabilité de leurs propres régimes – y compris par son soutien à la contestation venant des populations chiites locales. Les impressions saoudiennes et bahreïniennes changeraient radicalement si l’Iran désavouait le Hezbollah al-Hejaz et les Brigades al-Ashtar et cessait publiquement ses revendications rhétoriques précédentes de souveraineté sur Bahreïn. En outre, tandis que l’influence iranienne risque d’être maintenue en Iraq, ces États considèrent l’arrêt de l’ingérence de l’Iran au Yémen comme non-négociable.

Finalement, pour se sentir suffisamment en sécurité pour faire face à Téhéran, les « faucons » veulent des garanties fiables en matière de sécurité qui, d’après eux, devraient être données par des puissances mondiales. A cette fin – et compte tenu de l’affaiblissement de l’engagement américain dans la région – ces États du Golfe cherchent désormais à internationaliser davantage leur sécurité. Au lieu de chercher à remplacer les Etats-Unis, ils cherchent à créer une mosaïque sécuritaire où divers acteurs internationaux défendent des domaines d’intérêt pour le Golfe, en assurant ainsi la dissuasion que les monarchies recherchent. Cela a signifié renforcer les relations en matière de sécurité et de défense avec des acteurs tels que la Russie, la Chine, le Japon et la Corée du Sud, qui tous ont un enjeu dans la sécurité du Golfe compte tenu de leurs propres intérêts énergétiques, économiques et infrastructurels. Les Accords d’Abraham, accord récent signé par les EAU et Bahreïn pour normaliser les relations avec Israël, apportent une option supplémentaire. Cet accord vise également à indiquer à l’Iran (et à la Turquie) qu’un nouvel axe de dissuasion régional peut être établi.

Dans l’ensemble, les « faucons » ne considèrent par les pays européens comme d’actifs pourvoyeurs de sécurité dans la région, à l’exception partielle du Royaume-Uni et de la France, qui dirige également la mission européenne de surveillance maritime dans le détroit d’Ormuz (EMASoH). Toutefois, aussi bien Riyad qu’Abu Dhabi s’accordent pour dire que, au bon moment et dans le bon contexte, l’implication européenne pourrait avoir un impact positif sur les discussions avec l’Iran pour apaiser les tensions dans la région, notamment parce qu’ils croient que les Européens ont une certaine influence sur Téhéran. [7]

Les « Hedgers »

Le Koweït et Oman, les « Hedgers », ont constamment défini la désescalade et la dépolarisation de la région comme des priorités stratégiques en vue de préserver leur sécurité nationale. Ces deux pays ont des caractéristiques sociales, politiques et ethno-confessionnelles diverses et, au cours des décennies, ont développé des stratégies politiques plus inclusives pour préserver la stabilité du régime. Tous deux calculent que la meilleure stratégie pour maintenir la stabilité intérieure consiste à se couvrir (« hedge ») contre la rivalité entre les pays du Golfe, diluant les risques encourus en équilibrant l’engagement avec les acteurs en compétition dans la région. Tous deux considèrent l’Iran avec pragmatisme, comme un risque gérable et non comme une menace existentielle. Pour autant, ils ont dû équilibrer cette position contre la pression des « faucons » et du gouvernement Trump pour réduire les liens avec l’Iran, tous cruciaux pour leurs intérêts stratégiques et économiques.

Et si les « Hedgers » considèrent l’Iran différemment c’est en partie parce qu’ils ne voient pas les communautés chiites nationales comme menaçant directement leur stabilité interne. Les communautés chiites importantes au Koweït – qui constituent près de 30 pour cent de la population et se trouvent principalement dans la classe des marchands – ont traditionnellement soutenu la famille royale, y compris durant les printemps arabes. Il y a quelques exceptions notables – plus récemment, en 2015, les autorités ont découvert un réseau de miliciens chiites qui avaient stocké des armes dans une ferme. Cependant, des groupes d’insurgés comme celui-ci ont toujours existé à la marge, exclus par la majorité et l’élite chiite. Néanmoins, une recrudescence d’attaques terroristes au Koweït au début des années 1980, notamment une tentative d’assassinat de l’émir Jaber al-Sabah en 1985 par un groupe extrémiste chiite, le ciblage de navires koweitiens durant la guerre Iran-Iraq et l’invasion du Koweït par l’Iraq en 1990 ont tous eu un impact majeur sur la logique koweitienne en matière de sécurité et ont donc renforcé l’idée que les tensions régionales pouvaient facilement se propager dans le pays, avec des conséquences dévastatrices. En conséquence, le Koweït considère que la stabilité de la région est un facteur clé de sa propre stabilité. [8]

Le père fondateur de l’Oman moderne, le défunt sultan Qaboos ben Said al-Said, a de même élaboré une stratégie politique pour préserver l’unité d’un pays socialement et politiquement diversifié. Il a également bénéficié du soutien de l’Iran sous le shah et du Royaume-Uni pour étouffer des centres de pouvoir rivaux tels que l’Imamate – à l’intérieur du pays – et le Front de Libération du Dhofar, de l’autre côté de la frontière agitée avec le Yémen. Les relations amicales de l’Iran avec Oman se sont poursuivies après le shah, le sultanat facilitant les pourparlers entre les Iraniens et les Américains et même l’accord Rohani-Nayef. Mascate pense depuis longtemps que construire des relations de coopération avec des voisins plus grands et plus puissants est vital pour empêcher la polarisation de s’infiltrer dans Oman même. [9]

Au cours de la dernière décennie, le Koweït et Oman ont considéré qu’empêcher l’escalade dans la région, en particulier dans les pays voisins, l’Iraq et le Yémen, était une priorité clé. De ce point de vue, ils reconnaissent la nécessité de contrôler le comportement de l’Iran dans la région mais également, dans une certaine mesure, de l’Arabie saoudite et des EAU. Depuis 2017, le Koweït et Oman craignent tous les deux de subir le « traitement du Qatar », à savoir un boycott politique et un embargo économique, s’ils ne s’alignent pas avec le front de l’alliance entre Émiratis et Saoudiens.

