Preventing the next generation of Kosovos

At a time of constrained budgets, getting the EU to invest more in conflict prevention and human rights protection in faraway places like Sudan and Kyrgyzstan may be a hard sell. But, as Richard Gowan argues, the alternative is another generation of Kosovos.

Senior Policy Fellow

The International Court of Justice rarely gets media attention.  Its decision on 22 July that Kosovo’s declaration of independence was not illegal has sparked considerable speculation – much of it very alarmist – that other separatist movements will follow the Kosovars’ example.

One thing has been forgotten amid the controversy: why Western countries got involved in Kosovo at all.   Last month’s events stem directly from the Yugoslav campaign of repression against the Albanian population in the 1990s.  Had Slobodan Milosevic’s security forces shown restraint then, Kosovo would be uncontested Serbian territory now.

It’s easy to minimise the Yugoslav atrocities in retrospect.  In the heat of the 1999 crisis, NATO governments claimed that civilian deaths could be in the hundreds of thousands.  The real figure was below 10,000.  Kosovo’s rebels (many of them now in government) manipulated the crisis and carried out their own atrocities against Serbs when they could.

Yet, however complex the Kosovo case, the fact remains that Yugoslavia’s use of brutal tactics to suppress the Albanians transformed a local conflict into an international crisis. 

This is an important lesson to remember when we hear of new attacks on minorities, such as the persecution of the Uzbek minority in Kyrgyzstan this year.  Up to 2,000 civilians died in violence involving Kyrgyz security forces in June, and persecution continues.

To date, major powers have done little to resolve the Kyrgyz crisis, other than sending humanitarian aid and authorising a small police mission to monitor developments.  This reticence is not surprising.  With military budgets facing cuts after the financial crisis, and the war in Afghanistan going badly, “humanitarian intervention” is off the agenda.

Human rights issues and inter-ethnic tensions are getting less and less attention in Western capitals.  Activists accuse the Obama administration of prioritising good relations with big illiberal powers like Russia and China over rights issues.  Leading members of the EU adopt a similarly pragmatic line.  The new British government talks about prioritising a “new commercialism” in foreign policy, dropping the “ethical foreign policy” of the Blairite generation.  Germany is focused on improving ties with Moscow.

The West seems to have accepted that pressuring countries like Burma, Sudan and Zimbabwe on their human rights records is a doomed endeavor – there is now a fashion for quiet diplomacy with nasty regimes.  This may be unavoidable.  It’s getting harder to override African and Asian governments, who prefer the quiet approach.  At the UN, big non-Western democracies including Brazil, India and South Africa side with China and Russia against anything that looks like Western interference in other countries’ affairs.

Seasoned foreign policy analysts are resigned to this downgrading of human rights.  Many are relieved to see a “return to realism”, with a rebalancing away from talk of values to national interests.  Some argue that the former emphasis on human rights was counterproductive.  Paul Collier of Oxford University, probably the most influential academic thinker on development issues today, has argued that a degree of repression by governments may be a price worth paying to avoid the greater horror of civil war.

That may be true in theory, but there’s a problem in practice.  What are we to do in those cases, like Kyrgyzstan, where human rights abuses clearly create the potential for conflict?  What about a case like Sudan, where inter-ethnic violence is mounting in the south of the country prior to a referendum on secession for the region in January 2011?

In these cases, talking about human rights or minority rights is not an ideological or academic issue, but an urgent political requirement if future bloodshed is to be avoided. 

If these scenarios seem too detached from European national interests to worry about, we can add Iraq to the list.  As U.S. forces withdraw from the country, there is a growing danger of violence between the Kurds and Arabs – fuelling instability in the Kurdish areas of Turkey and Iran.  This could spark a further wave of violence across the region.

In these places, trying to construct and enforce complex legal frameworks to defend human rights and minorities seems unlikely to work.  And trying to resolve the conflicts involved through redrawing the map, Kosovo-style, would probably cause more harm than good.  Kosovo’s independence probably won’t destabilise the Balkans.  Trying to carve out an independent Kurdish state in Iraq would be a recipe for all-out war.

The best answer available may be to invest increased diplomatic time and efforts in mediating these potential conflicts.  The UN’s Advisory Mission in Iraq has played an important role in facilitating talks between Arabs and Kurds over disputed territories.  A mixture of African and UN mediators may yet find a way to save Sudan from violence.

European governments, meanwhile, should invest more in studying how human rights abuses and ethnic conflicts may destabilise the EU’s “outer periphery” – from North Africa to Central Asia – and readying mediators to address new threats as they emerge.  This should surely be a priority for the new EU External Action Service, which will gain credibility in the eyes of European foreign governments if it can head off such crises.

At a time of constrained budgets, investing more in conflict prevention and human rights promotion may be a hard sell – but the alternative is another generation of Kosovos.   

This article was originally published in Spanish by El Publico.

