Allemagne, France et Syrie: la solidarité calculée de Berlin

Le 4 décembre, par 445 voix contre 145, le Bundestag allemand a donné son feu vert pour la participation du pays à la lutte contre Daech. Près de 1 200 troupes seront déployées « pour soutenir la France, l’Irak et l’alliance internationale dans leur lutte contre Daech », tel que formulé dans la motion présentée par le gouvernement fédéral. Les forces armées allemandes ont à présent un mandat jusqu’à fin 2016 pour soutenir l’alliance avec des capacités de reconnaissance, de ravitaillement en vol et de protection navale pour le groupe de porte-avions français déployés en Méditerranée jusqu’à fin 2016. De plus, dans le cadre de la solidarité de Berlin avec la France, l’Allemagne renforcer ses engagements actuels de soutien à la mission anti-terroriste de la France au Mali.

La décision a été préparée en peu de temps, après que les ministres de la Défense de l’Union européenne (UE) réunis le 17 novembre, quatre jours après les attentats de Paris, ont déclaré leur solidarité et leur soutien à la France en se basant sur l’article 42.7 du traité de l’UE. Il n’a fallu que deux semaines pour que la motion soit présentée au Bundestag. Cette procédure accélérée a reçu de nombreuses critiques émanant des parlementaires de l’opposition, qui l’ont comparée au débat intensif qui a précédé un vote comparable à la Chambre des communes britannique deux jours plus tôt.

Mais aux yeux de la coalition des chrétiens-démocrates et des sociaux-démocrates au pouvoir, cette décision était une question urgente. Angela Merkel et son gouvernement voulaient envoyer un signal clair de solidarité et d’engagement, et ce afin d’écarter toute mauvaise interprétation quant au sérieux des déclarations de solidarité avec la France faites après les attaques terroristes. En fait, aux yeux des décideurs politiques allemands, Berlin avait plusieurs raisons de réagir rapidement à la situation, la plupart de ces raisons étant liées à l’état de l’UE.

Selon toute vraisemblance, la raison la plus importante justifiant de la détermination de Berlin était et est toujours de souligner le rôle essentiel du couple franco-allemand, seul vecteur coopératif des intérêts de l’Allemagne dans son façonnement de l’UE. La France a été un partenaire indispensable dans le processus qui a mené à l’accord de Minsk et, malgré des différends, Paris et Berlin ont coopéré plus étroitement que l’on ne le croit sur la résolution de la crise grecque. Dans une UE politiquement fragmentée, le bilatéralisme des deux pays est l’une des rares sources de concertation existant entre les Etats membres.

Pour les deux pays, l’article 42 du traité de l’UE a une signification particulière. C’est la France qui a lancé le processus qui a abouti à l’inclusion de la clause de solidarité militaire lorsqu’elle a décidé, dans le milieu des années 1980, de revitaliser une Union de l’Europe occidentale (UEO) somnolente. Dès le début, l’Allemagne a témoigné de son intérêt et de son soutien, partageant avec la France le point de vue que l’intégration devrait être approfondie petit à petit, et devrait avec le temps inclure la sécurité et la défense. Paris et Berlin, contre l’opinion britannique, ont été les moteurs principaux du rapprochement progressif de l’UEO à l’UE qui s’est soldé par l’absorption de la première. L’article 42.7 incorporait dans le droit primaire de l’UE l’article 5 de l’UEO, en le liant de façon plus directe à la charte des Nations Unies, et en le plaçant dans le contexte d’autres engagements de sécurité collective tels que l’OTAN.

De toute évidence, la crise des réfugiés doit être considérée comme un autre facteur décisif dans  l’étendue et du timing de la décision allemande. Premièrement, l’Allemagne a demandé la solidarité des autres Etats membres au sujet de la relocalisation des réfugiés, du financement et de dotation d’outils de contrôle des frontières de l’UE. Ainsi, cela aurait nui à sa propre approche si Berlin n’avait pas répondu promptement à l’appel de la France. Deuxièmement, seul un soutien direct et significatif pouvait donner à Berlin son mot à dire quant à l’ampleur et l’orientation d’un engagement militaire plus conséquent de la France et d’autres pays européens. Et ce en particulier dans une région qui est devenue le point de départ principal des migrations à destination de l’Allemagne.

Le lien entre les deux facteurs semble essentiel à Berlin. Après tout, la solidarité avec la France n’annonce pas un tournant dans l’opinion allemande à propos de la guerre en Syrie. La classe politique berlinoise reste sceptique quant à la possibilité de vaincre Daech uniquement par le biais de frappes aériennes. Du point de vue allemand, ces frappes ont réussi à contenir Daech mais n’ont pas érodé son noyau dur, malgré les mois de bombardements intensifs. Les dirigeants politiques allemands croient en la nécessité d’approfondir et de poursuivre l’action en envoyant des troupes au sol, qui pourraient prendre le contrôle physique des territoires actuellement aux mains du groupe terroriste. En raison du fait qu’aucun acteur extérieur ne souhaite envoyer des troupes au sol (l’Allemagne ne le voudra certainement pas), la guerre entre le régime d’Assad et l’opposition doit prendre fin, ce qui, du point de vue de Berlin, nécessite une forme d’accord avec la Russie. De même, les forces kurdes et celles d’autres minorités devront être mobilisées, ce qui requiert un soutien et un changement politique de la part de la Turquie. Troisièmement, une forme de soutien sera essentielle en Irak, car Daech contrôle une grande partie des zones de peuplement sunnites à proximité de Bagdad. Cela nécessitera non seulement la compréhension et la coopération du gouvernement irakien, mais également la compréhension et le soutien de l’Iran. En dehors de ces considérations, l’Allemagne a été très favorable à l’initiative de Vienne et au plan de transition convenu sous la direction des ministres des Affaires étrangères des Etats-Unis et de la Russie. Comme souligné lors du débat par Norbert Röttgen, Président du Comité des Affaires étrangères du Bundestag, l’engagement militaire allemand aux côtés de la France est voué à renforcer ce processus. Si la Syrie était laissée aux mains d’Assad et de Poutine, il n’y aurait aucune solution diplomatique, a-t-il averti.

Parce qu’elle applique à la situation syrienne cette grille de lecture, l’Allemagne est en faveur de l’engagement de la France. Les dirigeants politiques français semblent partagent un certain nombre des opinions allemandes, y compris celles qui concernent le rôle de la Russie. Le ministre allemand des Affaires étrangères, Frank Walter Steinmeier, a souligné à plusieurs reprises qu’il aurait souhaité que Vienne soit une initiative européenne. Ce vœu pourrait devenir en partie vrai, car du côté européen, la France assume maintenant un rôle de leader.

Soutenir la France militairement est ainsi calculé afin de servir les intérêts allemands et de donner à Berlin une meilleure position dans la négociation internationale pour un cessez-le-feu et une transition politique en Syrie. Cela devrait permettre à l’Allemagne d’influencer ce processus fragile, dont le résultat pourrait grandement affecter le plus grand défi national du pays en 2016 : faire face à un nouveau million de réfugiés, après une année pendant laquelle près d’un million de personnes ont demandé asile en Allemagne.