We need new rules for a multipolar Europe

The Deauville summit involving Sarkozy, Merkel and Medvedev was always likely to be a non-event, beyond the recognition that Europe is now a multipolar continent. Instead we need a new system - an informal trialogue on European security that would keep the EU united, Russia post-imperial and Turkey European.

Chairman of the Centre for Liberal Strategies

The security summit this week between Nicolas Sarkozy, Angela Merkel and Dmitry Medvedev was always likely to be a non-event. France wanted something spectacular, Germany something reasonable, Russia something it could trade. So, the chances of a meeting of minds were slim. But the gathering at Deauville in northern France could turn out to be a non-event with consequences. When historians look back, this may be seen as the moment when leaders faced up to the fact that they are living in a multipolar Europe.

The very fact that the summit was held marks an end to the European Union’s solipsism. During the 1990s, many thinkers believed that Europe was becoming a “postmodern” continent, which no longer relied on a balance of power. National sovereignty and the separation of domestic and foreign affairs were deemed much less important. The EU and Nato would gradually expand until all European states were bound into this way of doing things. Until recently, it looked like that was happening. Central and eastern Europe were transformed, Georgia and Ukraine saw displays of pro-western people power, and Turkey moved steadily towards accession

But now the prospects for this unipolar European order are fading. Russia, which was never comfortable with Nato or EU enlargement, is powerful enough to call openly for a new security architecture. Turkey, frustrated by the way in which some EU states have blocked membership negotiations, is increasingly pursuing an independent foreign policy and looking for a larger role. Add to this the fact that the US – its hands full dealing with Afghanistan, Iran and the rise of China – has ceased to be a full-time European power and you can see the multipolar Europe looming.

As a result, rather than a single multilateral order centred around the EU and Nato, we are seeing the emergence of three poles – Russia, Turkey and the EU – that are all developing “neighbourhood policies” designed to influence their respective, overlapping spheres of influence in the Balkans, eastern Europe, the Caucasus and central Asia. True, war between the major powers is unlikely. But competition is growing and the existing institutions were unable to prevent the Kosovo crisis in 1998-99, slow the arms race in the Caucasus, prevent cuts to the EU’s gas supply in 2008, prevent the Russo-Georgian war or arrest instability in Kyrgyzstan in 2010 – let alone make headway in resolving the continent’s other so-called frozen conflicts.

The central paradox is that the EU has spent much of the past decade defending a system that its own governments realise is dysfunctional. They resisted Moscow’s demands for talks about security to defend the status quo. But because the formal institutions have become deadlocked by rivalry, the EU, Russia and Turkey are increasingly working around them. For example, some EU member states recognised the independence of Kosovo in spite of Russian opposition; Russia recognised the independence of Abkhazia and South Ossetia in spite of EU opposition; and Turkey co-operated with Brazil in formulating a response to Iran’s nuclear threat without consulting Nato. European leaders, by defending an illusion of order, risk making disorder a reality.

This is where the Deauville summit comes in. It has the right agenda, but the wrong participants. We think that rather than negotiating a new treaty or organising another meeting between Paris, Berlin and Moscow, the EU should set up an informal “security trialogue” with the powers that will shape its security in the 21st century – Russia and Turkey. If the EU proposed such a forum, it would move away from its defensive responses to Mr Medvedev’s 2008 proposal for a new security treaty. By giving Turkey a top-table seat – in parallel with accession negotiations – EU leaders could help to keep Turkey’s European identity alive while harnessing its soft and hard power in the neighbourhood. And if it was Lady Ashton – the EU foreign policy chief – rather than Berlin and Paris at the talks, member states could end the anomaly that the EU, one of the biggest providers of security in Europe, is not represented in any of the continent’s security institutions.

The EU needs a new strategic approach that is not about preventing war between Europe’s powers but helping them live together in a world where they are more at the periphery and where a collapsing neighbour can be as scary as a powerful one. The goal should be to create a trilateral rather than a tripolar Europe. Setting up an informal trialogue could give new life to the old institutional order and – to paraphrase Lord Ismay – work to keep the EU united, Russia post-imperial and Turkey European.

This article first appeared in the Financial Times

A Spanish translation of the article first appeared in www.presseurop.eu

La cumbre franco-ruso-alemana de Deauville ha esbozado un nuevo orden geopolítico europeo: a la visión clásica de una UE flanqueada por la OTAN que se dilata hacia el Este la sustituye una Europa de tres polos, donde Rusia, Turquía y la Unión desarrollan cada una su propia política de vecindad, en competencia.

Ivan Krastev – Mark Leonard

La cumbre de seguridad de esta semana entre Nicolas Sarkozy, Angela Merkel y Dmitri Medvédev corrió siempre el peligro de quedarse en nada. Francia deseaba algo espectacular, Alemania algo razonable, Rusia algo que pudiera negociar. Así las cosas, era difícil que se produjera una convergencia de intenciones. Pero la reunión celebrada en Deauville, en el norte de Francia, podría quedarse en una nada con consecuencias. Cuando los historiadores miren atrás, éste podría ser el momento en que los líderes afrontaron el hecho de que están viviendo en una Europa multipolar.

El hecho mismo de que la cumbre tuviera lugar pone fin al solipsismo de la Unión Europea. Durante la década de 1990, muchos pensadores creyeron que Europa se estaba convirtiendo en un continente “posmoderno”, que ya no dependía de equilibrios de poder. Se daba mucha menos relevancia a la soberanía popular y a la separación entre asuntos internos y externos. La UE y la OTAN se expandirían gradualmente hasta que todos los Estados europeos quedaran integrados en esta forma de hacer las cosas. Hasta hace poco, parecía que eso era lo que estaba ocurriendo. La Europa central y oriental se transformaron, Georgia y Ucrania asistían a manifestaciones populares pro-occidentales, y Turquía avanzaba con paso seguro hacia la integración.

Hacia una Europa multipolar

Hoy sin embargo la perspectiva de un orden europeo unipolar se está disipando. Rusia, que nunca vio con buenos ojos la ampliación de la OTAN o de la UE, es lo bastante poderosa para reclamar abiertamente una nueva arquitectura de seguridad. Turquía, frustrada por la forma como algunos Estados de la UE han bloqueado las negociaciones de integración, se orienta cada vez más hacia una política exterior independiente y trata de jugar un papel más relevante. Añadamos a esto el hecho de que Estados Unidos —ocupado en resolver sus problemas con Afganistán, Irán y el crecimiento de China— ha dejado de ser una potencia europea a tiempo completo, y la perspectiva de una Europa multipolar parece cada vez más probable.

El resultado es que en lugar de un único orden multilateral centrado alrededor de la UE y la OTAN, asistimos al surgimiento de tres polos —Rusia, Turquía y la UE—, todos ellos desplegando “políticas de proximidad” orientadas a influir sobre sus respectivas y superpuestas esferas de influencia en los Balcanes, la Europa oriental, el Cáucaso y Asia central. Sin duda resulta improbable que se produzca una guerra entre las grandes potencias. Pero la competición es cada vez más intensa y las instituciones existentes fueron incapaces de prevenir la crisis de Kosovo en 1998-99, frenar la carrera armamentística en el Cáucaso, prevenir los cortes en el suministro de petróleo a la UE en 2008, evitar la guerra ruso-georgiana o reducir la inestabilidad en Kirguizistán en 2010, por no hablar de resolver otros de los llamados conflictos “congelados” del continente.

La paradoja central es que la UE ha dedicado buena parte de la última década a defender un sistema que sus propios gobiernos perciben como disfuncional. Así, hicieron oídos sordos a las demandas de Moscú de entablar conversaciones de seguridad para defender el estatus quo. Pero a la vista de que las instituciones formales han terminado por quedar encalladas por causa de las rivalidades, es cada vez más frecuente que la UE, Rusia y Turquía se las salten. Por ejemplo, algunos Estados miembros de la UE reconocieron la independencia de Kosovo a pesar de la oposición rusa; Rusia reconoció la independencia de Abjazia y de Osetia del Sur a pesar de la oposición de la UE; y Turquía cooperó con Brasil en la elaboración de una respuesta a la amenaza nuclear de Irán sin consultar con la OTAN. Con su defensa de un orden ilusorio, los líderes europeos se arriesgan a crear un verdadero desorden.

La UE sin representación conjunta

En este punto es donde entra en escena la cumbre de Deauville. El orden del día es el correcto, pero no la lista de participantes. Pensamos que en lugar de negociar un nuevo tratado u organizar otra reunión entre París, Berlín y Moscú, la UE debería establecer un “diálogo a tres” informal que trate sobre la seguridad con las potencias que la definirán en el siglo XXI: Rusia y Turquía. Si la UE propusiera un foro de este tipo, rompería con sus respuestas defensivas a la propuesta de Medvédev en 2008 de crear un nuevo tratado de seguridad.

Al dar a Turquía un lugar oficial en la mesa —en paralelo con sus negociaciones de integración— los líderes de la UE podrían contribuir a mantener viva la identidad europea de Turquía, a la vez que controlan tanto a la potencia dura como a la blanda dentro de su zona de proximidad. Y si a las conversaciones asistiera Lady Ashton —la jefa de la política exterior de la UE— en lugar de Berlín y París, los Estados miembros pondrían fin a la anomalía de que la UE, uno de los principales proveedores de seguridad de Europa, no esté representada en ninguna de las instituciones de seguridad del continente.

La UE necesita un nuevo enfoque estratégico, no dirigido a evitar la guerra entre las potencias europeas sino a ayudarlas a vivir conjuntamente en un mundo donde ocupan un lugar más periférico y donde un vecino en crisis puede resultar tan peligroso como uno poderoso. El objetivo debería ser crear una Europa trilateral en lugar de una tripolar. Establecer un diálogo a tres informal podría dar nueva vida al viejo orden institucional y —parafraseando a Lord Ismay— contribuir a mantener la UE unida, una Rusia post-imperial y una Turquía europea.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.

Authors

Chairman of the Centre for Liberal Strategies