Wyzwania dla UE: eurosceptycyzm i zmiany geopolityczne

Raport dot. wyzwań dla UE, ktory powstał w związku z Europejskim Forum Nowych Idei.

Czy obecna europejska klasa polityczna jest w stanie udźwignąć ciężar unijnego przywództwa i powstrzymać falę populizmu i geopolitycznej niestabilności, które określają nowy krajobraz polityczny Europy?

Jakie dokonania i wartości składają się na katalog minimum integracji, od których nie można odstąpić bez szkody dla europejskiego projektu, nawet wobec silnej eurosceptycznej opozycji?

Jak powinna wyglądać odpowiedź na kryzys polityczny Europy: erupcję populizmu, zagrożenia bezpieczeństwa i napięcie między wymogami efektywności działań a ich demokratyczną legitymizacją?

Nowe władze UE staną w nadchodzących miesiącach przed wyzwaniami nie mniejszymi niż w ubiegłych latach. Nie tylko kryzys gospodarczy daleki jest od przezwyciężenia, a instytucje UE wciąż niedostatecznie zreformowane. Być może jeszcze większym testem zdolności UE do działania i jej siły jako projektu transformacyjnego będzie stawienie czoła drugiemu fundamentalnemu kryzysowi, który w całej pełni ujawnił się w 2014 roku: dramatycznej zmianie geopolitycznej sytuacji w bezpośrednim sąsiedztwie UE w wyniku konfliktu ukraińskiego i powstania Państwa Islamskiego na Bliskim Wschodzie.

Nawarstwiające się kryzysy

„Nieszczęśliwa Unia” (John Peet i Anton La Guardia), „Niedoskonała Unia” (Loukas Tsoukalis), „Dlaczego nasza gospodarka i polityka są w fatalnym stanie” (Philippe Legrain) – to tylko niektóre tytuły opracowań podsumowujących stan Unii Europejskiej w przededniu tegorocznych wyborów do Parlamentu Europejskiego. Pomimo trwających od kilku lat bezustannych wysiłków na rzecz opanowania kryzysu i zabezpieczenia Europy nie tylko przed jego najgroźniejszymi następstwami, lecz także przed nadejściem jego kolejnej fali w przyszłości, przekonanie, że przyniosły one trwały sukces, żywią tylko najwięksi optymiści.

Dzięki polityce Europejskiego Banku Centralnego widmo katastrofy strefy euro zostało oddalone, a najbardziej zagrożone kraje Południa odzyskały minimum zaufania na rynkach finansowych i dzięki temu oddech potrzebny do przywrócenia stabilności. Także reformy strukturalne w Hiszpanii czy Grecji zaowocowały poprawą wskaźników eksportu i konkurencyjności. Niemniej, sytuacja gospodarcza, społeczna i polityczna w Unii Europejskiej pozostaje nadzwyczaj labilna.

Można się spodziewać, że dobry wynik ugrupowań populistycznych i antyeuropejskich w wyborach do Parlamentu Europejskiego nie tyle przyczyni się do paraliżu instytucji europejskich bądź wpłynie na ich politykę, jak obawiano się w ubiegłych miesiącach, ile stanie się ważnym czynnikiem w polityce wewnętrznej krajów członkowskich. Zwłaszcza tam, gdzie populiści odnieśli największe sukcesy: we Francji, w Wielkiej Brytanii, lecz także w wielu innych krajach. Ich postulaty i krytyka UE nie pozostaną bez znaczenia dla kursu polityki europejskiej i debaty publicznej.

O politycznym odprężeniu trudno mówić, jak długo bezrobocie w wielu krajach utrzymuje się na wysokim poziomie, a perspektywy powrotu Europy na ścieżkę trwałego wzrostu są w dalszym ciągu mgliste. Jesienią 2014 roku groźba powrotu recesji, a nawet deflacji, znowu powróciła. Nawet w Niemczech odnotowano spadek koniunktury i słabsze, niż prognozowano wskaźniki wzrostu. Innymi słowy: niewiele wskazuje na to, by najbliższe miesiące i lata miały przynieść zasadniczą zmianę gospodarczego i politycznego klimatu w Europie. W dodatku, wewnętrzne napięcia w UE pogłębiać będzie kryzys geopolityczny. Zarówno konflikt z Rosją, jak i zagrożenia bezpieczeństwa wynikające z sukcesów fundamentalistycznych terrorystów islamskich, mają charakter bezprecedensowy w skali ostatnich 25 lat.

