Cinq leçons à tirer de la campagne des « Spitzenkandidaten » au Parlement européen

La nomination Jean-Claude Juncker au poste de président de la Commission européenne marque la fin de la deuxième étape de la transformation silencieuse des structures et des politiques de l’Union européenne.  Depuis la fin des élections européennes de mai, les familles politiques et les gouvernements n’ont cessé de se quereller et de négocier à propos du nouveau président de la Commission européenne. Leurs négociations illustrent les effets de la politisation des institutions et des processus décisionnels de l’UE, ainsi que la tendance émergente de l’intergouvernementalisme au sein de l’UE, que Piotr Buras a décrit comme une « révolution silencieuse ».

La campagne des « Spitzenkandidaten » (…) représente une contre-révolution en termes de politiques institutionnelles.

La campagne des « Spitzenkandidaten* », au cours de laquelle les principaux partis ont chacun nominé leur propre candidat à la présidence de la Commission avant le résultat des votes, représente une contre-révolution en termes de politiques institutionnelles. C’est le Conseil européen qui propose le président de la Commission européenne. Jusqu’à 2004, l’approche traditionnelle pour choisir le président était issue d’un accord bipartisan sur un candidat commun, entre les pays du « noyau européen » autour du couple franco-allemand. Mais en 2004, le Parti populaire européen (PPE) a organisé un coup d’Etat : les dirigeants du PPE ont réussi à se réunir en secret avant la réunion du Conseil et ont convenu de placer leur propre candidat à la tête de la Commission, bouleversant l’approche consensuelle utilisée jusque-là.

Dix ans plus tard, après les deux mandats présidentiels de José Manuel Barroso, candidat PPE, le leader socio-démocrates (S&D) Martin Schulz, a mené une révolte des socio-démocrates européens et de la faction S&D du Parlement européen contre le coup d’Etat du PPE. En 2013, les S&D ont proclamé Schulz comme « Spitzekandidat », le choix du parti pour présider la Commission européenne. Les Libéraux et les Verts ont suivi avec leurs propres nominations, forçant le PPE à nominer son propre leader, l’empêchant de manœuvrer au sein du Conseil européen. Ce fut la première étape de la « révolution silencieuse ». C’était effectivement silencieux : la rhétorique et l’attention publique étaient centrées sur la proposition de renforcement de la démocratie européenne en offrant la possibilité aux électeurs de choisir qui dirigerait l’organe exécutif européen.

Le premier ministre britannique David Cameron a servi de vecteur pour les préoccupations d’autres Etats avec son rejet total de Juncker 

La deuxième étape de cette révolution a commencé avec les pourparlers dignes d’un souk entre les partis et les gouvernements après la confirmation du PPE en tant que faction dominante du tout nouveau Parlement européen. Bien sûr, ces négociations furent accompagnées d’un brouhaha depuis les bancs du Parlement, par les positionnements et repositionnements des gouvernements et par les analyses et les potins des médias. Le S&D et le PPE ont agi rapidement, revendiquant pour Juncker la possibilité de remporter la majorité des voix, ce qui a déclenché le mécontentement des gouvernements de certains Etats membres menés par le PPE.  Le premier ministre britannique David Cameron a servi de vecteur pour les préoccupations d’autres Etats avec son rejet total de Juncker sur les bases d’un manque de qualification et la violation des privilèges du Conseil européen. La chancelière allemande Angela Merkel a tenté d’élargir le débat en présentant Juncker comme un bon candidat parmi d’autres. Les Premiers ministres néerlandais et suédois ont tenté de créer des liens avec Cameron en obtenant le soutien de Merkel. Au bout du compte, l’intransigeance de Cameron, la persévérance des parlementaires européens du PPE et la détermination de Juncker de ne pas céder n’ont laissé qu’une seule option à Merkel. Elle devait apporter son soutien inconditionnel à la candidature de Juncker.

A ce stade, les négociations sont passées du choix d’un candidat à des marchandages sur les questions abordées et les rémunérations. Cela montre un autre aspect de la révolution du Spitzkandidaten : du fait de la nécessité de gagner des votes venant de tout le spectre politique, l’intégralité des postes européens à responsabilité est assujettie à des négociations. Les conséquences pourraient bien être l’accession d’un social-démocrate à la présidence du Conseil européen, ainsi qu’au poste de Haut Représentant, permettant à Juncker d’accéder à la présidence de la Commission.

De plus, un regroupement social-démocrate, soutenu par le Premier ministre italien Matteo Renzi et le président français François Hollande a apporté son soutien à Juncker en échange de la promesse que leurs priorités politiques seraient à l’ordre du jour de la prochaine Commission. Ainsi, Juncker a vu sa liste de dossiers s’allonger, mais il a travaillé sur une rhétorique large afin de conserver des soutiens multiples. Certaines des revendications de Cameron ont été édulcorées dans ce processus, pourtant le Premier ministre britannique a été mis en échec par son intransigeance sur la question de la nomination.  

