Come aggiustare il multilateralismo dopo il Covid-19

La rivalità sino-americana sta danneggiando un sistema internazionale già fragile. Per difendere tale ordine, gli europei dovrebbero cercare alleati affini.

United States Mission Geneva/Eric Bridiers CC BY-NC
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L'Assemblea Mondiale della Sanità non è normalmente al centro dell'attenzione mondiale. Ma la sessione di quest'anno, che riunisce tutti gli Stati membri dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, si è svolta durante la più grave pandemia globale del secolo e in un momento di intenso dibattito politico sulle origini e sul decorso della malattia. In queste circostanze, l'assemblea si è trasformata in un forum geopolitico tra Cina e Stati Uniti e ha messo alla luce gli ostacoli che impediscono una risposta globale coordinata alla crisi covid-19.

La pandemia causata dal coronavirus SARS-CoV-2 ha causato oltre 320.000 morti e ha colpito paesi in ogni parte del mondo. Con il suo alto tasso di infezione, è un caso da manuale di una sfida globale per la salute pubblica che richiede ai Paesi di lavorare insieme per formulare una risposta coordinata. Oltre alla minaccia diretta alla salute, è probabile che il virus abbia anche un impatto drammatico su molte altre aree di attività globale, tra cui il commercio, il debito, i flussi finanziari, la sicurezza, la migrazione e i provvedimenti per affrontare il cambiamento climatico. Eppure, la pandemia è arrivata quando il sistema multilaterale era già sotto enorme pressione, indebolito dalla perdita di fiducia nell’'internazionalismo e dai tentativi delle grandi potenze di utilizzare le istituzioni internazionali per la competizione piuttosto che per la cooperazione.

L'OMS è stata al centro della risposta della sanità pubblica mondiale al coronavirus. La sua performance è stata oggetto di un acceso dibattito. I critici hanno accusato l'organizzazione di essere stata troppo accomodante nei confronti della Cina, dove l'epidemia è iniziata alla fine del 2019. Il 14 gennaio, l'OMS ha divulgato un rapporto cinese secondo cui non vi erano prove evidenti della trasmissione da uomo a uomo. L'OMS non ha dichiarato la diffusione del virus come un'emergenza sanitaria pubblica di rilevanza internazionale fino alla fine di gennaio. Anche allora, non ha raccomandato di applicare restrizioni ai viaggi internazionali e al commercio. Il direttore generale dell'OMS, il dottor Tedros Ghebreyesus, ha elogiato gli sforzi della Cina per contenere il virus, senza invece commentare le implicazioni che la sorveglianza e le misure restrittive della Cina potrebbero avere sui diritti umani. L'organizzazione ha negato lo status di osservatore al Taiwan dal 2016 e sembra aver ignorato i primi avvertimenti del Taiwan sul coronavirus.

Riferendosi a questi fatti, gli Stati Uniti hanno esponenzialmente attaccato l'OMS per le sue relazioni con la Cina. Ad aprile, Donald Trump ha annunciato il blocco dei finanziamenti statunitensi all'OMS, di cui gli USA sono i maggiori contribuenti. Trump ha accusato l'OMS di “aver fatto un gran casino” e di essere molto “di parte”. Lunedì, all'inizio dell'Assemblea mondiale della sanità, Trump ha minacciato di tagliare i fondi in modo definitivo e ha suggerito che avrebbe riconsiderato l'adesione degli Stati Uniti all'OMS se questa non ci impegnasse ad apportare “miglioramenti sostanziali” nei prossimi 30 giorni. Gli Stati Uniti hanno insistito particolarmente per l’immediato lancio di un’indagine indipendente sulle origini del virus, mentre i funzionari statunitensi hanno ripetutamente fatto insinuazioni non verificate sulle origini del virus in un laboratorio cinese piuttosto che attraverso la trasmissione da animale a uomo.

Nel frattempo, la Cina ha sfruttato l'assemblea di questa settimana come un’occasione per promuovere la propria immagine di paladina del multilateralismo, cercando di colmare il vuoto di leadership lasciato dagli Stati Uniti. Il presidente cinese Xi Jinping ha detto all'assemblea che il suo Paese avrebbe donato 2 miliardi di dollari per combattere la malattia e avrebbe inviato medici e forniture mediche in Africa e nel resto dei paesi in via di sviluppo, dove la malattia sta ora crescendo. Xi ha anche proposto che qualsiasi vaccino venga reso disponibile come bene pubblico globale. Fuori dall’Assemblea, invece, la Cina ha organizzato un'aggressiva campagna diplomatica per elogiare la sua gestione del virus e per respingere qualsiasi critica.

Per gli europei, le manovre questione OMS ripetono uno schema ormai fin troppo familiare: gli Stati Uniti voltano le spalle o attaccano le istituzioni multilaterali, mentre la Cina cerca di rimodellare il sistema intorno a valori e interessi che gli europei non condividono. La maggior parte dei governi europei ritiene che ci sia bisogno di risposte su come trovare una soluzione internazionale di salute pubblica al coronavirus, e vorrebbe vedere il sistema rafforzato, ma allo stesso tempo vuole evitare uno scaricabarile reciproco nel bel mezzo di una pandemia globale. A questo riguardo, l'Europa è stata in grado di ottenere almeno una piccola vittoria diplomatica. È infatti riuscita a conquistare il consenso per una risoluzione di compromesso all'Assemblea mondiale della sanità che chiedeva un'intensificazione della cooperazione globale attraverso l’OMS per un accesso equo ai test, alle cure, ai vaccini e  per una valutazione indipendente delle prestazioni dell'OMS stessa, tutto ciò da effettuarsi il “quanto prima possibile”.

Questa è stata la seconda occasione in cui l'Unione Europea ha avuto un certo successo nel promuovere la cooperazione internazionale in risposta alla pandemia. La prima è stata la conferenza per la raccolta di fondi per la salute globale organizzata due settimane fa. Ma questi limitati successi non devono rendere l'Europa cieca di fronte alla portata della sfida che rimane davanti: ripristinare una risposta internazionale efficace e cooperativa. Tanto per cominciare, riformare l'OMS non sarà facile. Mentre alcune delle parole di Tedros sulla Cina riflettono il suo approccio personale, i problemi più gravi sono di natura strutturale. L'OMS dipende dalla cooperazione statale per fornire informazioni, consentire visite di ispezione e attuare le raccomandazioni.

Entro questi limiti, i regolamenti sanitari internazionali che l'OMS ha adottato nel 2005 concedono al direttore generale un ragionevole grado di potere, compreso il diritto di chiedere agli Stati di verificare le informazioni sulle malattie nel loro territorio, di dichiarare un'emergenza sanitaria pubblica e di formulare raccomandazioni temporanee su come gli Stati dovrebbero rispondere. Ma questi poteri devono essere esercitati in modo da non perdere la cooperazione degli Stati coinvolti. Sono state proposte alcune ragionevoli riforme su piccola scala, tra cui una maggiore trasparenza riguardo le discussioni del comitato del direttore generale sul come dichiarare un’emergenza o l'introduzione di un livello di allerta intermedio. L'avversione istituzionale dell'OMS per i divieti di viaggio sarà sicuramente riconsiderata dopo l'esperienza del covid-19. L'OMS soffre anche di una perenne carenza di denaro. Ma è dubbio se gli Stati saranno disposti a garantire all'OMS un potere maggiore o ad aumentare i loro contributi in modo significativo. Non è quindi chiaro come difendere il sistema contro quelle grandi potenze che sono determinate ad usarlo per i propri fini geopolitici.

Nel frattempo, restano da risolvere questioni più urgenti sull'attuale pandemia. Come sarà organizzata l’equa distribuzione globale di eventuali trattamenti o vaccini sviluppati? Ci sono già segnali che gli Stati Uniti e la Cina sono in competizione geopolitica per accaparrarsi i benefici dell’essere il primo paese a sviluppare un vaccino, in un modo che è stato equiparato alla corsa allo spazio tra USA e URSS durante la guerra fredda. I leader europei hanno chiesto un approccio globale, ma la stessa UE è stata criticata per aver imposto restrizioni all'esportazione dei dispositivi di protezione durante il culmine dell'epidemia in Europa.

Una seconda questione incombente riguarda le modalità con cui i paesi ricchi aiuteranno quelli in via di sviluppo a resistere all'impatto del virus e a riprendersi dai danni economici che causerà. Mentre le istituzioni finanziarie internazionali e il G20 hanno offerto al mondo in via di sviluppo una riduzione del debito per il 2020, è probabile che abbiano bisogno di estendere ulteriormente questa moratoria sui rimborsi o addirittura di perdonare alcuni debiti. Con una mossa strategica, la Cina ha aderito alla sospensione dei rimborsi del debito da parte del G20. Continuerà però a coordinarsi con le altre nazioni creditrici nell'anno a venire?

La crisi del covid-19 richiede cooperazione internazionale, ma mette anche in evidenza l'attuale assenza di leadership globale e il modo in cui le istituzioni multilaterali sono diventate campi di battaglia. Questa dinamica è stata visibile anche nel Consiglio di sicurezza dell'Onu, dove lo scontro tra Stati Uniti e Cina ha impedito l'adozione di una risoluzione a sostegno di una tregua globale per contribuire a contenere il virus. L'UE troverà alleati in tutto il mondo che sono desiderosi di lavorare in modo più cooperativo – ma qualsiasi sforzo per riparare il sistema internazionale avrà bisogno anche di una strategia per affrontare la situazione di stallo tra Stati Uniti e Cina.