Una cuestión de credibilidad estratégica: Cómo pueden los europeos solucionar el problema de munición en Ucrania

Los europeos deben tomar medidas urgentes para garantizar un mayor y más seguro suministro de municiones a Ucrania, e influir así en el equilibrio militar sobre el terreno

Soldados ucranianos transportan munición para un BMP durante un entrenamiento mientras continúa la guerra ruso-ucraniana en Donetsk Oblast, Ucrania, 7 de abril de 2023
Imagen de Picture alliance / AA | Diego Herrera Carcedo
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La guerra rusa en Ucrania ha sacado a la luz la cuestión de los arsenales de munición y la capacidad de producción en Europa y, en menor medida, en Norteamérica. Los limitados arsenales existentes y las restringidas capacidades de producción han pasado de ser un reto para los expertos en logística y adquisiciones militares a convertirse en una cuestión política de primer orden. Un reportaje reciente del New York Times señala que los ucranianos están utilizando miles de cartuchos de artillería cada día y apunta a una escasez inminente que podría tener un efecto decisivo en la guerra. En un conflicto que ahora es existencial, no sólo para Ucrania y Rusia, sino también para muchos países europeos, la capacidad de Europa para suministrar munición a Ucrania se ha convertido en una importante prueba para su credibilidad estratégica.

Ninguna solución por sí sola resolverá el desafío, por lo que los europeos tendrán que adoptar múltiples vías. Desde soluciones a corto plazo, como ampliar la capacidad europea de producción de munición y coordinar más eficazmente los mecanismos de adquisición, hasta esfuerzos a más largo plazo, como ampliar el acceso a la financiación o buscar asociaciones industriales de defensa fuera de la UE.

El reto de la munición

El problema de la munición no es precisamente una sorpresa. Casi ningún Estado miembro de la OTAN o de la UE había previsto el tipo de conflicto que está teniendo lugar en Ucrania. Occidente carecía colectivamente tanto de los arsenales como de la capacidad de producción para satisfacer las demandas de una guerra de alta intensidad. Ya a mediados de 2022, la cuestión apareció en los debates de la OTAN y la UE. En otoño de 2022, estaba claro que la industria tenía dificultades para satisfacer la demanda. En septiembre de 2022, el Secretario General de la OTAN convocó una reunión extraordinaria de la Conferencia de Directores Nacionales de Armamento, los máximos responsables de compras de la Alianza, instando a los aliados a seguir reponiendo las existencias lo más rápidamente posible. La Unión Europea desarrolló y amplió iniciativas como el uso sin precedentes del Fondo Europeo para la Paz (FEP), un mecanismo intergubernamental financiado por los Estados miembros para reembolsar parcialmente a los Estados miembros de la UE que donaran equipos y municiones a Ucrania.

Estados Unidos ha suministrado un millón de proyectiles de 155 mm a Ucrania, mientras que su industria produce unos 15.000 proyectiles al mes, actualmente en proceso de alcanzar los 20.000, con un objetivo de 90.000 al mes para 2025. El ejército estadounidense también está reponiendo sus existencias mediante compras en el extranjero, con un importante contrato con la República de Corea en concreto. Se supone que los Estados miembros de la UE pueden producir 650.000 cartuchos al año (munición de gran calibre) y recientemente se han comprometido a suministrar «un millón de cartuchos de munición de artillería para Ucrania en un esfuerzo conjunto en los próximos doce meses«. Esto forma parte de un enfoque sin precedentes de tres vías desarrollado por la UE que, además del uso del EPF, moviliza a la Agencia Europea de Defensa (EDA) para establecer contratos de adquisición conjuntos con la intención de acelerar la contratación y entrega de munición clave. La tercera vía está liderada por la Comisión Europea, que está trabajando en formas de apoyar la producción de munición. El Comisario Thierry Breton pretende adaptar la Ley de Refuerzo de la Industria Europea de Defensa mediante la Contratación Pública Común para apoyar el aumento de la capacidad de producción de la UE. En sus palabras, «es hora de que la industria europea de defensa pase a un modelo de economía de guerra para atender nuestras necesidades de producción de defensa». Más concretamente, y utilizando el precedente de la producción de vacunas, Breton está estudiando la forma de utilizar el presupuesto de la UE para ayudar a la expansión de la capacidad de producción de la industria dentro de las limitaciones reglamentarias existentes.

Estas acciones podrían tener un impacto importante en el esfuerzo bélico. Los informes del Financial Times sugieren que un suministro mayor y más seguro de munición permitiría a los ucranianos duplicar el uso de la artillería y cambiar el equilibrio militar sobre el terreno. 

Sin embargo, sigue estando claro que las entregas a Ucrania no se están produciendo con la suficiente rapidez, sobre todo teniendo en cuenta que los ucranianos están preparando sus propias contraofensivas y que, como sugieren múltiples informes de los medios de comunicación, hay escasez de munición en la línea del frente. Esta situación requiere más esfuerzos y enfoques innovadores, sobre todo porque la cuestión no se limita a los proyectiles de artillería, sino que abarca toda la gama de munición, desde misiles antitanque hasta sistemas de defensa antiaérea y, pronto, piezas de repuesto para los sistemas de armas entregados.

Hacerlo mejor, avanzar más rápido

A pesar de los logros reales conseguidos hasta la fecha, hay que hacer más, y rápido, ya que los próximos meses serán críticos para el futuro de Ucrania. En concreto, la UE y sus Estados miembros deberían emprender o ampliar los siguientes esfuerzos:

  1. Ampliar el suministro de munición de calibre soviético (proyectiles de artillería de 152 mm, misiles de 122 mm). Gran parte del inventario de artillería ucraniano sigue siendo de fabricación soviética. Por lo tanto, el suministro de munición de la era soviética puede producir beneficios inmediatos para el ejército ucraniano. Varios países de Europa Central y Oriental, como Polonia, Bulgaria, Eslovaquia, la República Checa y Rumanía, conservan algunos arsenales y capacidad de producción de estos. Varios países como Estados Unidos, Reino Unido y Luxemburgo también están buscando existencias de munición soviética en los mercados mundiales, aunque algunos proveedores y potenciales proveedores quieren mantener la discreción para no enemistarse con Rusia.
  2. Proporcionar apoyo financiero a los fabricantes para aumentar la producción. La UE podría proporcionar apoyo financiero a los principales fabricantes de munición mediante financiación y subvenciones para investigación y desarrollo, ampliación de las instalaciones de producción e inversión en nuevos equipos y tecnología. Esto es responsabilidad de la Comisión Europea, que ahora tiene que pasar de su declarada ambición de utilizar el modelo de la vacuna para lograr abordar determinados cuellos de botella y déficits de capacidad de producción.
  3. Revisar y aumentar significativamente las directrices sobre arsenales dentro del proceso de planificación de la defensa de la OTAN para crear un incentivo adicional para que los aliados de la Alianza repongan sus reservas y las amplíen. La orientación existente era demasiado imprecisa y no reconocía plenamente la posibilidad de una guerra de alta intensidad en Europa. Con esta revisión emprendida con carácter de urgencia en otoño de 2022, las orientaciones actualizadas también enviarán una fuerte señal de demanda: indicarán a la industria que ampliar la capacidad de producción es una buena inversión a largo plazo, ya que los aliados de la OTAN están obligados a invertir en los objetivos de ampliación de sus arsenales durante los próximos años. Los procesos paralelos de la UE dirigidos por la EDA, conocidos como Proceso de Desarrollo de Capacidades y Revisión Anual Coordinada sobre Defensa, deberían ser coherentes y hacer hincapié en los stocks.
  4. Garantizar la inversión a largo plazo en el sector de la defensa. La ampliación de las normas de financiación del Banco Europeo de Inversiones (BEI) para financiar inversiones en la industria de defensa exigen una adaptación urgente del marco jurídico del BEI.
