Note sur l’article 42.7

L'article 42.7 prévoit un dialogue et un soutien directs de pays à pays, plutôt que d’impliquer des institutions européennes potentiellement lourdes à mettre en mouvement.

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Mardi 17 novembre 2015, la France a formellement invoqué l’article 42.7 du Traité sur l’Union européenne. Les experts de l’ECFR expliquent ce que cela implique.

 

Qu’est-ce que l’article 42.7 ?

L’article 42.7 est la clause de défense mutuelle du Traité sur l’Union européenne. C’est un dérivé de l’article 5 du Traité de Bruxelles qui a créé l’Union de Europe Occidentale, une organisation de défense collective, qui fut incorporée à l’Union européenne (UE) en 2011.

Il dispose que :

« Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. »

En parlant des « Etats membres », et non pas des institutions de l’UE, il prévoit un dialogue et un soutien directs de pays à pays, plutôt que d’impliquer des institutions européennes potentiellement lourdes à mettre en mouvement.

Cet article a été introduit dans le Traité de Lisbonne à l’instigation des Etats membres de l’Union qui supportent un rôle accru de l’UE dans les questions de défense. Parmi ceux qui prônaient une telle approche, la Grèce a été particulièrement active, car, bien que protégée par la clause de défense mutuelle contenue dans l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, elle souhaitait introduire un niveau de défense supplémentaire contre son rival de longue date : la Turquie, qui appartient à l’OTAN mais pas à l’UE.

L’article 42.7 diffère de l’article 222 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européennequi consacre la solidarité des Etats membres face au terrorisme, mais aussi de l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord.

Quelles actions requière-t-il de la part des Etats membres ?

Au niveau le plus simple, les Etats membres se voient enjoints de fournir aide et assistance, bien que les dispositions ne s’appliquent pas de façon égale à tous les pays. En effet, l’article précise que :

 « Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. »

En substance, cela signifie que des pays avec une longue tradition de neutralité comme l’Irlande ou la Suède ne sont pas obligés d’y déroger.

Comme cet article n’a jamais été invoqué auparavant, il n’y a pas de précédent. Cependant, la nature bilatérale du soutien signifie que les exigences vis-à-vis des Etats membres ne seront pas uniformes, et vont refléter les accords individuels signés entre Paris et les autres capitales européennes.

Pourquoi la France a-t-elle choisi de l’utiliser ?

Lors de sa conférence de presse suivant la réunion des ministres européens de la Défense à Bruxelles le 17 novembre, le ministre français Jean-Yves Le Drian a insisté sur le fait que l’invocation par la France de cette clause était avant tout un acte politique. Pour la France, c’était un moyen commode d’appeler à une solidarité européenne et de donner un cadre à l’expression de cette solidarité, alors que Paris avait été l’objet de critique internes pour avoir agi seule lors de ses interventions au Mali en 2013 et en République Centrafricaine en 2014. Cela a pu également être un moyen de confronter ses partenaires européens à leurs responsabilités militaires.

En Europe, et plus encore aux Etats-Unis, certains ont noté avec regret que la France a opté pour un mécanisme de l’UE et non pour la clause de défense collective de l’OTAN. On peut avancer plusieurs raisons à cela. La coalition actuelle contre l’Etat islamique (ou Daech) est un groupe ad hoc d’Etats membres, en dehors de tout cadre formel de l’OTAN. Dans ce sens, invoquer l’article 42.7, qui appelle à des actions individuelles de la part des Etats membres, plutôt que l’article 5 qui impliquerait l’OTAN, est cohérent avec ceci. De plus, la France ne cherche pas seulement de l’aide dans le combat contre Daech (voir ci-dessous). Aussi, Paris peut avoir pensé qu’impliquer l’OTAN aurait pu être contreproductif vis-à-vis de ses efforts avec ses partenaires arabes et avec la Russie. Enfin, si l’OTAN est une alliance militaire, l’article 42.7 précise que les Etats membres doivent « aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir », ce qui pourrait se montrer utile si la France faisait le choix d’appeler à des formes civiles de soutien à de fins de sécurité intérieure, et pas seulement pour des opérations militaires extérieures.

Que veut la France ?

La France veut le soutien et l’assistance de ces partenaires au sein de l’UE, et a clairement défini un certain nombre de moyens permettant aux Etats membres de lui fournir.