Des représentants de ces deux pays définissent la réduction de la capacité des États voisins à exploiter leurs vulnérabilités comme un intérêt sécuritaire non-négociable. Dans le cas d’Oman, cette vulnérabilité est maintenant magnifiée par la profonde crise financière de l’État, où Mascate craint que les principaux emprunts auprès d’acteurs régionaux soient assortis de conditions politiques. Les inquiétudes du Koweït sont liées aux perspectives incertaines de sa politique intérieure de plus en plus controversée, où le parlement du pays est exposé à l’ingérence politique d’autres acteurs de la région. Ces deux pays naviguent à travers ces défis avec de nouveaux dirigeants qui luttent pour être à la hauteur de leurs prédécesseurs hautement respectés.

Par ailleurs, ces deux pays ont indiqué qu’ils voulaient maintenir leur stratégie de « hedging » et aimeraient idéalement enfermer leurs voisins dans un cadre sécuritaire institutionnel, fondé sur le dialogue plutôt que la dissuasion. Oman et le Koweït voient l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) comme un modèle qui pourrait s’appliquer à la région du Golfe, étayée par un pacte de non-agression entre ses membres. Alors que les deux pays avaient discrètement examiné cette option par le passé – en 2017, le Koweït a envoyé une lettre à Téhéran demandant un dialogue CCG-Iran – ils ont été très prudents sur ce sujet depuis la crise du Qatar par peur de marginaliser l’Arabie saoudite et les EAU. Ils privilégient maintenant les mesures susceptibles de restaurer la confiance dans des domaines non-politiques tels que l’économie, l’écologie, la lutte contre la covid-19, la jeunesse et l’éducation.

Le Koweït et en particulier Oman ont tous deux soutenu le PAGC et seraient favorables à un retour des Etats-Unis à l’accord d’origine. Leur principale demande est que le processus soit durable et qu’ils ne subissent pas de répercussions négatives à cause de leur position. A cet égard, la vive réaction dont Oman a fait l’objet pour avoir été le modérateur du PAGC d’origine est un avertissement pour tous les deux. Non seulement Oman n’a pas pu profiter de sa position de hub pour réexporter les biens provenant de et à destination de l’Iran dans le cadre du PAGC mais Mascate s’est retrouvée également coincée par ses voisins intransigeants et le gouvernement Trump. Le Koweït et Oman ne veulent pas réitérer cette expérience et voudront une aide internationale renforcée s’ils doivent soutenir un retour américain dans l’accord.

Dans ce contexte, les « hedgers » apprécieraient l’implication d’acteurs extérieurs en tant que « modérateurs » et « garants ». Ils voudraient toutefois s’assurer que toute implication de ce genre n’entraînerait pas avec elle une série de rivalités géopolitique qui pourraient alimenter par inadvertance les tensions au lieu de les apaiser.

« L’intrus »

Parmi les membres du CCG, le Qatar est « l’intrus ».[10] Comme Oman et le Koweït, le Qatar pratique depuis longtemps la politique de « couverture » entre ses puissants voisins comme principale stratégie. Toutefois, il n’était pas préparé à la posture hostile que Riyad, Abu Dhabi et Manama ont adoptée à son égard en 2017 – et il a été davantage choqué de voir que les Etats-Unis semblaient dans un premier temps soutenir cette approche. Cela a provoqué un tournant stratégique des Qataris. La Turquie est apparue comme un partenaire incontournable et elle déploie maintenant des milliers de soldats à Doha. L’Iran est également devenu un partenaire plus important, autorisant l’utilisation de son territoire pour permettre au Qatar de continuer à importer et à exporter des marchandises. Pour le Qatar, la menace la plus saillante vient de l’axe saoudien-émirati.

La crainte immédiate des Qataris en 2017 était que l’hostilité entre l’Arabie saoudite et les EAU – notamment la menace d’une intervention militaire et des tentatives d’organiser un coup d’État interne – retournerait la population contre Tamim ben Hamad al-Thani, le jeune émir récemment intronisé. Mais le fait que cela n’est pas arrivé a confirmé aux dirigeants du Qatar ce qu’ils avaient pressenti durant les soulèvements arabes, lorsque l’opinion dissidente était pratiquement non existante : que les menaces qui pèsent sur leur régime ne pouvaient venir que de l’extérieur.

Doha considère depuis longtemps que la sécurité de la région est liée à l’existence d’un équilibre des pouvoirs sans force hégémonique unique. Le Qatar a longtemps cru qu’il pourrait trouver un espace de « couverture » suffisant entre les acteurs clé pour conserver une politique intérieure et régionale autonome et protéger sa prospérité. Dans ce contexte, et grâce à l’absence d’opposition intérieure menaçant le régime, le Qatar considère l’Iran comme un risque gérable et non comme une menace existentielle. Les relations entre les deux sont le plus souvent décrites comme « pragmatiques » et comme « un mariage provisoire de convenance ».[11] Le Qatar regardait le PAGC favorablement et apprécierait un PAGC 2.0 ou un retour des Etats-Unis dans l’accord et un dialogue ultérieur sur la sécurité dans la région.

