La politique malavisée de l’Union européenne sur la régulation de l’exportation des vaccins

L’annonce de la semaine dernière par la Commission européenne d’un régime d’autorisation d’exportation pour les vaccins contre le Covid-19 a été éclipsée par un fiasco diplomatique. Se démenant pour mettre en œuvre la nouvelle régulation, la Commission a invoqué une clause d’urgence dans les accords du Brexit pour réguler le transfert des vaccins à l’Irlande du Nord, avant d’effectuer une volte-face abrupte face à un prévisible tollé politique. Cet épisode a été embarrassant pour la Commission et sa présidente, Ursula von der Leyen, mais il est loin de s’agir du seul problème lié à la nouvelle régulation. Même sans cette clause, la mesure représente un risque, aggravé par le manque de clarté sur son utilisation en pratique. C’est une réponse pauvrement élaborée face à des difficultés politiques – une réponse qui pourrait intensifier le nationalisme vaccinal tout en s’avérant inefficace pour répondre au problème qu’elle est supposée viser.

L’Union européenne a imaginé cette régulation pour lutter contre une série de problèmes qui a rongé le déploiement européen des vaccins contre le Covid-19. L’acquisition et la distribution des vaccins étaient supposées démontrer la solidarité européenne, à la suite de l’accord sur une stratégie commune pour l’Union européenne du mois de juin dernier. Grâce à cet accord, la Commission devait conclure des accords d’achats anticipés avec les fabricants de vaccins au nom de tous les Etats-membres, puis autoriser les Etats-membres à les administrer une fois qu’ils auraient été approuvés par l’Agence européenne des médicaments (AEM). La stratégie commune a été élaborée pour éviter que les Etats-membres ne soient en concurrence les uns avec les autres pour les vaccins, ainsi que pour utiliser le poids collectif de l’Union européenne pour obtenir des conditions favorables dans les négociations avec les entreprises pharmaceutiques.

Pourtant, l’effort de l’Union européenne concernant les vaccins a connu une succession de revers. L’Agence européenne du médicament a été plus lente à approuver les vaccins que les agences de pays comme le Royaume-Uni, les Etats-Unis, le Canada et Israël. Même après l’approbation par l’AEM du vaccin Pfizer-BioNTech le 21 décembre, certains Etats-membres ne semblaient pas préparés pour sa distribution et son administration. Au même moment, certains journalistes européens ont commencé à demander pourquoi la Commission n’avait pas acheté davantage de vaccins Pfizer et Moderna, alors qu’il était clair qu’ils seraient les premiers à sortir et que les tests donnaient des résultats très probants. Les gouvernements européens et la Commission étaient sur la défensive, alors que les Etats-membres de l’Union européenne semblaient accuser un retard face à d’autres pays riches. Il y a plusieurs raisons expliquant le rythme d’action lent de l’Union européenne, mais son aversion pour le risque ainsi que sa culture politique méthodique ont clairement joué un rôle central. 

Les évolutions qui ont finalement poussé l’Union européenne à agir ont été les annonces, d’abord de Pfizer-BioNTech puis d’AstraZeneca, sur les retards de livraison des doses vaccinales à destination de l’Union européenne à cause de problèmes sur les sites de manufacture européens. En particulier, le retard d’AstraZeneca a déclenché la colère d’officiels européens, à cause de son importance (l’entreprise a annoncé qu’elle ne délivrerait que 40% des doses prévues pour le premier trimestre de 2021) et parce que l’entreprise continuait à fournir le Royaume-Uni en doses via un autre site de manufacture en Grande-Bretagne. L’entreprise AstraZeneca s’est justifiée en disant qu’elle avait eu le temps d’atténuer les problèmes de production au Royaume-Uni parce que le gouvernement britannique avait passé commande trois mois avant l’Union européenne. Les représentants de l’Union européenne se sont aussi plaints que l’entreprise avait apparemment envoyé des doses de vaccin au Royaume-Uni en provenance de ses sites de productions d’Europe continentale, au moment où l’Union européenne n’avait pas encore approuvé le vaccin.

L’Union européenne pourrait en fait ne jamais utiliser cette régulation pour bloquer l’exportation des vaccins.

Selon des communiqués de presse, un débat animé a eu lieu au sein de la Commission pour savoir si l’Union européenne devait seulement demander une plus grande transparence sur les exportations (qui révélerait combien de doses de vaccin AstraZeneca a envoyé au Royaume-Uni depuis l’Union européenne) ou également exiger une autorisation des exportations de vaccins. Finalement, c’est l’option la plus stricte qui a été retenue : une autorisation de l’Union européenne sera requise pour les exportations à destination d’une sélection de pays riches (mais pas pour de nombreux pays aux revenus faibles et moyens, ni pour ceux du voisinage Est et Sud de l’Union européenne). L’objectif – tel que l’a présenté le vice-président exécutif de la Commission, Valdis Dombrovskis – était de s’assurer que les entreprises pharmaceutiques honorent les accords préalables sur les prix (APP) conclus avec l’Union européenne. Anticipant la régulation, le ministre de la santé allemand Jens Spahn a dit qu’« il ne s’agissait pas d’une question de « l’Europe en premier », mais de répartition équitable au sein de l’Europe ».