  5. Abordar las preocupaciones de la industria asociadas a la aplicación de la normativa medioambiental, social y de gobernanza (ESG) en el sector de la defensa para asegurar fondos para la inversión a largo plazo en capacidades de producción de defensa. Aunque el debate en la UE está actualmente congelado, la realidad sigue siendo que las organizaciones financieras son a menudo reacias a financiar empresas de defensa, mientras que el mensaje de la UE caracterizado por su ambigüedad con respecto a la industria de defensa desde una perspectiva ESG alimenta ese problema. El mensaje de la Comisión Europea debería dejar claro que la sostenibilidad empieza por la seguridad, y que sus esfuerzos legítimos por promover tecnologías verdes y mejores prácticas sociales serán coherentes con la necesidad de no socavar la financiación del sector de la defensa.
  6. Construir proyectos en toda la base industrial y tecnológica de defensa europea más allá de los fabricantes de la UE, para incluir a empresas noruegas, británicas, suizas y serbias, así como a filiales de empresas estadounidenses e israelíes. Noruega ya está plenamente asociada a las iniciativas de la UE. A pesar de los debates internos sobre los potenciales países socios no pertenecientes a la UE, la UE debería explorar formas de asegurar la asociación de dichos actores, ya que esto aumentaría significativamente su capacidad industrial y tecnológica.
  7. Abordar los problemas de normalización y reglamentación para fomentar la interoperabilidad. Las fuerzas ucranianas operan con múltiples sistemas de artillería, pero la munición suele estar certificada para un arma específica. Un esfuerzo urgente de certificación podría permitir un uso más amplio de la munición, limitar los riesgos técnicos y facilitar la logística. El proceso de normalización de la OTAN es la vía adecuada para llevar a cabo dicho esfuerzo. Por su parte, la UE podría trabajar para estandarizar las normativas de los distintos países europeos y así facilitar la actividad y expansión transfronteriza de los fabricantes de munición.
  8. Acelerar la concesión de licencias de exportación y eliminar, en la medida de lo posible, las restricciones a las reexportaciones y a las transferencias transfronterizas. Se trata de una cuestión que compete a los Estados afines, ya que la responsabilidad principal recae en los gobiernos nacionales. La reciente decisión alemana de permitir rápidamente la reexportación a Ucrania de Mig-29 polaco (antes de Alemania Oriental) es una señal positiva de que se está abordando la cuestión, y en este caso ha evitado otro drama excesivamente politizado.
  9. Utilizar todos los mecanismos de adquisición existentes en lugar de debatir la competencia. La EDA, la Agencia de Apoyo y Adquisiciones de la OTAN, y los esfuerzos por agrupar las solicitudes en contratos marco nacionales pueden ser complementarios e incluso apoyar los mismos objetivos. No hay tiempo ni espacio para la competencia institucional. Los Estados miembros deben utilizar con flexibilidad la vía más rápida y eficiente disponible para cada contrato en concreto.
  10. Promover soluciones de alta tecnología para ampliar la producción y hacer frente a las limitaciones de producción. Las agencias de investigación e innovación en defensa de los Estados miembros deberían, con el apoyo de los recursos de la UE y la OTAN, explorar las opciones que ofrece la impresión 3D y financiar la investigación de todas las formas de fabricación innovadora, aprovechando los esfuerzos ucranianos para fabricar munición de formas no tradicionales.

Por supuesto, este énfasis en la munición de artillería no debe llevar a los responsables políticos a ignorar la producción y transferencia de sistemas de armamento más complejos que necesita Ucrania, como defensas aéreas de corto y medio alcance o misiles antitanque, que también son fundamentales en el campo de batalla. Muchas de las recomendaciones anteriores se aplican también a armas más complejas.

Todos estos esfuerzos no son excluyentes entre sí. Algunos darán resultados a corto plazo; otros requerirán un esfuerzo sostenido a medio y largo plazo. Mientras muchos comentaristas y líderes de la industria siguen cuestionando la capacidad de Europa para cumplir su promesa de un millón de cartuchos, los europeos tienen el deber y la oportunidad de hacer frente a los retos presentes. Pueden demostrar al mundo que son capaces de adaptarse a una nueva era de guerra de alta intensidad para apoyar a Ucrania y a ellos mismos.

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