Compte tenu de la toxicité persistante des relations avec ses voisins, Doha pense que la présence des bases militaires turques et occidentales sur son sol constitue une dissuasion nécessaire et, par conséquent, un intérêt sécuritaire non-négociable. Or depuis la crise de 2017, le Qatar a également tiré la leçon que renforcer ses relations internationales et cultiver son image d’acteur diplomatique responsable qui respecte les normes d’un ordre international fondé sur des règles, sont indispensables si l’on souhaite conserver les faveurs de partenaires mondiaux fiables. Même si le Qatar a été déçu de constater que leur soutien n’a pas entraîné la désescalade de la crise, il a apprécié le refus des Européens de rejoindre le camp saoudien-émirati en 2017. Doha a également investi beaucoup d’énergie pour améliorer ses relations avec Washington en général et avec le Parti démocrate en particulier.

Dans ce contexte, le Qatar considère maintenant qu’encourager un dialogue sécuritaire dans la région sous l’égide de l’Europe et des Etats-Unis est à la fois précieux stratégiquement et commode politiquement. L’essentiel pour conserver le soutien de Doha sera d’établir un cadre qui soit transparent et qui ne se transforme pas en un front anti-Turquie, compte tenu du rôle d’Ankara en tant qu’allié stratégique clé. Le Qatar risque très probablement de s’opposer à un dialogue CCG-Iran s’il considère que ce dialogue ouvre la voie à l’instauration d’une alliance antiturque.

Comment l’Europe peut-elle promouvoir un dialogue sécuritaire soutenu par le CCG dans la région

Principes directeurs 

En s’appuyant sur cette analyse, une stratégie européenne efficace visant à inciter le Golfe à accepter la diplomatie avec l’Iran demandera de naviguer avec pragmatisme entre les différences internes au CCG et d’attaquer de front les questions « dures » de sécurité qui déterminent leurs positions respectives.

Le Qatar, le Koweït et Oman sont favorables à un dialogue régional avec l’Iran, tout en reconnaissant que l’Iran devrait mettre un terme à ses activités déstabilisantes dans la région. Parmi les « faucons », les EAU affichent une nouvelle flexibilité compte tenu qu’ils ont le sentiment d’un désengagement américain et des risques que pourrait faire courir une escalade quelconque aux Émirats. Bahreïn, pour sa part, gravite dans l’orbite saoudien-émirati et devrait les suivre. C’est l’Arabie saoudite, plus que tout autre État du CCG, qui a encore les réserves les plus importantes à l’égard d’un processus de sécurité dans la région incluant l’Iran. Les récents commentaires du roi Salman soulignent le niveau de préoccupation des Saoudiens et le refus d’accepter une démarche qui n’implique pas que l’Iran s’attaque de manière préventive à ses activités régionales et à son programme de missiles balistiques. Des rumeurs selon lesquelles le prince héritier saoudien et le Premier ministre israélien se soient récemment rencontrés pour discuter de l’Iran pourraient être le signe que le royaume étudie toujours la possibilité d’interrompre un nouveau geste de réconciliation avec l’Iran.

Les inquiétudes des Saoudiens ne peuvent pas être ignorées – ni par les Américains ni par les Européens – si le PAGC doit être relancé de manière plus durable pour obtenir une stabilité constructive dans la région. Ainsi, et sachant que sans l’adhésion de Riyad tout processus de dialogue risque d’être voué à l’échec, les Européens doivent maintenant intensifier leurs efforts pour l’encourager à prendre en compte plus sérieusement ce processus de sécurité dans la région. Cette initiative devra insister sur cet aspect, conjointement avec un PAGC redynamisé, c’est manifestement la meilleure façon de répondre aux besoins du royaume en matière de sécurité, dans la mesure où la campagne de « pression maximale » ne s’est traduite que par une posture iranienne plus agressive et le ciblage direct des intérêts saoudiens au cours de ces quatre dernières années. Cela obligera les Européens à reconnaître les inquiétudes des Saoudiens et à proposer des mesures concrètes afin d’atténuer les risques de l’expansionnisme continu de l’Iran dans la région.

Pour autant, les Européens devraient également présenter cela comme un moyen pour Riyad de commencer à se remettre de sa position politique précaire actuelle en Occident. Suite à une série d’actes agressifs – notamment la guerre au Yémen, le prétendu kidnapping du Premier ministre libanais, Saad Hariri, et l’assassinat de Jamal Khashoggi – le prince Muhammad ben Salman est devenu une sorte de paria international. Aussi bien les Etats-Unis que les pays européens ont fait marche arrière devant le royaume, et, compte tenu du vaste malaise dû aux politiques saoudiennes au sein du Parti démocrate, la victoire de Biden risque d’accélérer cette trajectoire. Les Européens devraient en profiter pour intervenir activement auprès du royaume afin qu’il s’engage de manière constructive dans un processus de sécurité dans la région, si l’Iran peut être persuadé d’adopter la même approche.

A ce stade, il sera indispensable de limiter la confiance accordée à ces modèles sécuritaires fondés sur la dissuasion du Golfe qui sont actuellement envisagés à Riyad et à Abu Dhabi. Les dirigeants du CCG définissent habituellement la sécurité du Golfe comme un problème international et invitent activement les puissances mondiales à participer financièrement afin de protéger les voies maritimes et infrastructures cruciales. Cette approche a été précipitée par le sentiment de désengagement américain de la région. Toutefois, internationaliser l’équilibre militaire dans le Golfe sera préjudiciable aux intérêts européens. D’une part, les États du Golfe ne considèrent pas les Européens comme étant les principaux garants de la sécurité. L’internationalisation marginaliserait ainsi davantage les nations européennes au profit de la Russie et de la Chine. Par ailleurs, la détermination de ces acteurs extérieurs d’investir dans des mesures de sécurité dans le Golfe reste exagérée – essentiellement parce que la Russie et la Chine entretiennent toutes deux de bonnes relations avec l’Iran et ne risquent pas de soutenir un axe régional mené par les Saoudiens contre lui. Cette voie risque surtout au bout du compte de provoquer une incertitude et une insécurité persistantes, et d’exacerber les tensions dans la région. Alors que les Européens devraient chercher à démontrer qu’ils peuvent prendre quelques mesures de gage de sécurité, ils devraient également indiquer que le modèle fondé sur la dissuasion n’est plus viable et qu’il est dans les intérêts des monarchies du Golfe de revoir leur attitude au sujet du dialogue sur la sécurité dans la région avec l’Iran.

