Russia is shifting

The EU-Russia summit in Rostov is an opportunity for the new EU to show it can act effectively on the international stage. But only if it first tries to understand what Russia's motives are and where it can help.

Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow














Only George W Bush has been able to divide the
European Union as much as Russia. The power audit of EU-Russian relations
published by ECFR classifies the 27 member states into five groups, ranging
from “partisans of a new Cold War” to “Trojan horses”, depending on how they deal
with Moscow. At one extreme, some wish to isolate Russia, still seeing it as a
threat; others prefer to ignore Russian excesses (both at home and abroad) and
to concentrate on doing business. These internal divisions have enabled Russia
to do precisely what it wants with the EU states, rewarding some, ignoring
others, and even openly coercing some without the others doing anything to help
them.

Few things better illustrate this European
division than the German ex-chancellor, Gerhard Schroeder, joining the
Nordstream consortium that will lay a gas pipeline in the Baltic from Russia to
Germany, bypassing (to the Russians) problematic  parts of Eastern and Central Europe.

The merits of this system to Moscow is
undeniable: with an economy one-fifteenth of the EU, a defence budget one-tenth
of the 27 EU states, and less than a third of the population, it talks to the
EU on equal terms. It seriously hinders EU approaches to Ukraine, Central Asia,
Kosovo, Iran and Georgia. Russian diplomacy has employed the ancient principle
of divide et impera (divide and rule) more successfully than anyone.

Many Europeans have somewhat naively believed
that the mere passage of time would bring Russia closer to Western parameters,
making it a representative democracy with an open economy and a foreign policy
aligned with the EU. Yet in a recent essay, Gleb Pavlovsky – one of the
architects of key concepts for the understanding of modern Russia such as the
“Putin consensus,” “sovereign democracy,” and “verticals of power” – says that
Russia’s objective is not to join the West, but to free herself from it.

Due to
the traumatic experiences of 1917 and 1991, when internal changes led to
significant losses of territory and humiliation by other powers, Russia’s
ruling elite now uses a concept of freedom different from that in normal usage:
internally, freedom to choose the political regime without interference;
externally, freedom to act without constraint by others (especially by US
unilateralism); and the economic freedom (not necessarily liberalism) to
achieve a degree of prosperity sufficient to sustain a strong state. Viewed in
these terms, in which democracy is seen as a synonym of weakness and chaos, it
is easier to understand Russian behaviour in recent years.

But things are changing. Psychologically Russia
now feels safer than it did some years ago: contributing factors being Obama’s
arrival in the White House, and the economic crisis, which has put a freeze on
geopolitical rivalry in the Euro-Atlantic region. With plans to deploy an
anti-missile shield in Poland cancelled, NATO expansion into Ukraine and
Georgia derailed, and the Russian fleet’s presence in Sevastopol extended by
Yanukovych, Russia can now concentrate on its internal problems. There are no
shortage of these, including economic modernisation in a country excessively
dependent on natural resource exports, and a legal system that is still a
problem for both companies and individuals.

Such modernisation might provide the EU with an
important role, on two conditions: one, that it acts in unison; and two, that it
remember that Russia’s aim is not to integrate itself in Europe, but to be a
pole of power in a multipolar world.

The EU-Russia summit in Rostov also comes
during the EU’s time of transition between the rotational EU presidency and the
new system established by the Treaty of Lisbon. Here, the main role will be
played by the Council president, Herman Van Rompuy, and by the high
representative for Foreign Policy, Lady Ashton. The summit is a good
opportunity to see whether the EU has “rebooted” itself and is now capable of the
coordinated action necessary for the influential role it wants on the international
stage.

This article was published in El País English edition on 1 June 2010.

(English translation)

Rusia se mueve

Solo Bush ha dividido tanto a la Unión Europea como lo ha hecho
Rusia. En un estudio, Mark Leonard y Nicu Popescu clasificaron a los 27
Estados miembros en hasta cinco grupos (desde los “partidarios de una
nueva guerra fría” a los “caballos de Troya”) en función de sus
preferencias a la hora de tratar con Moscú (Política Exterior,
núm. 121 de 2008
). A un extremo, unos querían aislar a Rusia,
convencidos de que seguía siendo una amenaza; otros, sin embargo, eran
partidarios de ignorar los excesos rusos (tanto dentro como fuera de
sus fronteras), dejar las cosas correr y centrarse en hacer buenos
negocios. Estas divisiones internas han permitido a Rusia manejar a los
europeos a su antojo, premiando a unos, ignorando a otros, incluso
coaccionando descaradamente a algunos sin que los demás acudieran en su
ayuda. Nada simbolizó mejor esta retirada europea que la contratación
del ex canciller alemán, Gerhard Schröder, para presidir el consorcio
Nordstream
que tendería en el Báltico un gasoducto entre Alemania y
Rusia con el que sortear a la siempre problemática Ucrania.