Le premier est de rejoindre l’action militaire de la France contre l’Etat islamique en Syrie et en Irak. La France est pour l’instant le seul Etat membre de l’UE participant aux frappes contre Daech en Syrie. Elle veut probablement pousser d’autres à rejoindre cet effort, que ce soit directement (par des frappes), ou indirectement (grâce à un soutien logistique ou au partage de renseignements par exemple).

L’autre point majeur sur lequel la France veut recevoir un soutien vise à soulager l’armée française sur les autres fronts où elle est déjà engagée, particulièrement en Afrique sub-saharienne avec le Mali et la République Centrafricaine.

L’armée française, certes pas encore débordée, est en effet déployée en de nombreux endroits, et particulièrement sur le territoire national face à la menace terroriste. Un « remblayage » pourrait soulager le fardeau de Paris. Il pourrait prendre plusieurs formes : des Etats membres pourraient remplacer des troupes françaises actuellement déployées sous le drapeau de l’UE dans les cadre des opérations de la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC) (comme la Mission de formation de l’Union européenne au Mali), ou remédier au besoin des troupes françaises de rester déployées en renforçant les missions de maintien de la paix des Nations unies comme la MINUSMA au Mali, ou la MINUSCA en République Centrafricaine, ou encore fournir un soutien direct aux opérations extérieures françaises (renseignement, surveillance et reconnaissance, transport, soutien, ou même des troupes de combat).

Comment ont répondu les autres Etats membres ?

Bien que l’invocation de l’article 42.7 ait été approuvée à l’unanimité lors de la réunion des ministres européens de la Défense, il reste des différences d’opinion et d’interprétation entre les Etats membres. Parmi les pays les plus petits et/ou les plus récents adhérents à l’UE au moins, on constate une certaine perplexité concernant ce qui est ou va être demandé d’eux. La France va devoir répondre à cette confusion en adressant ses requêtes directement à ses partenaires européens.

Au Royaume-Uni, traditionnellement l’autre poids lourd militaire de l’UE avec la France, le Premier ministre David Cameron a une nouvelle fois remis sur la table la question d’un engagement militaire britannique étendu en Syrie contre Daech, alors que règne la confusion à la fois dans le gouvernement et dans l’opposition sur l’opportunité d’intervenir ou non. Bien que le climat de politique intérieure rende une contribution à une opération de la PSDC improbable, le Royaume-Uni a récemment augmenté le nombre de soldats qu’il met à disposition des opérations de maintien de la paix de l’ONU.

L’Allemagne, bien que complètement d’accord avec le besoin de solidarité, attend plus de détails avec fébrilité. A la suite de la guerre en Afghanistan, l’opinion publique et la classe politique allemandes voient avec réserve la perspective de s’engager avec d’autres dans une intervention militaire en Syrie. Mais Paris va probablement demander le soutien de l’Allemagne sur d’autres dossiers (récemment, l’Allemagne a renforcé son engagement au Mali).

L’Espagne est traditionnellement un contributeur important aux opérations de PSDC. Elle montre un intérêt croissant pour l’Afrique sub-saharienne, et son ministre des Affaires Etrangères, Jose Manuel Garcia-Margallo, a insisté sur l’engagement de l’Espagne pour le maintien de la paix. Malgré cela, et alors que les élections générales approchent, l’Espagne a clairement fait savoir que bombarder la Syrie n’était pas une option.

Jusqu’ici, l’Italie a soigneusement évité d’utiliser le mot « guerre », et n’est pas intéressée par une réponse purement militaire sans volet politique et diplomatique, car elle souhaite éviter un nouveau scénario de type libyen. Le premier ministre Matteo Renzi a déclaré que l’Italie ne participerait pas directement à des frappes sur la Syrie, mais fournirai un soutien logistique et militaire, tout en réitérant la nécessité d’une implication des Etats-Unis et de la Russie.

Pour la Pologne, envoyer des troupes en Syrie ou en Irak n’est pas une option, mais la question de contribuer aux efforts de la France au Mali ou dans le Sahel reste ouverte. Cependant, l’arrivée récente du parti Droit et Justice au gouvernement semble renforcer une tendance préexistante visant à la défense du territoire national, plutôt qu’au développement d’une capacité expéditionnaire.

D’autres pays ont des capacités militaires significatives et/ou un intérêt ancien pour les opérations de la PSDC ou de l’ONU – comme la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark ou encore la Suède. Ils feront également partie des priorités de Paris pour une coopération renforcée.