Cette étape du jeu s’est conclue par la nomination de Juncker, validée par l’ensemble des Etats-membres excepté la Grande-Bretagne et la Hongrie, elle sera suivie par son élection par le Parlement européen le 16 juillet prochain. Le processus ainsi que ses conséquences ont une signification majeure dans la transformation des pouvoir au sein de l’UE :

• Les Spitzenkandidaten sont amenés à rester. Lors des prochaines élections dans cinq ans, aucun groupe politique n’abordera la campagne de manière aussi compliquée qu’en 2014. Au sein des familles politiques, le combat pour atteindre la place de leader sera davantage controversé. Malgré l’importance du vote allemand dans la politique européenne, il semble improbable que deux candidats puissent émerger à nouveau, et apparaître dans des débats télévisés sur des chaînes allemandes sans traduction.  De plus, le marchandage post-électoral de 2019 pourrait s’avérer plus clivant si les majorités du Parlement et du Conseil sont en désaccord.

• Les stratégies de formation de grandes coalitions ne répondent pas aux frustrations et aux critiques qui ont alimenté les feux des Eurosceptiques, les partis et groupes anti-européens. Le fait que les deux plus grandes familles politiques se soient liées au processus des Spitzenkandidaten ne représente pas une avancée historique pour la démocratie européenne en soit, au vu du « Politikverdrossenheit » de nombreux électeurs (« désenchantement politique », un autre terme allemand qui risque de faire irruption dans le langage euro-anglais au cours des prochaines années) et leur peu d’estime pour les hommes et institutions politiques. Un débat plus dynamique et ouvert sur l’Europe, à la fois à l’intérieur et hors du Parlement européen, sera nécessaire pour contenir le développement du populisme anti-UE.

• Réformer le travail de la Commission à une période où des choix politiques difficiles sont de mise nécessitera un président fort. Juncker ne sera peut-être pas l’homme fort que l’on attend – non pas parce qu’il en incapable, mais parce qu’il va devoir faire face à de nombreuses contraintes. Il ne disposera pas d’un mandat ouvert ; la pression exercée par les Etats membres sera forte, ne fût-ce que parce qu’ils tenteront de contrer l’apparent triomphe du Parlement européen dans le processus de nomination. De son côté, le Parlement saisira chaque opportunité de rappeler à Juncker le rôle qu’il a joué dans sa propre nomination, et tentera d’augmenter l’attention que la Commission paye aux questions soulevées par le Parlement, bien au-delà de la portée de la Commission Barroso. L’entêtement de Juncker, illustré durant la campagne, risque de le mener à chercher plus d’indépendance vis-à-vis des deux groupes de pression, mais la pression qui pèsera sur ses épaules restera conséquente.

• Des progrès limités seront réalisés dans le regroupement des travaux de la Commission afin de surmonter la séparation arbitraire et dysfonctionnelle des portfolios des 28 commissaires. Les Etats membres bloqueront des réformes d’unification, ce qui signifie que le prochain Haut Représentant ne disposera pas de structures plus cohérentes pour mener à bien sa mission. Les instruments de la politique étrangère de l’UE resteront probablement partagés entre de nombreux acteurs, empêchant d’aboutir à de réelles améliorations.  

• Enfin, le Royaume-Uni a fait un grand pas vers la sortie de l’UE, principalement à cause d’une profonde incompréhension de la politique européenne et des intérêts divergents. Mais cela est aussi dû à une mauvaise tactique. La revendication de David Cameron de maintenir la Grande-Bretagne dans une Union réformée a perdu toute crédibilité, à la fois à Bruxelles et, probablement, dans son pays. Les conservateurs ont quitté le Parti populaire européen (PPE) il y a cinq ans, et avec l’admission du parti allemand AfD dans leur groupe, ils ont définitivement rompu les liens avec le PPE. Les libéraux-démocrates devraient mettre un terme à leur coalition avec les conservateurs s’ils veulent conserver une position crédible en Europe, ce qui les mettrait face à un risque de défaite majeure aujourd’hui, et de manque de pertinence à l’avenir. Les travaillistes ont préféré rester en dehors de ces conflits et restent vagues dans leurs déclarations. L’élection de Jean-Claude Juncker risque de se révéler une épreuve décisive pour la cohésion britannique. Une distanciation vis-à-vis de l’UE pourrait ne pas garder les Britanniques unis, et pourrait même être l’élément déclencheur de la dislocation du Royaume Uni..

Après tout, l’intégration européenne a principalement eu lieu sous la pression des circonstances.

Les dynamiques politiques institutionnelles de l’UE sont en mouvement permanent à une période où elle doit faire face à des défis tant internes qu’externes. Ces deux types de défis peuvent tendre à limiter le degré de confusion. Après tout, l’intégration européenne a principalement eu lieu sous la pression des circonstances. Elle a rarement été en avance sur son temps, mais a surtout fait en sorte de rester sur la bonne voie. Une pratique n’a pas été remise en cause par la révolution : la tentation pour les hommes politiques européens d’exagérer les dernières avancées. Dans cet esprit, la révolution des Spitzenkandidaten s’inscrira dans les livres d’histoire comme un pas vers une Europe plus démocratique et responsable. Cette affirmation restera aussi vraie que celle qui annonçait que le Traité de Maastricht préparait l’UE à un élargissement majeur. 

* Les Spitzenkandidaten ont été les candidats têtes de listes durant la campagne pour la présidence de la Commission européenne