La perception du sommet de Riga à Berlin

Gustav Gressel fait le point sur les perspectives de l'Allemagne sur la politique étrangère européenne à l'Est du continent. 

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En Europe de l’Est, les résultats du sommet de Riga sur le Partenariat oriental de l'Union européenne (UE) ont constitué une vraie déception. Les actions de la Russie en Crimée n’ont pas été dénoncées à cause de la Biélorussie et de l'Arménie. Il n'y a eu aucun soutien clair à une voie d'adhésion à l'UE pour l'Ukraine, la Moldavie ou la Géorgie et il n’y a pas eu non plus d’annonce importante sur une libéralisation des visas.

Pourtant, en Allemagne, le sommet n'a pas été perçu comme un mauvais résultat. Les limites du Partenariat oriental de l'Union sont connues et le sommet est essentiellement resté dans la limite des accords.

Tout d'abord, le sommet de Riga a bénéficié de peu d'attention à Berlin alors que le Grexit, le Brexit et les élections en Espagne et en Pologne dominaient les informations. L’Allemagne a peur de perdre ses alliés dans le cadre de la lutte pour une UE compétitive orientée vers le marché au profit de stratégies nationales de sortie ou de troubles électoraux nationaux. Avec l'UE elle-même en péril, la toute première tâche pour Berlin est de maintenir l'Union comme une organisation fonctionnelle. La politique étrangère de l'UE passe après.

Deuxièmement, les faiblesses inhérentes de la politique de voisinage signifiaient que les hommes politiques allemands pouvaient toujours prétendre que le sommet n'avait pas été conçu pour donner plus que ce qui était sur la table des négociations. La libéralisation des visas dépend des rapports d'étape de la Commission et cela vaut aussi pour la mise en place de la zone de libre-échange approfondi et complet avec la Géorgie. Il n'y avait aucune garantie de perspective d'adhésion dans le cadre du Partenariat oriental et même si il y en avait eu une, ces pays sont à des années-lumière de remplir les critères de Copenhague. Il n'y a aucune dimension de politique de sécurité et de défense commune (PSDC) dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) de sorte que les questions de sécurité ne sont pas d’actualité – bien qu'elles dominent toutes les considérations politiques sur le voisinage oriental de l'Europe. Pour l'Allemagne, il n'y avait pas beaucoup plus à attendre du sommet.

Cependant ces lacunes au sein du Partenariat oriental accommodent la politique intérieure allemande. La poursuite de l'élargissement de l'UE est très impopulaire auprès de l'électorat allemand. La même remarque vaut pour l'introduction d'une dimension de PSDC dans le cadre de la politique de voisinage. La plupart des citoyens allemands craignent que l'Europe soit traînée dans les conflits militaires à la frontière. La volonté de ne pas répéter un schéma de guerre froide et l'attitude négative développée envers l'interventionnisme post guerre froide renforce cet état d’esprit de l’opinion. Le plus les politiciens allemands se rapprochent des élections générales de 2017, le plus ils deviennent soucieux de ne pas prêter flanc à la critique.

Il y a cependant une autre dimension à la réticence allemande au-delà du simple souci de l'opinion publique. Au fur et à mesure que l'UE devient de plus en plus divergente et politiquement incohérente, l’Allemagne considère comme dangereux plus que comme opportun d’entraîner les politiques de l'UE vers de nouveaux horizons. Dans une période où certains Etats membres exigent la renationalisation de nombreuses compétences de légiférer attribuées à Bruxelles, pousser pour un programme de politique étrangère qui est impopulaire dans le pays et dans la majorité de l’Europe semble trompeur. De fait, la politique étrangère de l'Union doit être encadrée par des politiques bilatérales pour la compléter.

Le ministre des Affaires étrangères allemand Frank-Walter Steinmeier est allé à Kiev la semaine dernière pour parler non seulement de la crise dans l'est de l'Ukraine mais aussi du processus de réforme de l'Ukraine et de l'assistance de l'Allemagne dans ce cadre. La chancelière Angela Merkel a visité l'Ukraine à la mi-mai. Le Premier ministre ukrainien Arseni Iatseniouk s’est rendu à Berlin un peu avant. Compte tenu du sévère déclin économique (le PIB de l'Ukraine a baissé de 18 pour cent au premier trimestre 2015), la situation financière de l'Ukraine a empiré à cause de la baisse des recettes de l'Etat. A présent, l'aide financière doit aller de pair avec une relance économique – qui d'autre part, exige la pleine mise en place de la décentralisation et d’une réforme administrative. Comme il n'y a ni disposition pour le financement d'urgence pour les Etats en difficulté dans la PEV ni mécanisme de gestion des conflits au sein du Partenariat oriental, ces étapes doivent être franchies de manière bilatérale.

Ce bilatéralisme sélectif donne la possibilité à l'Allemagne d’accorder à l'Ukraine ou à d’autres pays de de la PEV un soutien qu'elle peut légitimer au niveau national. Alors que l'Allemagne a peur d'aller vers une assistance militaire ou vers des livraisons d'armes à l'Ukraine dans le cadre de l’UE ou de l'OTAN, il semble y avoir peu d'objections à ce que d'autres Etats, qui font face à peu d'opposition au niveau national à l'encontre de cette politique, le fassent de manière bilatérale. Il n'y a eu aucune critique publique à propos de l’envoi de conseillers militaire ou de la formation de la Garde nationale ukrainienne par le Royaume-Uni et les Etats-Unis – et cela peut être interprété de plein de façons.

Un paradoxe réside dans la réalisation de la politique étrangère de l'UE. L'Union européenne semble incapable de formuler une politique étrangère globale en raison de l'hésitation de plusieurs gouvernements nationaux – y compris de l'Allemagne. D'autre part, la manière allemande de compléter la politique européenne par un bilatéralisme sélectif peut être décrite comme un moyen pragmatique de faire face aux divisions internes de l’UE et à des cultures politiques nationales divergentes. Une question plus large demeure : qui devrait ou qui pourrait coordonner les nombreuses politiques bilatérales sélectives que nous pouvons nous attendre à voir se multiplier en raison des limites imposées à la politique étrangère de l'UE ?