La lección de Kosovos

Rara vez la Corte Internacional de Justicia atrae la atención de los medios. Su decisión de que la declaración de independencia de Kosovo no fue ilegal ha suscitado la especulación (en gran medida alarmista) sobre la posibilidad de que otros movimientos separatistas sigan el ejemplo de Kosovo.

Los hechos de la semana pasada provienen directamente de la campaña de represión de Yugoslavia contra la población albana en los años noventa. Si las fuerzas de seguridad de Slobodan Milosevic hubieran mostrado un poco de moderación en aquel momento, hoy Kosovo sería, incontestablemente, territorio serbio.

Es fácil minimizar las atrocidades yugoslavas retrospectivamente. En medio de la crisis de 1999, los rebeldes de Kosovo (muchos de ellos hoy en el Gobierno) manipularon la crisis y llevaron a cabo sus propias atrocidades contra los serbios en cuanto tuvieron ocasión.

Aun así, a pesar de la complejidad del caso de Kosovo, el hecho de que Yugoslavia utilizara brutales tácticas para suprimir a los albanos transformó un conflicto local en una crisis internacional.

Es muy importante recordar esta lección cuando asistimos a nuevos ataques a minorías, como la persecución de la minoría uzbeca en Kirguistán de este año, en la que más de 2.000 civiles han muerto a causa de la violencia de las fuerzas de seguridad kirguises el pasado junio. Y la persecución continúa.

Hasta la fecha, poco han hecho las principales potencias para solucionar la crisis de Kirguistán, salvo enviar ayuda humanitaria y autorizar una pequeña misión policial para supervisar la evolución de la situación. Esta reticencia no es sorprendente. Con los presupuestos militares recortados a causa de la crisis financiera, y la guerra de Afganistán yendo tan mal, la intervención humanitaria se ha quedado fuera de la agenda.

Las cuestiones de derechos humanos y las tensiones interétnicas reciben cada vez menos atención por parte de las capitales occidentales. Los activistas acusan a la Administración de Obama de priorizar las buenas relaciones con las grandes potencias intolerantes, como Rusia y China, en detrimento de las causas justas. Los países que lideran la UE han adoptado una línea pragmática similar. Por su parte, Alemania está centrada en reforzar sus lazos con Rusia.

Occidente parece haber aceptado que presionar a países como Burma, Sudán o Zimbabwe a cuenta de los derechos humanos es contraproducente: ahora se estila la diplomacia silenciosa con los regímenes incómodos. Puede que esto sea inevitable: cada vez es más difícil desautorizar a los gobiernos africanos y asiáticos, que prefieren una aproximación más tranquila. En las Naciones Unidas, las grandes democracias no occidentales –incluyendo a Brasil, India y Suráfrica–, se alinean junto a China y Rusia contra cualquier asunto que parezca una interferencia de Occidente en los asuntos de otros países. Algunos alegan que aquel énfasis en los derechos humanos era contraproducente. Paul Collier, de la Universidad de Oxford –a día de hoy probablemente el académico más influyente en aspectos de desarrollo– ha argumentado que un grado de represión por parte de los gobiernos quizás sea el precio que merece la pena pagar para evitar el gran horror de una guerra civil.

Esto puede ser cierto en teoría, pero existe un problema en la práctica. ¿Qué se supone que debemos hacer en casos como el de Kirguistán, donde el abuso en materia de derechos humanos es claramente el detonante del conflicto? ¿Y qué ocurre con un caso como el de Sudán, donde la escalada de violencia interétnica crece en el sur del país, en vísperas de un referéndum de secesión para la región en enero de 2011?

Por si estos escenarios pudieran parecer demasiado ajenos a los intereses nacionales europeos como para preocuparse por ellos, podemos añadir Irak a la lista. A medida que las fuerzas estadounidenses abandonan el país, el peligro de un estallido de violencia entre los kurdos y los árabes va creciendo, avivando a su vez la inestabilidad en las áreas kurdas de Turquía e Irán. Esta situación podría hacer estallar una ulterior ola de violencia en la región.

En todos estos casos parece que no va a funcionar intentar construir y reforzar complejos marcos legales para defender los derechos humanos y a las minorías. Y tratar de resolver los conflictos redibujando el mapa, al estilo Kosovo, podría causar más daño. Aunque probablemente la independencia de Kosovo no llegará a desestabilizar los Balcanes, tratar de forjar un estado kurdo independiente en Irak sería la receta para una guerra general.

Los gobiernos europeos, mientras tanto, deberían dedicar más esfuerzos a analizar cómo las violaciones y los conflictos étnicos pueden desestabilizar la ultraperiferia, la zona comprendida desde el norte de África hasta Asia central, y preparar a los mediadores para que puedan afrontar nuevas amenazas a medida que surgen. Esto debería ser prioritario para el nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior, que ganaría credibilidad a ojos de los gobiernos extranjeros si pudieran atajar este tipo de crisis.

En un momento de congelación de presupuestos, invertir más en la prevención de conflictos y en la promoción de los derechos humanos puede ser algo difícil de vender, pero la alternativa es una nueva generación de Kosovos.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.

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