Pour améliorer les chances de succès, les Européens devront également admettre que les relations entre le CCG et les Iraniens ne représentent que la moitié de la situation sécuritaire de la région. Les Européens devront comprendre et maîtriser les différences internes du CCG sur le rôle de l’islam  politique et de la Turquie si l’on veut faire de sérieux progrès avec l’Iran. D’une part, l’inquiétude croissante émiratie au sujet de la politique volontariste de la Turquie dans la région – y compris en  Libye, en Syrie et dans la Corne de l’Afrique – a créé un espace pour que les EAU adoptent une approche plus pragmatique à l’égard de l’Iran qui est maintenant considéré comme une moindre menace. D’autre part, cependant, renforcer les liens entre la Turquie et à la fois le Qatar et l’Iran pourrait servir à durcir l’hostilité contre cet axe et rendre encore plus difficile la gestion des tensions entre l’Iran et les États du CCG. Les Européens devront inclure prudemment cette dynamique dans leur champ d’action. Cela pourrait signifier soutenir une implication partielle de la Turquie dans des discussions multilatérales moins politisées, par exemple sur des sujets de sécurité « douce » (soft) tels que des questions économiques et environnementales. Une approche inclusive à l’égard de la Turquie, au moment opportun, pourrait l’empêcher d’essayer de saboter ces efforts. Elle pourrait également dissiper les inquiétudes du Qatar au sujet d’un dialogue CCG-Iran utilisé pour isoler son allié turc. Cette participation turque limitée pourrait également permettre de répondre aux inquiétudes émiraties relatives à un potentiel alignement turco-iranien et décourager l’Arabie saoudite de chercher tactiquement un engagement avec la Turquie et le Qatar contre l’Iran. C’est peut-être la dynamique en jeu dans la petite avancée bilatérale réalisée entre l’Arabie saoudite et le Qatar en décembre 2020, lorsque tous les deux se sont mis d’accord sur un cadre provisoire et une période d’essai conduisant potentiellement à une détente bilatérale.

Pendant ce temps, les Européens ne devraient pas oublier l’importance des pays qui partagent les mêmes valeurs, comme Oman et le Koweït. Les « Hedgers » partagent de nombreuses ambitions avec les Européens mais craignent que l’Europe n’ait pas suffisamment de poids avec les EAU, l’Arabie saoudite ou l’Iran pour mettre en place un processus crédible et durable.[12] Oman et le Koweït hésitent à mener une initiative diplomatique quelconque, de peur que les puissances mondiales ne les défendent pas contre les répercussions qui en résulteraient dans la région. Si les Européens peuvent offrir aux deux pays des garanties plus fiables quant à leurs principales faiblesses socio-économiques et politiques, en les rendant ainsi moins vulnérables à la pression de leurs voisins immédiats, ils pourraient apparaître comme des modérateurs plus engagés. Ces deux pays ont des réseaux plus vastes à l’intérieur de l’Iran, de l’Iraq, du Yémen, de l’Arabie saoudite et des EAU, qui pourraient être activement sollicités pour aider le processus de désescalade. Fondamentalement, le Koweït a fait ses preuves lorsqu’il s’est agit d’influencer les décideurs saoudiens, avec le défunt émir Sabah ayant un lien direct avec le roi Salman. Le prince Muhammad ben Salman a montré un intérêt en cultivant une relation semblable avec le nouveau leadership Koweïti, en particulier le prince héritier influent Mishaal al-Ahmad al-Sabah. Oman, pendant ce temps, reste le seul acteur du CCG qui jouit de la confiance de l’Iran en dépit de quelques ajustements sous le nouveau chef, le sultan Haitham ben Tariq, tel que le départ à la retraite de l’ancien ministre des Affaires étrangères Yousouf ben Alawi, qui était particulièrement proche de ses homologues iraniens.

Toute tentative de nouveau processus devra naturellement surmonter une multitude d’obstacles et de mauvaises surprises potentiels. La politique intérieure de l’Arabie saoudite et de l’Iran aura inévitablement un impact sur leur volonté respective à s’engager. Ce sera inconcevable, par exemple, pour le prince Muhammad ben Salman d’entrer en négociations avec l’Iran si la crise économique alimentée par la covid-19 et l’effondrement des prix du pétrole déclenchent une nouvelle période d’hostilité entre les dirigeants saoudiens et les chiites saoudiens de la province orientale. La propension de l’Iran à faire des concessions à l’égard des Saoudiens dans le cadre d’un dialogue régional dépendra également de ses futures relations avec les Etats-Unis sous la nouvelle Administration. Dans le même temps, des tensions plus fortes dans la région liées à la Turquie, ainsi qu’à la rivalité entre l’Iran et Israël, pourraient facilement s’immiscer dans toute tentative de dialogue régional, même un dialogue bénéficiant du soutien américain et européen. Les Européens doivent être conscients des immenses défis qu’un tel processus devrait relever – d’où la nature profondément enracinée du conflit – mais ils devraient également considérer l’évolution des conditions dans la région et l’élection américaine comme une ouverture qui pourrait finalement rendre ces conditions propices à une avancée du processus sécuritaire dans le Golfe qui est nécessaire pour stabiliser la région.

