La Boussole stratégique de l’Union européenne

La détérioration de la situation sécuritaire dans le voisinage de l’Europe au cours de la dernière décennie a accru les attentes vis-à-vis de la contribution de l’Union européenne (UE) à la prévention de crise, la stabilisation et la consolidation de la paix. Malheureusement, la tendance sur le terrain est toute autre. Alors que l’Union européenne a renforcé ses structures opérationnelles et ses capacités sur le papier, les Etats membres en ont peu fait usage. Aujourd’hui, il y a bien moins de missions et d’opérations sous la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qu’il n’y en avait lors du lancement de la PSDC. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, la gestion de crise européenne s’est concentrée sur l’accroissement des capacités et l’entraînement. Chaque fois que les Etats membres ont voté en faveur d’une mission ou d’une opération menée par l’UE au Conseil européen, ils ont par la suite montré peu de volonté à fournir les forces requises.

Les scénarios opérationnels potentiels n’ont pourtant pas manqué. Une mission pour prévenir la saisie des bateaux dans le détroit d’Ormuz par exemple aurait été précisément le type d’activités pour lesquelles la PSDC a été créée. Pourtant, il n’y a pas eu de mission commune de la PSDC dans le détroit. A la place, sous le leadership de la France, une coalition de huit pays volontaires s’en sont chargé, en dehors de tout cadre institutionnel européen ou otanien.

La mission du détroit d’Ormuz n’est qu’un exemple d’une plus grande tendance de la sécurité européenne – à savoir, l’accroissement du nombre de coalitions de volontaires. Etant-donné le système de décision basé sur le consensus – souvent fastidieux – au sein de l’UE, ces Etats membres qui voient un besoin urgent d’intervenir le font de plus en plus souvent en dehors des structures de la PSDC. La France est le principal moteur de ce changement. La conviction prédominante à Paris est que la mission définit la coalition – et non l’inverse. Au lieu d’attendre que tout le monde au sein de l’UE se mette d’accord, la France veut travailler de façon pragmatique avec les pays européens qui sont « volontaires et capables », le Royaume-Uni et le Danemark inclus.

Evidemment, le Brexit est également un moteur de cette multiplication de solutions ad hoc dans la sécurité européenne. C’est particulièrement vrai étant donné que, comme la Revue intégrée de 2021 du Royaume-Uni l’a clarifié, « la Grande-Bretagne mondiale » (Global Britain) préfère travailler bilatéralement ou multilatéralement avec les Etats membres de l’UE  et ne pas se soumettre aux contraintes institutionnelles de l’Union.

Ainsi, les deux Etats en Europe qui ont non seulement la capacité mais aussi la volonté de s’engager militairement ont tourné le dos au cadre de l’Union européenne pour les opérations. Si le système de gestion de crise de l’Union et ses opérations ne sont pas soutenus par la volonté politique des Etats membres – et que le bloc est, par conséquent, incapable d’offrir une réponse collective aux demandes externes de plus en plus nombreuses – davantage d’Etats membres remettront en cause la valeur de la PSDC.

Dans le cadre de l’actuel processus de réflexion pour la Boussole stratégique, les Etats membres devraient discuter du type de missions et d’opérations dans lesquelles l’UE souhaiterait réellement s’engager. Voient-ils l’avenirde la gestion de crise de l’UE comme étant l’entraînement et l’équipement des pays partenaires, alors que les tâches les plus difficiles se déroulent en dehors du cadre de l’UE ? Ou ont-ils des projets plus ambitieux ? L’UE devrait-elle avoir un rôle dans les opérations de haute intensité, ou se concentrer sur des tâches d’intensité moindre ? Selon les réponses à ces questions, l’UE doit réorganiser son approche à la gestion de crise et, en conséquence, son niveau d’ambition. Rien ne serait pire pour la crédibilité du bloc que d’agrandir le fossé déjà conséquent entre les ambitions rhétoriques et la réalité de la défense de l’UE.

L’Allemagne a un intérêt clair dans une PSDC forte incluant également une capacité militaire opérationnelle substantielle. Berlin souhaite renforcer le rôle de l’UE comme acteur de défense et craint qu’une prolifération de plus petits formats n’entrave cet effort. Pour des raisons constitutionnelles, la Bundeswehr a des difficultés à participer à des opérations hors zone menées par des coalitions volontaires en dehors des cadres de l’UE, de l’OTAN ou des Nations unies. Par conséquent, la tendance émergente à conduire un nombre croissant d’opérations dans des formats flexibles et ad hoc met beaucoup de pression sur Berlin et a rencontré de la résistance de sa part.

Si l’Allemagne et d’autres Etats membres souhaitent renforcer la gestion de crise commune de l’UE et la rendre plus flexible et ambitieuse, ils devraient traiter les trois points suivants dans le débat en cours sur la Boussole stratégique.

Au lieu d’attendre que tout le monde au sein de l’UE se mette d’accord, la France veut travailler de façon pragmatique avec les pays européens qui sont « volontaires et capables »,

Premièrement, comme la ministre de la Défense allemande l’a proposé lors de la conférence de sécurité de Munich en 2020, les Etats membres de l’UE pourraient mettre en œuvre l’article 44 du traité sur l’UE. L’article 44 stipule que le Conseil européen peut « confier la mise en œuvre d’une mission à un groupe d’États membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission ». Les opérations sous l’article 44 continueraient à être décidées à l’unanimité par le Conseil de l’UE et placées sous la surveillance du comité de la PSDC, mais permettraient une réponse plus rapide et plus flexible. L’article 44 n’est certainement pas une solution magique, mais il pourrait rendre plus attractive pour les Etats membres la contribution aux forces et aux capacités opérationnelles.

Ensuite, si le bloc prévoit de repenser son approche aux partenariats dans la foulée de la Boussole stratégique, une de ses considérations devrait être de rendre plus attirante pour les pays européens non membres de l’UE la participation à des mission de l’UE à travers des mécanismes existants. Une approche pourrait être de leur donner accès plus tôt et dans de meilleures conditions aux documents de planification, ainsi que d’accroître leur implication dans le processus d’examen stratégique. Même si l’actuel gouvernement du Royaume-Uni ne semble pas intéressé par une telle implication, ce ne sera pas forcément toujours le cas.

Enfin, le bloc devrait chercher à rendre les formats multinationaux extérieurs à l’UE aussi complémentaires et bénéfiques pour le cadre de l’UE que possible. Par exemple, l’UE pourrait trouver des façons de faire travailler conjointement et plus efficacement ses forces de l’opération Takouba au Sahel et de la mission de formation de l’Union européenne au Mali (EUTM Mali). Avec ses composantes de reconnaissance et d’entraînement, l’opération Takouba pourrait compléter l’engagement de l’UE et contribuer efficacement à la lutte contre le terrorisme.  

A l’avenir, les Européens seront plus dépendants que jamais de leur travail en commun. Si l’UE doit devenir le cadre central pour cela, elle doit devenir plus flexible, agile et attractive.

Ce texte a été écrit sur la base de discussions lors de deux séminaires impliquant des participants français, polonais et allemands, organisés par l’ECFR et le ministère de la Défense allemand les 9 février et 12 février 2021.