Les nouvelles voies d’accès des Balkans occidentaux à l’UE

Les nouvelles voies d'accès des Balkans occidentaux à l'UE.

Le veto français sur l'adhésion de la Macédoine du Nord à l'UE montre que Bruxelles doit adopter une nouvelle approche sur l'élargissement de l'UE de façon urgente.

« Chère tantine Europe  » : c'est ainsi que feu Dejan Anastasijevic, journaliste de renom, a commencé sa lettre ouverte à l'Union européenne (UE) en 2017. Ecrivant au nom des « Six des Balkans occidentaux », il a souligné que quatorze ans s'étaient écoulés depuis que l'UE avait fait sa promesse initiale d'adhésion aux six pays lors du sommet de Thessalonique. « Ça fait un moment. Il faut qu'on parle » disait-il. Aujourd'hui, après l'échec du Conseil européen de ce mois-ci, qui n'a pas ouvert les négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et l'Albanie, cette conversation revêt une nouvelle urgence. 

L'incapacité de l'UE à tenir sa promesse est un énorme revers pour la région, mais en réalité, le processus d'élargissement ne fonctionne plus depuis longtemps. À l'origine, l'élargissement était fondé sur l'espoir que l'adhésion deviendrait possible dans un délai qui permettrait aux acteurs politiques actuels d'y jouer leur avenir politique. Pour les habitants des Balkans occidentaux, le processus promettait des progrès rapides vers une vie stable et prospère. Alors que l'élargissement avait également comme objectif politique supérieur l'unité européenne, il était centré sur un compromis entre les réformes et l'obtention d'avantages concrets. 

Contrairement à l'élargissement de l'UE à l'Europe centrale, qui avait été une priorité stratégique majeure pour l'UE, les Balkans occidentaux figurent depuis longtemps au bas de son l'agenda, en particulier après que l'Europe a été frappée par les crises financière et migratoire. Préoccupée par ces événements, l'UE avait moins de temps et d'énergie à consacrer à sa périphérie immédiate. Dans les Balkans occidentaux, les perspectives de liberté de circulation et de nouveaux investissements étrangers ont perdu de leur crédibilité, tandis que, dans le même temps, les progrès des réformes sont restés lents et inégaux et ont connu, ces dernières années, des reculs importants. En raison de ces tendances qui se renforcent mutuellement, le processus d'adhésion s'est essoufflé. Les efforts de la Commission européenne pour le maintenir en vie en le divisant en étapes toujours plus petites n'ont pas été convaincants. La perspective de l'adhésion a été repoussée toujours plus loin dans l'avenir jusqu'à ce qu'elle devienne un rêve impossible, avec l'ouverture de chapitres dans le cadre du processus d'adhésion comme un rituel vide de sens consistant à cocher des cases dans un échange mutuel d'hypocrisie. 

L'élargissement lui-même doit donc faire l'objet d'une réforme profonde et de grande envergure. Mais comment ? L'objectif central serait de relancer la conditionnalité qui est au cœur de l'élargissement. Les incitations de l'UE doivent être plus crédibles : elles doivent intervenir dans un délai adapté aux acteurs politiques actuels et être suffisamment importantes pour intéresser le public. Les conditions d'octroi de ces avantages doivent être claires et réalistes, et l'évaluation des progrès doit être objective et cohérente.

Actuellement, le processus d'élargissement a une structure verticale : les pays passent des accords d'association à l' « avis » de la Commission, en passant par le statut de candidat et les négociations d'adhésion, jusqu'au tout dernier niveau : l'adhésion. L'UE ne devrait pas abandonner complètement cette approche, mais pour rétablir la dynamique de l'élargissement, elle doit la compléter par une autre approche, « horizontale ». 

L'idée serait d'intégrer les Balkans occidentaux secteur par secteur. Des progrès ont déjà été réalisés dans le domaine de la connectivité sous la forme de communautés de l'énergie et des transports, et avec l'ouverture des programmes communautaires aux pays des Balkans occidentaux. Avec un peu d'effort et d'imagination, le concept peut être étendu à de nombreux autres domaines. L'adoption et la mise en œuvre de l'acquis communautaire dans un secteur particulier seraient soutenues par une aide financière ciblée et permettraient, une fois les critères remplis, de participer, éventuellement en qualité d'observateur ou d'associé, aux travaux des instances communautaires compétentes.

Cette approche contribuerait à renforcer les capacités institutionnelles et favoriserait un véritable partenariat entre l'UE et les pays candidats à l'élargissement. Au fur et à mesure que l'intégration progresserait, la frontière entre l'appartenance et la non-appartenance à l’UE – nette et douloureuse à l'heure actuelle – s'estomperait. Le fait que l'adhésion demeure une perspective lointaine ne détruirait plus les espoirs dans les Balkans occidentaux, et la décision finale sur l'adhésion à part entière perdrait une grande partie de son caractère dramatique du côté de l'UE. Elle offrirait également un contre-argument clair aux pays – tels que les Pays-Bas – arguant qu'ils estiment que le « train » de l'élargissement de l'UE échappe à leur contrôle une fois que les négociations d'adhésion ont officiellement commencé.