Źródłem problemów, z którymi boryka się dzisiaj UE jest nie tylko światowy kryzys, „zaimportowany” do Europy w 2008 roku, lecz także – to jedna z najważniejszych lekcji ostatnich lat – słabość instrumentów UE (zwłaszcza niedostatki w konstrukcji strefy euro) oraz błędy instytucji UE i państw członkowskich popełnione w walce z kryzysem. Po majowych wyborach do PE na szczytach unijnej władzy doszło do personalnych i politycznych przetasowań, a nowi przywódcy zapowiadają „nowy początek” (Jean-Claude Juncker). Jaka powinna być odpowiedź UE na wyzwania wynikające z obu kryzysów: wewnętrznego i zewnętrznego?

W poszukiwaniu recepty na problemy wewnętrzne organizacji

Patrząc z perspektywy dynamiki wewnętrznej UE sprawdzianem nowego politycznego otwarcia będą decyzje i inicjatywy dotyczące trzech wymiarów. 

  • Po pierwsze, niepokojące sygnały o spowolnieniu gospodarczym stawiają pytanie o charakter optymalnej strategii gospodarczej. Czy reformy strukturalne i polityka oszczędności są wystarczającymi instrumentami, które pozwolą gospodarce europejskiej w przewidywalnym czasie odbić się na dobre od dna, czy też konieczne są impulsy fiskalne, które służyć by miały wzmocnieniu koniunktury? Jeśli tak, to jaki miałyby one charakter? Elementem tej debaty jest dyskusja o budżecie strefy euro, która jesienią tego roku z pewnością powróci na europejską agendę

  •  Po drugie, konieczne będzie znalezienie nowej równowagi między koniecznością pogłębiania ·integracji a jej demokratyczną legitymizacją i akceptacją przez obywateli. W niektórych dziedzinach UE będzie musiała zrobić kolejny krok naprzód. Nowy szef Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker zapowiada inicjatywy na rzecz pogłębienie wspólnego rynku, unii energetycznej i klimatycznej oraz nowej wspólnej polityki migracyjnej. Ale nie tylko za sprawą populistów i casusu Wielkiej Brytanii wiadomo, że proste „więcej integracji” nie jest już realistyczną ani pożądaną opcją. Mechanizmy wprowadzone w toku walki z kryzysem w niebezpieczny sposób wychyliły wahadło politycznego rozkładu sił w kierunku technokratycznym kosztem kompetencji państw członkowskich i parlamentów narodowych (zwłaszcza w krajach najsilniej dotkniętych kryzysem). Konieczność przywrócenia należytej rangi demokratycznie legitymizowanej polityce podkreślana jest przez wszystkich, ale jak na razie brak przekonywujących koncepcji, jak miałoby się ono dokonać. Przełamując filozofię nieuchronnie „coraz ściślejszej Unii”, tym bardziej zadać sobie należy pytanie, jakie dokonania i wartości stanowią „katalog minimum” integracji, od których nie można odstąpić bez szkody dla europejskiego projektu, nawet wobec silnej eurosceptycznej opozycji.

  •  Ta kwestia łączy się z problemem dalszej reformy instytucjonalnej UE i pytaniem, jak daleko sięgać powinny dalsze zmiany. Czy kluczowy dla przyszłości integracji projekt unii bankowej jest wystarczający w aktualnym kształcie (krytycy twierdzą, że zawarty w tym roku kompromis nie gwarantuje efektywności powstającego systemu)? Czy w perspektywie referendum o „Brexit” UE zdecyduje się na kompleksową reformę traktatową? Czy też kraje strefy euro wybiorą ucieczkę do przodu, zawierając miedzy sobą nowy traktat, którego podpisanie sugerują francuscy (Grupa Eiffela) i niemieccy (Grupa Glieniecke) prominentni eksperci?