La régulation est donc présentée comme une mesure défensive. Elle permettrait à l’Union européenne de bloquer les exportations de vaccins si celles-ci empêchaient les entreprises d’approvisionner le bloc en doses promises. Mais elle dit également que l’Union européenne s’assurera que les commandes des autres pays soient honorées « autant que possible ». Qu’est-ce que cela signifierait en pratique ? Il est intéressant de dérouler différents scénarios en détail pour montrer pourquoi la régulation semble être un instrument maladroit pour atteindre les objectifs qu’elle affiche.

Il y a peu de choses dans ce « mécanisme de transparence et d’autorisation » qui répondraient au problème que les représentants de l’Union européenne ont relevé dans le cas d’AstraZeneca, où l’entreprise ne livre pas à l’Union européenne les doses prévues tout en continuant une production à plein régime sur des sites en dehors du bloc. Les termes de la régulation ne permettront manifestement pas à l’Union européenne de retarder les exportations d’autres vaccins, comme pour les vaccins Pfizer au Royaume-Uni, pour compenser la pénurie. Ce que la ministre des Affaires étrangères espagnole Arancha González Laya a semblé confirmer lors de son apparition à la BBC pour parler de la nouvelle régulation. Tout au plus, l’Union européenne aurait pu retenir toute livraison antérieure par AstraZeneca au Royaume-Uni en provenance de l’Union européenne – bien qu’à ce moment-là, la future pénurie n’avait pas encore été annoncée.

La régulation serait surtout pertinente lorsqu’une entreprise a rencontré des problèmes de production qui l’ont empêchée de livrer la totalité des doses prévues à l’Union européenne, mais a continué dans le même temps à livrer des doses outre-mer. Ici, une question cruciale se pose. La Commission demanderait-elle aux Etats membres de bloquer les exportations uniquement si elle pensait que celles-ci étaient disproportionnées en comparaison des livraisons pour l’Union européenne – ou en d’autres termes, si elle pensait que les entreprises pharmaceutiques attendaient d’une certaine manière que l’Europe supporte le poids de la pénurie ? Cette approche correspondrait à l’objectif annoncé de chercher uniquement le « partage équitable en Europe » – mais il est quasiment impossible d’imaginer que les évènements prennent une telle tournure. 

Ou bien, l’Union européenne bloquerait-elle les exportations s’il y avait une pénurie en provenance d’un site de production européen, et que l’entreprise semblait échelonner les livraisons depuis ce site vers l’Union européenne et d’autres acheteurs externes sur une base proportionnelle ? L’Union européenne lèverait-elle l’autorisation d’exportation jusqu’à ce que l’entreprise ait livré le complément de vaccins prévu à l’Europe, de façon à ce que les pays tiers supportent à eux seuls le poids de la pénurie ? Un tel parti pris irait clairement au-delà de l’équité et se rapprocherait d’une position protectionniste qui mettrait « l’Europe en premier » – une position qui serait opposée aux déclarations de l’Union européenne en faveur d’échanges commerciaux ouverts et basés sur des règles, et des vaccins comme étant un bien public mondial.

Au vu de ces différentes options, l’Union européenne pourrait en fait ne jamais utiliser cette régulation pour bloquer l’exportation des vaccins. Mais, même si le bloc ne l’utilise pas, cette régulation installe un dangereux précédent pour la restriction des échanges de vaccins et entache la crédibilité de l’Union européenne comme favorable au libre-échange. En même temps, en se donnant le pouvoir de bloquer les vaccins, l’Union européenne peut susciter des attentes publiques qu’elle le fera si les problèmes de production persistent et si les livraisons accusent toujours du retard. Si jamais l’Union européenne interdisait véritablement les exportations pour certains vaccins, cela pourrait avoir un effet significatif sur l’approvisionnement mondial. Comme l’économiste Simon Evenett l’a détaillé, cela pourrait aussi générer des mesures protectionnistes le long de la chaîne d’approvisionnement complexe des vaccins, mettant en difficulté des Etats membres de l’Union et de nombreux autres pays.

Entre-temps, les efforts hâtifs de l’Union européenne pour protéger son propre approvisionnement instaurent un contraste flagrant avec son échec à traiter les inégalités plus sérieuses d’accès aux vaccins entre les pays riches et les autres. Il faut toujours s’occuper de cette problématique. Pour l’instant, l’Union européenne pourrait tirer le meilleur de cet épisode malheureux en clarifiant qu’elle n’utilisera la restriction des exportations de vaccins que dans des circonstances restreintes et pour motif impérieux, et que la régulation sera levée aussi tôt que possible.