La promotion d'une intégration horizontale progressive serait également conforme aux tendances actuelles de l'UE qui vont vers des modèles d'intégration différenciée. Appliquée à l'extérieur, elle pourrait en outre contribuer à maintenir des liens étroits avec le Royaume-Uni et à rapprocher de l'UE les pays sans perspective d'adhésion.

Une telle réforme de la méthodologie de l'élargissement contribuerait également à résoudre les problèmes de recul de la démocratie et de l'État de droit dans les pays des Balkans occidentaux, de trois différentes façons. Premièrement, cela augmenterait le coût qu’engendrerait une non-conformité, qui est actuellement très faible. Deuxièmement, la mise en œuvre de normes dans des domaines sectoriels renforcerait la capacité institutionnelle dans les Balkans occidentaux et l’aptitude de l'UE à susciter et à surveiller un comportement fondé sur des règles. Enfin, l'intégration de domaines tels que les marchés publics, les aides d'État et la concurrence dans cette perspective sectorielle contribuerait à lutter contre les pratiques de captation d'État que la Commission a identifiées comme endémiques dans la région.

Une augmentation importante du financement augmenterait grandement les chances de succès de cette nouvelle approche. D'où viendrait l'argent ? Donner accès aux fonds structurels aux pays candidats avant l'adhésion semble être le moyen le plus plausible. Cette idée, conditionnée par l'adhésion des pays des Balkans occidentaux au contrôle budgétaire opéré par le semestre européen, avait été lancée par le vice-premier ministre serbe Božidar Đelić en 2011 et soutenue par tous les pays des Balkans occidentaux.

L'ancien directeur de la Commission européenne pour les Balkans occidentaux, Pierre Mirel, a récemment repris cette idée. L'UE devrait à présent développer et mettre en œuvre ces mesures dans le contexte des négociations en cours sur le prochain cadre financier pluriannuel. Si l'UE veut être perçue comme prenant au sérieux la perspective de l'élargissement, elle devrait être en mesure de récompenser les progrès de manière plus substantielle. Actuellement, les États membres de taille et de niveau de développement économique comparables reçoivent jusqu'à huit fois plus d'aide financière que les pays candidats. Cela accroît la divergence entre eux, plutôt que de permettre aux lauréats de rattraper leur retard. Le problème est d'autant plus grave si l'on tient compte du fait que le processus d'adhésion dure désormais beaucoup plus longtemps que prévu initialement. Un financement accru permettrait également de différencier plus clairement les pays qui obtiennent de bons résultats en matière de réforme de ceux qui n'en obtiennent pas, en liant leur allocation aux progrès effectivement réalisés par chaque État.

D'autres idées pour réformer l'élargissement font également partie du débat actuel. Par exemple, Gerald Knaus, de l’European Stability Initiative, a récemment suggéré la création d'un Espace économique de l'Europe du Sud-Est (SEEEA) comme étape supplémentaire dans ce processus. Cet espace ouvrirait les avantages du marché intérieur aux pays des Balkans occidentaux, tout en reportant la question de l'adhésion effective. De même, Pierre Mirel a suggéré une période d'attente au cours de laquelle les pays devront attendre d'avoir obtenu des résultats dans la mise en œuvre de l’acquis communautaire avant que l'adhésion à part entière n'ait lieu. Ces idées visent à rétablir le soutien à l'élargissement dans l'UE, en particulier en France, tout en maintenant l'engagement des pays des Balkans occidentaux. Toutefois, il est douteux qu'ils atteignent ce dernier objectif. Le fait d'imposer unilatéralement des étapes supplémentaires dans le processus 16 ans après Thessalonique pourrait décourager davantage les efforts de réforme et miner la confiance de la région dans l'UE.

L'approche sectorielle a plus de chances de susciter l’intérêt de la région simplement parce qu'elle offre des avantages concrets à un stade plus précoce. En outre, cela encouragerait un véritable partenariat et une appropriation commune du projet européen commun. Mais, quelle que soit l'approche finalement choisie par l'UE, une chose est claire : elle ne doit pas chercher à réformer unilatéralement l'élargissement sur la base de ses propres préoccupations et contraintes internes. La réforme devrait se faire en partenariat étroit avec les pays de la région. Après tout, c'est leur avenir qui est en jeu.

Milica Delevic est l’ancienne directrice du Bureau pour l’Intégration européenne du gouvernement serbe (2008-2012) et membre du Conseil de l’ECFR. Tena Prelec est une chercheuse du Département de Politique et Relations internationales de l’Université d’Oxford.

Un papier plus détaillé sur l’approche horizontale pour l’élargissement de l’UE sera publié en tant qu’étude pour le Balkans in Europe Policy Advisory Group (BiEPAG).