Wyzwania dla Europy na arenie międzynarodowej

 Kryzys geopolityczny, który narasta od Donbasu po Bagdad, jest konsekwencją procesów, które od dłuższego czasu dawały o sobie znać, ale na które Unia Europejska, zaprzątnięta wewnętrznymi sprawami i podziałami, nie zdołała wypracować przekonywującej odpowiedzi. Ich wspólnym mianownikiem jest koniec porządku światowego, w którym europejskie bądź zachodnie normy i wartości, model transformacji społeczno-politycznej i instytucje międzynarodowe ukształtowane według zachodniego wzorca, stanowiły nienaruszalny, jak się mogło zdawać, fundament. Polityka rosyjska, odwrót Moskwy od zachodniego modelu modernizacji i obranie wyraźnie antyzachodniego kursu jest tego tak samo wymownym przykładem, jak fiasko europejskiej polityki sąsiedztwa opartej na zasadzie warunkowości i przekonaniu, że kraje partnerskie podążać zechcą droga, wytyczoną przez Europę. Co więcej, świat oparty na regułach i instytucjach sformułowanych przez Zachód nie tylko chwieje się w posadach, lecz także traci swojego głównego gwaranta: Stany Zjednoczone wycofują się z roli światowego policjanta oczekując, że Europa przejmie znacznie większą niż dotychczas odpowiedzialność za swoje bezpieczeństwo i interesy. Lekcja ostatnich lat jest też taka, że dobrobyt i stabilność Europy zależy nie tylko od rozwoju wypadków w jej bezpośrednim sąsiedztwie geograficznym. Dezintegracja Iraku czy konflikty na Morzu Południowochińskim nie są procesami, które Europa może zignorować, lub w których jej zaangażowanie ograniczyć mogłoby się tylko do tradycyjnych instrumentów pomocy rozwojowej i zarządzania kryzysowego.

Nie ulega wątpliwości, że nowy Wysoki Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej UE oraz szefowie dyplomacji państw członkowskich, stają wobec konieczności adaptacji unijnych strategii i instrumentów do nowych warunków. Jak pokazuje ECFR w najnowszej analizie, unijna dyplomacja zacząć musi od pożegnania się z dominującymi sposobami myślenia i narracji politycznej, które bardziej służą utwierdzaniu się w samozadowoleniu, niż rozwiązywaniu problemów. Należy do nich koncepcja „partnerstw strategicznych” z krajami takimi jak Rosja, Chiny czy Indie, zakładająca, że wszystkie państwa podzielają w istocie najważniejsze wspólne cele: funkcjonowania w stabilnym, opartym na pokoju i uzgodnionych wspólnie regułach otoczeniu międzynarodowym. Dzisiaj widać, że było to złudzenie. Kategoria i polityka „sąsiedztwa” zakładała, że UE jest w stanie kształtować swoje otoczenie geograficzne zgodnie z własnymi normami i wartościami, że kraje „sąsiedztwa” są zainteresowane zbliżeniem z UE i że bliskość geograficzna jest czynnikiem nadrzędnym w formułowaniu europejskich interesów.

Wydarzenia ostatnich lat, począwszy od arabskiej wiosny, uwidoczniły braki tej koncepcji i przede wszystkim, nieadekwatność instrumentów „polityki sąsiedztwa” opartej na technokratycznym, a nie strategicznym podejściu.

Także stosunek UE do użycia siły i znaczenia potencjału militarnego oparty był w ubiegłych dziesięcioleciach na przesłankach, które nie przystają do aktualnej sytuacji. UE posługiwała się doktryną „comprehensive approach” sugerującą prymat instrumentów cywilnych nad militarnymi, w istocie jednak skrywającą brak gotowości do rzetelnej dyskusji nad tym, jaką rolę w instrumentarium polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE odgrywać powinien czynnik wojskowy.

W nadchodzących miesiącach i latach UE będzie musiała dowieść swojej zdolności do działania nie tylko w walce z konsekwencjami kryzysu gospodarczego i falą populizmu, lecz także egzystencjalnymi wyzwaniami w polityce międzynarodowej. Od tego, czy kryzysy wewnętrzny i zewnętrzny skłonią państwa europejskie do zwarcia szeregów czy przeciwnie – będą wzajemnie się pogłębiać – zależy miejsce UE w świecie, w którym bliskie jej wartości i normy przebijają się z coraz większym trudem. 

Niniejszy raport powstał w nawiązaniu do dyskusji pt. “Wyzwania dla UE: eurosceptycyzm i zmiany geopolityczne” odbywającej się podczas Europejskiego Forum Nowych Idei w Sopocie.