El
mérito de Rusia es innegable: desde una economía que es 15 veces menor
que la de la UE, un presupuesto de defensa 10 veces menor que el de los
27 y una población tres veces y media inferior, ha podido hablar de tú
a tú a la UE y obstaculizar seriamente sus planes, desde Ucrania a Asia
Central, pasando por Kosovo, Irán o Georgia. Un aplauso para su
diplomacia, que ha sabido aplicar la vieja regla divide et impera (divide y vencerás) con más éxito que nadie.

Muchos
europeos, de forma bienintencionada aunque excesivamente inocente, han
confiado en que el mero transcurrir del tiempo iría acercando a Rusia a
parámetros occidentales hasta convertirla en una democracia
representativa con una economía abierta al exterior y una política
exterior alineada con la UE. Sin embargo, en un interesante ensayo
publicado en el libro ¿Qué piensa Rusia? (CIDOB, 2010), Gleb
Pavlosky, uno de los arquitectos de conceptos clave para entender la
Rusia de hoy como el “consenso de Putin”, “democracia soberana” o
“verticales del poder”, señala que, frente a lo que creen algunos, el
objetivo de Rusia no es unirse a Occidente, sino librarse de él. Debido
a las traumáticas experiencias de 1917 y de 1991, donde los cambios
internos se tradujeron en pérdidas significativas de territorio y
continuas humillaciones por parte de otras potencias, la élite
gobernante en Rusia maneja hoy un concepto de libertad distinto del que
solemos manejar normalmente: libertad de elegir internamente y sin
interferencias el régimen político; libertad de actuar
internacionalmente sin ser constreñidos por otros (especialmente por el
unilateralismo estadounidense); y libertad económica (que no
liberalismo) en el sentido de poder lograr una prosperidad lo
suficientemente importante como para sostener un Estado fuerte. Desde
estos parámetros, en los que la democracia se ha visto como sinónimo de
debilidad y caos, es más fácil entender la actuación rusa en estos
últimos años.

Afortunadamente, sin embargo, las cosas han
cambiado o, mejor dicho, están cambiando. Rusia se siente ahora
psicológicamente más segura que hace unos años, a lo que ha contribuido
notablemente tanto la llegada de Obama a la Casa Blanca como la crisis
financiera, que ha puesto en paréntesis la rivalidad geopolítica en la
región euroatlántica. Con los planes de desplegar el escudo antimisiles
en Polonia cancelados, la expansión de la OTAN a Ucrania y Georgia
detenida y la presencia de la flota rusa en Sebastopol prorrogada por
Yanukóvich, Rusia puede concentrarse ahora en sus problemas internos,
que son muchos, especialmente en lo que se refiere a la modernización
económica del país, la gran asignatura pendiente en un país
excesivamente dependiente de las exportaciones de recursos naturales y
con un sistema legal que todavía es un problema tanto para las empresas
como para la sociedad civil. En esa modernización es donde la UE puede
jugar un papel importante, siempre que se cumplan dos condiciones: una,
que actúe unida y, dos, que no olvide que el objetivo de Rusia no es
integrarse en Europa, sino ser un polo de poder en el mundo multipolar
que caracteriza ya el siglo XXI.

La cumbre UE-Rusia que se
celebra en Rostov cierra la transición entre el viejo sistema de
presidencias rotatorias y el nuevo puesto en marcha por el Tratado de
Lisboa. En contraste con la cumbre UE-América Latina, donde España tuvo
un papel protagonista, esta vez, en lugar de José Luis Rodríguez
Zapatero y Miguel Ángel Moratinos, el protagonismo estará en manos del
presidente del Consejo, Herman Van Rompuy, y la alta representante para
la Política Exterior, Lady Ashton. Será por tanto una excelente
oportunidad para comprobar hasta qué punto la UE también se ha reinicializado a sí misma y es capaz también de actuar coordinadamente poniendo fin a sus divisiones.

Este artículo fue publicado en El País el 31 de mayo de 2010.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.

Author

Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow