Séparer pour intégrer : L’élargissement de l’UE et le problème des différends bilatéraux

C’est maintenant évident que l’élargissement de l’UE est un impératif géopolitique. Mais pour que l’élargissement se concrétise, l’UE pourrait avoir besoin de découpler les différends bilatéraux du processus d’adhésion.

Le succès de l’élargissement de l’UE ne peut pas dépendre uniquement de la géopolitique, quelle que soit le momentum que peut apporter l’agression russe. Le succès reposera également sur la capacité de l’Union européenne à surmonter les obstacles de longue date et à soutenir les pays candidats dans la mise en œuvre des réformes nécessaires. La réforme de l’Union européenne elle-même jouera un rôle vital. Cependant, insister excessivement sur cette question comporte le risque de diviser les pays favorables à l’élargissement et de les affaiblir face aux sceptiques de l’intégration. La saga de l’UE avec la Hongrie ces dernières années ne fait qu’accentuer l’urgence de trouver des moyens d’atténuer le pouvoir préoccupant de ces « vétocrates ». De plus, l’UE devra être réaliste quant aux limites de son utilisation de l’élargissement comme outil de résolution des conflits.

Pour maintenir l’élargissement sur les rails, l’UE pourrait séparer les différends bilatéraux – que ce soit entre les États membres et les pays candidats ou entre les candidats eux-mêmes – du processus d’adhésion et travailler à leur résolution sur une voie parallèle. Les différends risquent toujours d’entraver les progrès, mais cette séparation pourrait contribuer à rétablir l’équilibre entre les aspects politiques de l’élargissement et les progrès des candidats en matière de réformes et d’alignement sur la législation et les normes de l’UE. Ainsi, l’enthousiasme retrouvé de l’UE et des pays candidats pour l’élargissement pourrait s’avérer plus durable cette fois-ci. Ce n’est qu’à cette condition que l’élargissement pourra servir l’impératif géopolitique de renforcer l’UE dans ses turbulents voisins de l’Est et du Sud-Est.

Les leçons des Balkans occidentaux

À un moment ou à un autre, la plupart des pays des Balkans occidentaux ont été bloqués dans leur processus d’adhésion par un ou plusieurs États membres de l’UE en raison de différends bilatéraux.

Les menaces de veto de la Grèce et de la Bulgarie, par exemple, ont retardé l’adhésion de la Macédoine du Nord pendant plus d’une décennie sur des questions telles que les noms historiques et les problèmes d’identité. L’Albanie est devenue un dommage collatéral de ces querelles, car son propre processus d’adhésion a été couplé à celui de la Macédoine du Nord. Aujourd’hui, l’Albanie se trouve menacée par un veto d’Athènes, suite à la condamnation du maire de la minorité grecque d’Himara en Albanie pour achat de voix et allégations de corruption. Pourtant, l’Albanie est le pays le plus favorable à l’UE dans la région, elle est totalement alignée sur la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE et elle s’est engagée à entreprendre des réformes significatives. Cette dynamique est à l’origine de la lassitude à l’égard de l’élargissement qui s’est répandue dans la région au cours de la dernière décennie et qui sape la motivation des gouvernements pour les réformes.

Le différend entre le Kosovo et la Serbie en est un autre exemple. Plus précisément, l’UE a posé comme condition que les progrès de l’adhésion dépendent de la normalisation des relations entre les deux pays. Malgré cette condition, les tensions n’ont fait qu’augmenter entre les deux pays au cours de la dernière décennie. Entre-temps, la démocratie serbe a reculé tandis que l’influence russe s’est accrue, réduisant encore les perspectives d’une résolution durable du conflit. En outre, en 2016, la Croatie a reporté l’ouverture de deux chapitres pour la Serbie, en formulant des demandes spécifiques principalement liées à l’héritage de la guerre des années 1990.

Les différends bilatéraux ont donc longtemps entravé les progrès de l’élargissement de l’UE, et l’UE a surutilisé l’adhésion dans ses tentatives de changement. Mais cette approche a affaibli la crédibilité du processus d’élargissement dans les Balkans occidentaux et n’a pas abouti à ce que l’UE souhaitait : des progrès en matière de réformes, de stabilité et de développement économique.

Les différends bilatéraux ont longtemps entravé les progrès de l’élargissement de l’UE, et l’UE a surutilisé l’adhésion dans ses tentatives de changement.

Nouveaux candidats, nouveaux différends

L’Ukraine, candidat récent, a déjà subi le « traitement hongrois » et pourrait être le prochain pays à connaître une lenteur pénible sur la voie de l’adhésion. Le chantage de Viktor Orban se poursuivra certainement, les droits de la minorité hongroise dans la région ukrainienne de Transcarpatie étant un point de friction essentiel. Récemment, les deux pays se sont engagés plus activement dans des pourparlers visant à régler ce différend particulier, mais l’UE doit veiller à ce que, dans le cadre de ces efforts, Orban n’utilise pas le différend relatif à la minorité comme prétexte pour bloquer l’adhésion de l’Ukraine à l’UE ou le financement de l’UE.

En outre, l’UE ne peut pas exclure l’apparition de nouveaux différends bilatéraux au cours de l’adhésion d’un pays candidat. Dans le cas de l’Ukraine, comme l’ont souligné Ivan Krastev et Mark Leonard de l’ECFR, cela pourrait même se produire avec la Pologne – l’un des plus grands défenseurs de Kiev – en raison, par exemple, de différends agricoles. Cela renforce les arguments en faveur de la séparation des questions bilatérales du processus d’adhésion afin de maintenir l’élan, car cela permettrait de se concentrer davantage sur les nouveaux différends et d’y réagir avec plus de souplesse.

Certains signes indiquent déjà que cette approche gagne du terrain au sein de l’UE : lors du récent conflit entre la Grèce et l’Albanie, le porte-parole de la Commission européenne, Peter Stano, a appelé les États membres à ne pas « soulever les questions bilatérales au niveau de l’Union, comme dans le cadre du processus d’adhésion ». Suivre son conseil pourrait contribuer à raviver la confiance dont les Balkans occidentaux ont tant besoin et à la maintenir en Ukraine (ainsi qu’en Moldavie et en Géorgie). Cela rendrait également le processus plus prévisible pour les pays candidats et les motiverait à travailler sur les réformes de l’UE. Pendant ce temps, Orban et les autres sceptiques de l’élargissement devraient inventer de nouveaux récits – moins crédibles – à utiliser directement contre les pays candidats pour s’opposer au processus d’adhésion – ce qui pourrait être plus facile à contrer.

Le découplage en pratique

C’est précisément le type d’initiative que les États membres et les pays candidats pourraient mettre à l’essai lors de la prochaine réunion de la Communauté politique européenne (CPE) au Royaume-Uni, qui pourrait servir de plate-forme de médiation et de dialogue à haut niveau. Le Royaume-Uni lui-même pourrait s’avérer précieux dans ces efforts – en tant que pays non membre de l’UE mais partenaire important des candidats dans les Balkans occidentaux et en Europe de l’Est. Pour Londres, ce pourrait être le moment idéal pour faire jouer ses muscles diplomatiques et contribuer à résoudre des questions qui l’intéressent également.

Au-delà de la CBE, l’UE devrait poursuivre une collaboration plus étroite avec le Conseil de l’Europe, notamment par le biais d’initiatives éducatives portant sur l’enseignement de l’histoire dans les pays en situation de post-conflit. La coopération du Conseil de l’Europe avec Chypre pour promouvoir la diversité et une culture de coopération dans l’enseignement de l’histoire pourrait s’avérer une ressource transférable précieuse. Cela pourrait contribuer à renforcer la confiance et les efforts de réconciliation entre les différents groupes ethniques et nationaux dans les pays candidats.

Dans les cas plus complexes, tels que le conflit entre le Kosovo et la Serbie, les efforts diplomatiques menés par l’Occident doivent se poursuivre, mais l’UE doit garder à l’esprit que l’élément « adhésion comme bâton » n’a pas aidé jusqu’à présent et qu’il est peu probable que cela change aujourd’hui. Le président serbe Aleksandar Vucic a délibérément tourné le pays contre l’UE et tout ce qu’elle représente ; le premier ministre du Kosovo Albin Kurti a ignoré la pression de l’UE au fil des ans et a retardé la mise en œuvre des accords. Le premier ministre du Kosovo, Albin Kurti, a ignoré les pressions de l’UE au fil des ans et a retardé la mise en œuvre des accords. Au minimum, le Kosovo doit devenir membre du Conseil de l’Europe pour compléter les efforts de normalisation, y compris la mise en œuvre de l’accord de Bruxelles et l’amélioration de la situation des droits de la communauté serbe au Kosovo. L’UE doit également réévaluer sa stratégie à l’égard de la Serbie et s’engager avec l’opposition à démanteler la mainmise de l’État. Cela sera crucial pour revitaliser le parcours de la Serbie vers l’adhésion à l’UE et créer la condition parallèle pour la normalisation des relations avec le Kosovo.

Tout cela pourrait non seulement réduire les obstacles auxquels les pays candidats sont confrontés dans leur parcours d’adhésion, mais aussi accroître l’influence européenne et occidentale et contribuer à contrer celle de la Russie.

Un espace pour respirer

L’UE devrait utiliser l’espace créé par le découplage pour réorienter son énergie afin d’aider les candidats à remplir les critères d’adhésion et à renforcer leurs économies, ainsi que leurs capacités institutionnelles et de résistance.

Le récent plan de croissance de la Commission européenne pour les Balkans occidentaux, qui représente 6 milliards d’euros de subventions et de prêts pour accélérer la convergence économique avec l’UE, est un pas positif dans cette direction. Toutefois, il n’est pas certain que le Kosovo ou la Serbie puissent en bénéficier en raison des conditions liées au règlement de leur différend. Pour atteindre ses objectifs, la Commission devrait étendre ses avantages à tous les pays, quel que soit l’état de leurs relations bilatérales.

De même, la Facilité européenne de soutien à la paix est l’un des instruments de sécurité les plus importants de l’UE. Elle a joué un rôle fondamental dans la lutte existentielle de l’Ukraine contre la guerre brutale de la Russie et dans le renforcement des capacités de résistance de la Moldavie et potentiellement de la Géorgie contre les menaces hybrides systématiques de la Russie. Créer les conditions d’une victoire ukrainienne et repousser la Russie de la région sont des conditions préalables essentielles pour permettre et garantir le succès de l’intégration de ces pays dans l’UE. L’UE ne peut pas permettre que cet instrument vacille en raison de l’obstruction des sceptiques de l’élargissement, en particulier avec une seconde présidence Trump potentielle à l’horizon et avec la Russie qui surveille de près tout signe de faiblesse dans le soutien occidental à l’Ukraine pour l’exploiter dans le conflit en cours.

Au fur et à mesure que les pays candidats s’alignent sur l’UE et que leurs économies décollent, les différends bilatéraux portant sur des questions telles que la justice et les droits des minorités pourraient perdre de leur importance, étant donné qu’ils font partie intégrante des critères politiques auxquels les candidats adhèrent et qu’ils abordent donc au cours du processus d’alignement. Le fait de mettre davantage l’accent sur les réformes et l’alignement et de faire plus de place aux progrès réalisés par les pays candidats dans ces domaines pourrait donc également renforcer le volet diplomatique et favoriser le règlement des différends. Les deux voies pourraient alors se rejoindre à la fin du processus, au chapitre 35 de l’acquis, sur la base duquel les États membres décident d’accorder l’adhésion ou de demander des efforts supplémentaires en matière de résolution des conflits.

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Le chemin vers l’adhésion à l’UE est et restera intrinsèquement politique. Pour tous les pays candidats, la perspective européenne et le processus d’adhésion sont les principaux moteurs de stabilité politique, de prospérité économique et d’alignement avec l’Occident. Mais l’implication de plus en plus importantes d’acteurs étrangers dans ces régions a remis en cause cette affirmation. L’UE devrait considérer les candidats comme des égaux et des partenaires dont elle a besoin aujourd’hui pour résister à l’influence d’acteurs étrangers, et comme de futurs États membres avec lesquels elle devra travailler de manière collaborative et constructive. Elle doit donc respecter ses engagements en veillant à ce que l’élargissement de l’UE reste crédible, prévisible et aussi libre que possible.