COP21: des politiques du climat “à la carte”

L'accord de Paris reflète l'univers moderne et moins légaliste des négociations internationales

ECFR Alumni · Director, Asia and China Programme
Senior Policy Fellow
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Un temps fort diplomatique ou un geignement climatique ? Les efforts déployés lors de la conférence de Paris ont abouti à un accord –un exploit en soi d’être parvenu à un consensus entre les 195 parties, ce que la conférence précédente sur le climat à Copenhague n’avait pas réussi à établir. Cependant, les résultats réels sont en deçà de l’ambition principale qui constitue l’un des principes de base de l’action européenne sur l’environnement – comme dans de nombreux autres domaines de la gouvernance mondiale : un résultat juridiquement contraignant.

A la dernière minute,  le mot « devra » a été remplacé dans tout le texte par « devrait ». C’est en effet le vocabulaire d’un autre type d’organisation internationale qui a gagné à Paris – celui de l’APEC (Coopération économique Asie-Pacifique), le pacte économique régional qui possède comme ligne directrice une coopération non-contraignante, volontaire et unilatérale. A présent, les seuls aspects contraignants du texte résident dans le fait que ce dernier fait partie de la Convention de 1992 des Nations Unies, ainsi que dans les décisions qui concernent le processus en lui-même et qui se concentrent sur les efforts plutôt que sur les résultats.

L’élément clé à retenir n’est pas la décision – annoncée dans l’annexe de l’accord – de maintenir la hausse des températures sous la barre des 2°C, et si possible de 1,5°C. En effet, le texte principal fait valoir de façon réaliste que les contributions nationales exposées jusqu’ici ne sont pas à la hauteur de cet objectif.

Ce n’est pas non plus le célèbre fond de 100 milliards de dollars sur lequel les pays développés se sont engagés pour que les autres pays atteignent leurs objectifs : aucun engagement réel n’a été pris. Dans ce domaine, le seul élément positif est que l’engagement des « autres » à contribuer volontairement met très clairement la Chine au défi, car le pays se cramponne à son statut « d’économie en développement ». Cela force la Chine « régulariser » sa situation et à contribuer aux côtés des économies développées.

Le principal résultat positif réside dans le nouveau système complexe destiné à augmenter le nombre de rapports et de transparence sur les émissions. Ce système repose sur l’aveu que les pertes subies par les nations les plus vulnérables face aux catastrophes naturelles et à l’élévation du niveau de la mer peuvent être totalisées – mais, pour le moment, elles ne peuvent pas être compensées. L’une des dispositions clé où « devra » a été maintenu aux dépens de « devrait » est celle qui concerne les rapports que les pays en développement doivent remettre s’ils ont bénéficié de fonds afin d’atténuer leurs émissions.

Dans l’ensemble, l’accord manque de sanctions et les clauses dérogatoires y abondent. Les contributions et les objectifs nationaux visent pour la plupart l’année 2025 – une date qui est au-delà de l’horizon des hommes et femmes politiques actuellement élus –, bien que les français se soient battus pour inclure un processus d’examen de ces contributions d’ici 2020. Et ce à nouveau en l’absence d’obligation contraignante de s’adapter aux contributions et aux objectifs. Le pic des émissions prévu mais non-mandaté doit avoir lieu d’ici 2050.

Devrions-nous donc conclure cyniquement que l’accord est un échec ?

Oui, si l’on pensait que l’accord inclurait des mesures contraignantes envers l’augmentation de l’efficacité énergétique ou l’accélération de la transition des énergies fossiles aux énergies renouvelables. Ce n’est pas pour rien que la Chine et l’Arabie saoudite étaient les derniers pays à ratifier l’accord. Ce dernier ne prévoit même pas de puits de carbone ou un mécanisme de financement de carbone.

Oui également, si l’on pensait que les économies les plus développées – et principalement les Etats-Unis, qui sont de loin les pires émetteurs sur une base par habitant – pourraient montrer l’exemple en acceptant des engagements juridiquement contraignants. Cela a été rendu impossible du fait de leurs politiques intérieures. Cet échec national a fourni la base d’un consensus avec la Chine, et a donné le signal à d’autres parties importantes, comme l’Inde, qu’elles pourraient repousser toute obligation imposée. Il y a ici un paradoxe : l’administration Obama se bat pour faire passer au Congrès son propre programme de réduction des émissions, national et ambitieux, et qui constituerait un tournant majeur dans la politique énergétique des Etats-Unis. Mais, soit pour apaiser la Chine ou diminuer le risque que le Congrès refuse de ratifier l’accord de Paris, cette même administration a constamment travaillé à exclure des clauses internationales contraignantes.

L’accord de Paris ne doit pas être considéré comme un échec si l’on considère la nouveauté majeure que représente l’effort fait pour limiter les émissions mondiales et atténuer le changement climatique. Nous avons tout simplement oublié l’ampleur et l’ambition de cette tâche.

Il fut un temps où l’ordre international concernait principalement l’immunité du corps diplomatique– une condition préalable pour que les nations interagissent. Les règles limitant la guerre aux combattants est entrée en vigueur avec la Convention de Genève en 1864. De nouveaux accords techniques ont également été implantés tels que l’Union postale internationale en 1874, ou l’objectif, en 1892, d’enregistrer les marques internationales. Après la Première Guerre mondiale, l’ordre international s’est étendu à la guerre et à la paix – l’activité principale de la Société des Nations. Bien que cela ait été un échec, des accords mieux définis et mutuellement contraignants – tels que l’interdiction des armes chimiques et bactériologiques en 1925 – ont été l’exemple d’un accord bien défini et réussi.

Les ambitions pour un ordre international se sont élargies après 1945 – mais elles ont explosé avec la fin de la Guerre froide. L’inclusion de l’ONU s’est étendue à de nouveaux domaines – tels que le droit de la mer, le Traité de l’espace et la Convention Climat. Mêmes les institutions financières internationales, auparavant basées sur le principe d’appropriation et de responsabilité, ont à présent un objectif d’inclusion internationale.

En ce faisant, l’ordre international se heurte à un dilemme familier pour les partisans de l’intégration européenne : le choix entre l’élargissement ou l’approfondissement d’un accord international. C’est exactement là que la question de l’opposition entre engagements juridiquement contraignants et projets ambitieux a défini l’accord de Paris.

Nous sommes à présent à un tournant majeur. Il est clair que l’application du droit international ne sera pas étendue facilement à de nouveaux territoires. Nous avons déjà pu voir l’inconvénient du droit de la mer qui a créé un tout nouveau domaine de querelles internationales à propos de la définition et des règles des zones économiques exclusives. Le souhait du Fond Monétaire International (FMI) de voir davantage d’inclusion a mené, dans le cas de l’acceptation du yuan chinois en tant que monnaie de réserve, à accepter le « libre usage » de la monnaie sur un pied d’égalité avec la « convertibilité libre », ce qui constitue une dilution sans équivoque des objectif du FMI. Les conventions internationales sont donc passées de concepts juridiques abstraits à des accords à la carte.

La pression des pairs et le name and shame (dénonciation publique), qui ont longtemps été l’apanage des ONG et des citoyens préoccupés, sont à présent des ingrédients nécessaires qui pourraient faire en sorte que les signataires de l’accord de Paris respectent ce dernier. Cela constitue un défi de taille, compte tenu notamment de l’opportunité politique que représentent les visions à court terme basées sur la confiance, et l’attractivité de l’énergie pas chère telle que le charbon et même le pétrole. Peu de temps avant que la conférence de Paris n’ait lieu, la notion de pic pétrolier a disparue dans une vague de nouvelles découvertes. Le manque de ressources avait été un moteur de changement depuis que le Club de Rome avait été convoqué. Désormais nous ne pouvons plus compter sur cette contrainte pour induire le changement, et les transformations d’orientation énergétique vont peut-être devoir faire face à la rationalité économique.