Opérationnaliser une stratégie européenne

Un processus de sécurité dans la région du Golfe est le seul moyen durable d’aller de l’avant pour désamorcer les tensions enracinées qui ont, au cours de ces 10 dernières années, détérioré les intérêts vitaux européens, à savoir : la sécurité des voies terrestres et maritimes cruciales ; la stabilité du marché énergétique mondial ; la mise en place du PAGC et la résolution de plusieurs crises régionales au Yémen, en Syrie, en Iraq, au Liban et dans la Corne de l’Afrique.

Les Européens viennent s’asseoir à la table des négociations avec quelques atouts. Parfois, les dirigeants du CCG perçoivent l’UE et les principaux États membres comme étant favorables à l’Iran en raison de leurs efforts pour sauver le PAGC. Les dirigeants du CCG voient également les Européens comme étant désunis et ne jouant pas de rôle essentiel dans la sécurité de la région. Mais les Européens sont mieux placés que d’autres acteurs mondiaux – tels que la Russie ou la Chine, dont on se méfie toujours – pour jouer un rôle significatif. Un sérieux diplomatique et l’aptitude à jouer le « courtier honnête » seront essentiels pour apaiser les tensions dans le Golfe. A partir de là, les Européens devraient désormais chercher à tirer profit des inquiétudes des monarchies du Golfe au sujet de la situation sécuritaire dans la région et de l’affaiblissement du rôle des Etats-Unis pour sécuriser leur adhésion à une réouverture de la diplomatie avec l’Iran. L’engagement de l’Europe sera principalement diplomatique mais elle devrait renforcer son rôle en matière de sécurité en intensifiant par exemple son engagement dans la sécurité maritime en élargissant la mission EMASoH. En parallèle, les Européens devraient encourager des mesures susceptibles de rétablir la confiance dans la région pour tenter de faciliter les discussions multilatérales sur des questions de sécurité « douce » (soft). Regroupées, ces mesures devraient permettre de soutenir un processus – que devront en définitive s’approprier les acteurs de la région eux-mêmes – vers un accord Rouhani-Nayef renouvelé dans tout le Golfe. Il reposerait sur des principes partagés gouvernant les relations interétatiques, tels que la non-interférence (soit directement, soit par un intermédiaire local) ; le respect de l’intégrité territoriale de chaque État ; et l’engagement de résoudre les litiges sans faire usage de la force. Ce sera un processus difficile et complexe mais, pour atteindre ce but, les Européens devraient maintenant prendre les mesures suivantes.

Profiter de la victoire de Biden

L’élection de Biden offre l’occasion d’un nouvel élan diplomatique compte tenu de sa volonté exprimée de renouveler le PAGC et l’importance qu’il accorde à un solide dialogue visant à réduire les tensions dans la région. Les Européens devraient rapidement dégager une communauté de vues avec le gouvernement Biden pour atteindre cet objectif, sachant que Biden est néanmoins susceptible de se concentrer plus immédiatement sur ses défis intérieurs.

La période de transition sera particulièrement sensible, étant donné que les « faucons iraniens » des cercles de Trump pourraient encore aggraver les tensions dans la région pour restreindre les options diplomatiques de Biden. En novembre, les visites du secrétaire d’État américain Mike Pompeo dans la région, ainsi que du représentant spécial de l’Iran, Elliott Abrams, laissent penser que le gouvernement Trump cherche à gagner le soutien de la région de la part des partenaires clé – Israël, Arabie saoudite et EAU – en vue de prendre d’autres mesures coercitives contre l’Iran avant la fin de son mandat. En novembre, l’assassinat du scientifique nucléaire iranien, Mohsen Fakhrizadeh, a également fait écho au sentiment d’escalade continue dû au gouvernement Trump sur le départ.

Bien que Riyad et Abu Dhabi veuillent éviter une escalade massive, elles peuvent être tentées de profiter de cette période pour renforcer leur position, en vue de futures négociations. Elles prennent ici un vrai risque de mal calculer la volonté de l’Iran de réagir ou non. Dans ce contexte, les Européens devraient instamment accroître leurs efforts diplomatiques dans un souci d’éviter une escalade qui pourrait sérieusement compromettre un processus diplomatique futur. Ici les Européens peuvent en partie utiliser la dynamique générée par les discussions internationales au sujet d’une reprise économique post-pandémie, qui a été le thème principal du G20 présidé par l’Arabie saoudite tout au long de cette année, pour insister sur le fait qu’une conflagration dans la région menacerait sérieusement les chances de croissance et de prospérité futures du Golfe.

Compte tenu de l’importance du PAGC dans l’apaisement des inquiétudes du monde entier en matière de prolifération nucléaire, les Européens vont tout naturellement stabiliser en priorité l’accord nucléaire une fois que Biden entrera en fonction. Clairement, toutefois, cette approche devrait aller de pair avec de sérieux efforts de la part des Américains et des Européens pour obtenir un accord des « faucons » du CCG – tout particulièrement l’Arabie saoudite – de façon à ne pas prendre le risque de passer pour des saboteurs. En partie, il s’agira d’avoir un niveau de transparence et de consultation avec ces acteurs en temps réel puisque les Américains et les Européens tentent de stabiliser l’accord sur le nucléaire. Cependant, des efforts diplomatiques soutenus pour accompagner les sujets de préoccupation des monarchies du Golfe seront absolument indispensables. L’E3+1 (Allemagne, France, RU et l’UE) doivent arriver à convaincre que dès que toutes les parties auront renvoyé leurs engagements dans le cadre du PAGC, il y aura une offensive transatlantique pour que l’Iran réponde aux préoccupations centrales des États du CCG sur la sécurité dans la région.[13] A ce titre, les Européens devraient déjà préparer le terrain pour inviter l’Iran et les pays du CCG à la table de négociation. Il faudra éviter que les vetos croisés entre les discussions nucléaires de suivi régionales et futures avec l’Iran dépassent le PAGC mais les deux pistes pourraient faire partie de plus amples négociations. Cela permettrait de rassurer grandement les États du CCG.

Affirmer un leadership européen dans les efforts de dialogue dans la région

Cette dimension va nécessiter davantage d’efforts de la part des Européens et une volonté d’aborder les questions de sécurité « dure » (hard) et de géopolitique dans la région, pas seulement en relation avec les monarchies du Golfe mais également envers l’Iran, avec qui les principaux États européens maintiennent un dialogue permanent. En travaillant étroitement avec les Etats-Unis, mais en prenant le leadership de l’initiative, un noyau d’Européens – y compris des États membres individuels ainsi que l’UE en tant qu’institution – devraient maintenant intensifier leurs efforts diplomatiques. Cela pourrait potentiellement être associé aux efforts du Secrétaire général des Nations Unies, qui peut utiliser le mandat qui lui est donné par la Résolution 598 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, qui a mis fin à la guerre Iran-Iraq, pour poursuivre un dialogue sur la sécurité dans la région.

Dans le contexte polarisé actuel, des pourparlers multilatéraux très fréquentés risqueraient d’être chaotiques et inefficaces, ne faisant que renforcer les lignes de fracture existantes. Pour surmonter ces obstacles, notamment ceux créés par les tensions internes au CCG, les Européens devront naviguer avec précaution entre les différents acteurs. Ils devraient travailler d’abord sur une base bilatérale, ensuite faciliter et arbitrer les discussions entre des sous-groupes de pays de la région, et finalement passer à un processus multilatéral plus large, qui pourrait inclure le CCG en tant qu’organisation.

Dans le cadre de ces efforts, les Européens devront démontrer au CCG qu’ils sont clairement disposés à faire pression sur Téhéran pour qu’il aborde sérieusement ces questions. Cela dépendra aussi de Téhéran qui verra les efforts des Européens visant à inciter les États du CCG à soutenir le PAGC. Mais les Européens sont bien placés ici grâce à leur dialogue unique avec tous les États clé : ils doivent être disposés à déployer de manière constructive cette influence et devraient chercher à profiter de la lassitude des conflits partagée aussi bien par l’Iran que par les États du CCG.

Les premières priorités de tout dialogue avec l’Iran, du côté du CCG, porteraient sur les craintes des États du Golfe d’un expansionnisme iranien, en particulier dans la Péninsule arabique. Ces inquiétudes seraient grandement apaisées si l’Iran acceptait de désavouer le Hezbollah al-Hejaz et les Brigades al-Ashtar et de les priver de leurs droits, de renoncer à leurs revendications rhétoriques antérieures de souveraineté sur Bahreïn et de les dénoncer publiquement. Cela devrait être un objectif de l’action européenne avec l’Iran.

Mais la guerre au Yémen, qui est un enjeu essentiel pour l’Arabie saoudite, peut apparaître comme une question particulièrement prometteuse sur laquelle il faudra progresser en premier. Les acteurs clé de la région indiquent d’ores et déjà qu’ils veulent une solution au conflit, pendant que Biden s’est également engagé à mettre un terme au soutien américain aux efforts de guerre saoudiens. C’est un secteur où davantage d’efforts diplomatiques européens pourraient être particulièrement utiles, et où une avancée pourrait servir à ouvrir la porte à un dialogue plus large sur la sécurité. Un noyau d’Européens devraient chercher à utiliser leurs canaux de communication avec l’Iran, éventuellement conjointement avec Oman, pour lui imposer d’arrêter de fournir des armes aux Houthis et d’inciter ce noyau à entamer des négociations sérieuses. Ils devraient en outre tendre la main à l’Arabie saoudite en insistant clairement sur la nécessité d’un règlement inclusif.

Apporter davantage de soutien en matière de sécurité aux pays du CCG

Le rôle des puissances extérieures en tant que garants essentiels de la sécurité du Golfe est intégré dans la réflexion stratégique des familles régnantes du Golfe. L’engagement américain étant de plus en plus remis en cause, les Européens devraient chercher à renforcer leurs propres rôles. Il ne saurait être question ici de remplacer les Etats-Unis : c’est à la fois une impossibilité, compte tenu des contraintes sur les ressources européennes et de la volonté politique, et aussi non souhaitable. Au cœur d’une possible nouvelle architecture sécuritaire, il conviendrait que le CCG fasse preuve d’une attitude plus pragmatique qui dépasse le recours à un cadre militaire qui n’a pas réussi fondamentalement à résoudre les problèmes liés à la sécurité. Les Européens devraient encourager les monarchies du CCG à commencer à considérer les arrangements politiques comme un moyen plus efficace pour garantir leur sécurité et une stabilité plus large dans la région.

Or, pour le moment, il est impensable pour les Européens d’être des interlocuteurs crédibles sur le plan de la sécurité sans intensifier leurs efforts dans ce domaine dans le Golfe. Les Européens doivent faire preuve d’un plus grand engagement dans les problèmes du CCG et d’une volonté à jouer un rôle plus actif dans l’émergence d’une architecture sécuritaire. Ces efforts devront clairement être menés par le RU et la France compte tenu de leur présence militaire déjà importante dans la région, mais d’autres États européens peuvent contribuer.

À ce titre, les Européens devraient maintenir leur attention sur la sécurité maritime. C’est un domaine où leurs capacités sont appréciées par les pays du CCG mais qui est également important pour les intérêts commerciaux et énergétiques de l’Europe. La mission EMASoH lancée en 2019 offre un modèle à développer ; elle est soutenue par la Belgique, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Grèce, l’Italie, les Pays-Bas et le Portugal. Seule la mission EMASoH a un engagement diplomatique avec des pays des deux côtés du Golfe, dynamique qui pourrait permettre aux Européens de promouvoir leurs ambitions diplomatiques. Il est intéressant de souligner que la plupart des monarchies du CCG voient EMASoH sous un jour favorable. Abu Dhabi et Riyad pensent que la présence de moyens militaires européens est dissuasive pour l’IRGC, qui se garde de provoquer une escalade avec les États européens. Les Européens devraient envisager d’étendre le déploiement des forces navales au-delà des deux frégates actuelles, et de renforcer leurs moyens dans le domaine de la surveillance aérienne, puisque les attaques de drones sont un souci majeur du CCG. Un renforcement de la mission EMASoH augmenterait le pouvoir de mobilisation des Européens pour démarrer des pourparlers sérieux autour de la sécurité maritime entre les pays du CCG et l’Iran dans le cadre de la voie diplomatique de la mission. Établir des règles d’engagement dans les eaux du Golfe approuvées d’un commun accord serait une étape importante vers des négociations politiques plus complexes. Le dialogue pourrait également évoluer pour aborder le droit de naviguer dans les eaux territoriales des espaces contestés, comme par exemple les îles Abou-Moussa et Petite Tombe et Grande Tombe.

Au-delà des questions maritimes, les monarchies du Golfe craignent également beaucoup la capacité de l’Iran à perpétrer des attaques directes contre elles. Cela les pousse à vouloir limiter le programme des missiles balistiques de l’Iran. C’est clairement un problème très difficile à résoudre compte tenu de la mauvaise volonté de l’Iran à renoncer à ses capacités en matière de missiles face aux capacités militaires massivement supérieures de ses voisins du CCG fournies par l’Occident. Au lieu de déverser davantage d’armes dans la région, les Européens devraient examiner les moyens non militaires d’apaiser les inquiétudes du CCG. Ils pourraient, par exemple, aider les pays du CCG à moderniser leurs capacités de cyber défense contre les missiles et les attaques de drones.

Encourager les mesures susceptibles de rétablir la confiance

Mettre l’accent sur les voies de la politique et de la sécurité peut permettre d’avancer sur des mesures plus douces susceptibles de rétablir la confiance, domaine où les Européens ont une grande expérience. Les mesures susceptibles de rétablir la confiance ne sauraient se substituer à l’attaque des épineuses questions géopolitiques et sécuritaires au cœur des tensions dans le Golfe qui, si elles ne sont pas réglées, bloquent toute autre forme de dialogue. Pour autant, les mesures susceptibles de rétablir la confiance peuvent être un complément utile et sont considérées comme telles dans la région. En particulier, un dialogue structuré guidé par des principes spécifiques pourrait être un moyen efficace de construire une compréhension mutuelle – une analyse partagée, des canaux de communication qui fonctionnent et finalement, un consensus – parmi les parties-prenantes de la région sur des questions clé secondaires ; indispensable pour obtenir une « architecture » sécuritaire ou un « système » durable.

En répondant aux priorités du Koweït et du Sultanat d’Oman, les Européens devraient proposer d’accueillir des forums régionaux calqués sur ceux tenus par l’OSCE pour discuter des questions d’intérêt commun pour l’Iran et les États du CCG, notamment : la sécurité de l’eau, le développement économique, le trafic de drogues et d’êtres humains, la piraterie, la coopération dans le secteur de la santé eu égard à la covid-19 et l’environnement. Ces questions pourraient s’appuyer sur des précédents historiques, tels que la Convention régionale du Koweït concernant la protection de l’environnement marin contre la pollution – conférence sous l’égide des Nations Unies fondée sur le protocole de 1978 en vigueur jusqu’en 1993 – qui réunissait le CCG, l’Iraq et l’Iran pour examiner des moyens de préserver leur écosystème marin commun. Le savoir-faire et les capacités techniques européens dans ces domaines sont bien considérés dans la région et peuvent servir à renforcer la coopération. Les acteurs du CCG travaillent déjà avec des entités européennes privées et publiques dans des projets connexes, comme l’atteste le travail du Réseau énergie propre UE-CCG et le Dialogue UE-CCG sur la Diversification économique. Les Nations Unies possèdent également plusieurs agences qui pourraient faciliter ces discussions.

Dans la mesure où elles portent sur des sujets moins sensibles, ces discussions peuvent déjà démarrer dans un cadre multilatéral plus large, avec des pays comme l’Égypte, l’Iraq, la Turquie – et, à l’avenir, le Yémen – aussi invité selon l’objet de la discussion. L’inclusion de l’Iraq pourrait améliorer les relations Iraq-CCG, chose qui intéresse grandement les monarchies.

Un volet spécial de discussions serait la diplomatie religieuse. Même si les Européens devraient certainement s’abstenir de se mêler de questions intra-musulmanes, ils pourraient inciter les institutions religieuses basées en Europe à encourager les dialogues interreligieux. Dans ce domaine, tant le Vatican que l’archevêque britannique de Canterbury – qui ont des canaux de communication qui fonctionnent avec l’Iran et le CCG, respectivement – ont une capacité de légitimation et un pouvoir de mobilisation tangible. Le Pape François a fait preuve d’un vif intérêt dans le dialogue interreligieux lorsqu’il a signé le Document sur la fraternité humaine sous l’égide des EAU avec le cheik Ahmed el-Tayeb, Grand Imam d’Al-Azhar, à Abu Dhabi l’an dernier. Les dialogues interreligieux en général sont devenus beaucoup plus séduisants pour l’Arabie saoudite, les EAU, Oman et Bahreïn, qui se font concurrence pour manifester leur disposition envers l’inclusion religieuse. Un forum Vatican-Canterbury offrirait un cadre multilatéral prestigieux aux religieux saoudiens et iraniens pour s’exprimer publiquement et permettre une reconnaissance mutuelle et s’appuierait sur les canaux Hajj bilatéraux existants entre eux, qui ont été résilients même à des périodes de tensions politiques considérables. Une telle démarche permettrait de calmer le discours sectaire qui conforte une grande partie de l’animosité du Golfe.

Pour toutes ces questions, les Européens devraient continuer à encourager les dialogues Track 1.5 et Track 2 – pourparlers entre interlocuteurs officieux et représentants de la société civile – entre l’Iran et les pays du CCG, dont nombre d’entre eux manquent d’institutions basées en Europe. Ces conversations ne vont rien donner d’exceptionnel mais elles peuvent permettre d’établir d’importants liens trans-conflit et de faire naître des idées.

Conclusion

Même si les derniers mois du gouvernement Trump ont été difficiles, une fois que Joe Biden sera intronisé président, une ouverture pour promouvoir la sécurité indispensable dans la région devrait se faire jour au Moyen-Orient. Cette ouverture est due au fait que les principales capitales du CCG prennent conscience que la poursuite du désengagement américain dans la région exige de repenser les questions de sécurité. Si cette réflexion est bien aiguillée, elle pourrait encourager un nouveau pragmatisme qui a déjà trop tardé qui permettrait de forger un nouveau dialogue avec l’Iran. Les Européens devraient saisir cette occasion. En profitant de l’évolution de la conjoncture, de leurs propres canaux politiques et sécuritaires, ainsi que de leur accès à Téhéran, les Européens devraient chercher à jouer un rôle majeur en facilitant un nouveau dialogue relatif à la sécurité dans le Golfe.

A propos de l’auteur

Cinzia Bianco est chercheuse invitée (visiting fellow) au Conseil européen pour les relations internationales, où elle travaille sur la situation politique, sécuritaire et économique dans le Golfe, ainsi que sur les relations de cette région avec l’Europe. Elle est titulaire d’un MA en études du Moyen-Orient du King’s College de Londres et d’un Doctorat sur les pays du Golfe de l’université d’Exeter. Entre 2013 et 2014, Bianco a été chargée de recherche sur Sharaka, projet de la Commission européenne sur les relations UE-CCG. Elle a déjà publié pour l’ECFR « A Gulf apart: How Europe can gain influence with the Golfe Cooperation Council. »

Remerciements

Je tiens à remercier Julien Barnes-Dacey et Ellie Geranmayeh pour leurs contributions intellectuelles à cet article et Robert Philpot pour sa relecture. Les idées de ceux qui écrivent sur la désescalade dans le Golfe m’ont grandement inspirée, notamment Christian Koch et Adnan Tabatabai, Tarja Cronberg et les articles « Fostering a New Security Architecture in the Middle East ». De nombreux échanges nourris avec des responsables et des penseurs en Europe et dans les monarchies du Golfe ont été essentiels pour guider mon analyse et mes propositions politiques – Je vous remercie tous pour le temps que vous m’avez consacré.

Annexe: Chronologie


[1] Gregory Gause, “Threats and Threat Perceptions in the Persian Gulf Region”, Middle East Policy 14.2 (2007) : 119-124.

[2] Jonathan Fulton and Li-Chen Sim (eds), External Powers and the Gulf Monarchies (London: Routledge, 2018).

[3] Gawdat Bahgat, Anoushiravan Ehteshami, and Neil Quilliam, Security and Bilateral Issues between Iran and its Arab Neighbours (Cambridge: Palgrave Macmillan, 2017).

[4] Gawdat Bahgat, Anoushiravan Ehteshami, and Neil Quilliam, Security and Bilateral Issues between Iran and its Arab Neighbours (Cambridge: Palgrave Macmillan, 2017).

[5] Entretien de l’auteur avec un stratège saoudien sur l’Iran, à Riyad, le 28 octobre 2019. Entretien de l’auteur avec un fonctionnaire émirati du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale, par téléphone, le 24 août 2020. Entretien de l’auteur avec un membre du Conseil de la Choura de Bahreïn, à Londres, le 24 janvier 2020.

[6] Entretien en personne de l’ECFR avec un haut fonctionnaire saoudien, en janvier 2020.

[7] Entretien de l’auteur avec un haut fonctionnaire émirati, via Zoom, le 14 septembre 2020.

[8] Entretien de l’auteur en personne avec un représentant du gouvernement koweitien, à Kuwait City, le 11 décembre 2018 ; entretien de l’auteur avec un diplomate koweitien, par Webex, le 28 septembre 2020.

[9] Entretien téléphonique de l’auteur avec un représentant du gouvernement omanais et membre de la famille royale, le 31 janvier 2020 ; entretien de l’auteur avec un haut conseiller du ministère omanais chargé des Affaires étrangères, via Zoom, le 1er septembre 2020.

[10] David Roberts, Qatar: Securing the Global Ambitions of a City-state (London: Hurst, 2017).

[11] Ces expressions étaient souvent utilisées par plusieurs experts qui ont participé à la conférence « Toward a New Gulf Security Regime: Abandoning Zero-Sum Approaches » organisée par le Gulf Studies Center à l’université du Qatar et par le Al Jazeera Center for Studies, qui s’est déroulée à Doha les 19 et 20 janvier 2020.

[12] Entretien téléphonique de l’auteur avec un représentant koweitien du ministère chargé des Affaires étrangères, le 24 septembre 2020 ; entretien de l’auteur avec un diplomate omanais en poste en Europe, via Zoom, le 23 septembre 2020.

[13] Commentaires d’un haut fonctionnaire émirati durant un événement ECFR, en octobre 2020.