UE w dobie kryzysów – zmiana paradygmatu polityki zagranicznej

Paradygmat rządzący relacjami Europy z resztą świata zmienił się zasadniczo

2015 rok nie był łatwym okresem w polityce zagranicznej Unii Europejskiej. Z corocznej analizy i rankingu Scorecard 2016 wynika, że z jednej strony można wymienić znaczące sukcesy unijnej dyplomacji jak porozumienie nuklearne z Iranem, które w lutym br. doprowadziło do zniesienia sankcji nałożonych na Iran, a także zdecydowana reakcja wobec Rosji i przedłużenie trwania sankcji w jeszcze trudniejszych warunkach globalnych niż w 2014 roku. Jednakże pozostałe obszary polityki zagranicznej UE charakteryzowała niezdecydowana postawa. Zabrakło chęci zaangażowania się w problemy mające miejsce poza granicami Unii. Konflikt w Syrii nadal trwa, a zainicjowany w Wiedniu tymczasowy proces pokojowy nie został zaaranżowany przez Europejczyków.

Zdaniem Piotra Burasa zasadniczo zmienił się paradygmat rządzący relacjami Europy z resztą świata. Wcześniej to Unia chciała zmieniać otaczający świat. Obecnie mamy do czynienia ze zjawiskiem, kiedy to zewnętrzne procesy i kryzysy wpływają na Europę i dezintegrują ją. Jesteśmy coraz zależni od tego, co dzieje się na świecie i może to też zagrozić samemu projektowi europejskiemu. Szczególnie kryzys uchodźczy wpłynął na to, że rola krajów z autorytarnymi reżimami takimi jak Turcja i Rosja stała się nieodzowna w rozwiązywaniu regionalnych konfliktów. Nie bez znaczenia w 2015 roku miała też polityka wewnętrzna UE. Coraz mniejsze zaufanie do elit politycznych, które wynika również z fiaska polityki zagranicznej UE, prowadzi do wzrostu populizmu i zmniejszenia zaufania wobec samej UE.

Kluczowym elementem do zrozumienia całego obrazu sytuacji jest prześledzenie funkcjonowania europejskiego przywództwa. Niemcy, choć są nadal głównym „państwem rozgrywającym” będąc liderem W większości obszarów polityki zagranicznej analizowanych w ramach Scorecard 2016 Berlin był liderem, ale jednocześnie Niemcy po raz pierwszy znalazły się w sytuacji, która wymaga od nich pozyskania szerokiego wsparcia w Europie. Polityka Berlina w minionym roku nie spotykała się ze zrozumieniem partnerów, dlatego mówi się, że przywództwo Niemiec stanęło pod znakiem zapytania.

Czy UE prowadzi w ogóle politykę zagraniczną?

Vaira Vike-Freiberga była Prezydent Republiki Łotewskiej (1999-2007), członkini Rady ECFR, współprzewodnicząca European Foreign Policy Scorecard Steering Group, zwróciła uwagę, że parę lat temu, kiedy rozpoczęto projekt Scorecard, zastanawiano się czy wspólna polityka zagraniczna UE w ogóle istnieje. Istotną cezurą w tym kontekście było wejście w życie z Traktatu z Lizbony. Lady Ashton otrzymała poważnie brzmiący tytuł szefowej dyplomacji Europy, ale samo biuro Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) zostało zorganizowane o wiele później. Abstrahując od historii ewolucji instytucjonalnej europejskiej dyplomacji, ciężar decyzji i wyznaczania priorytetów spoczywa na państwach członkowskich.

Według Josefa Janninga, eksperta ECFR, narzędzia, którymi dysponuje UE nie są silne i nie mają siły decydującej. Kontynuacja modelu sprawowania funkcji wypracowanego przez Javiera Solanę przy mniejszej infrastrukturze mógłby odnieść sukces. Tymczasem obecnie, samo powołanie ESDZ nie przekłada się  na większą skuteczność polityki zagranicznej. ESDZ to 29 ministerstwo spraw zagranicznych obok 28 krajów członkowskich. Janning apeluje, by proces dochodzenia do pewnych uzgodnień w ramach unijnej dyplomacji był bardziej spójny.

Przełomowy rok 2015

Podsumowując rok 2015 Włodzimierz Cimoszewicz, były premier Polski, wymienił 2 ważne wydarzenia, które uważa za sukces Europy: porozumienie nuklearne z Iranem oraz sukces konferencji klimatycznej w Paryżu. Natomiast, jeśli chodzi o Rosję, według byłego premiera ewentualne sukcesy nie są zasługą Europy. Utrzymanie sankcji w reakcji na złamanie prawa międzynarodowego poprzez agresję na suwerenne państwo Ukrainy jest dobrym krokiem, ale ich skuteczność jest tak naprawdę dziełem przypadku. Ceny surowców energetycznych spadły niezależnie od działań Europy, co najmocniej wpłynęło na kondycję finansową rosyjskiego budżetu. Błędem sankcji unijnych jest niewłaściwy mechanizm, który polega na tym, że sankcje muszą być co pewien okres odnawiane, co otwiera pole dla manipulacji ze strony Rosji i rozbija jedność UE na tym polu. Sankcje powinny były zostać nałożone bezterminowo i zniesione pod warunkiem powrotu Rosji do przestrzegania prawa międzynarodowego.

Zdaniem Josefa Janninga najistotniejszymi kryzysami, przed którymi stanęła Europa w 2015 roku, była sytuacja w Grecji, na Ukrainie oraz napływ uchodźców, który miał szczególnie duży wpływ na Niemcy. We wszystkich tych sytuacjach relacje pomiędzy krajami członkowskimi stanowią centralny element współpracy zagranicznej. Zarówno kryzysy w Grecji i na Ukrainie to przykład, że nie zainwestowano w odpowiednie mechanizmy zapobiegawcze i nie jesteśmy chronieni przed konfliktami związanymi z wewnętrznymi nieporozumieniami i różnicami zdań. Mimo, że UE ma swoje instytucje i osobowość prawną, to o ile za jej działaniami nie idzie wola państw członkowskich, to sama w sobie jest kruchym i słabym super państwem.

Relacje z Chinami

Jedną ze znaczących porażek europejskiej polityki zagranicznej są na pewno relacje z Chinami. Zdaniem prezydent Vike-Freibergi w tym obszarze zdecydowany priorytet mają bilateralne relacje poszczególnych państw członkowskich, na czym cierpią relacje na linii UE-Chiny.

Premier Cimoszewicz dodał, że egoizmy narodowe oraz wąsko postrzegane interesy elit biznesowych i politycznych unicestwiają możliwość ugrania więcej w stosunkach z Chinami. Gdyby zmienić tę sytuację nie bylibyśmy skazani na ogromny deficyt handlowy z Pekinem.

Kryzys uchodźczy

 Według prezydent Vike-Freibergi kryzys uchodźczy wskazał na wiele słabości UE. Wcześniej nikt się nie zastanawiał nad trwałością strefy Schengen lub potrzebą wspólnej polityki dotyczącej unijnych granic zewnętrznych. Doszło także do zmian w percepcji poszczególnych państw członkowskich. Polska była do tej pory razem ze Szwecją liderem w wielu dziedzinach i mówiono, że ten kraj jest „głosem jutra”. Aura relacji polsko-unijnych zmieniła się ujawniając napięcia, nawet tam gdzie wcześniej wskazywano Polskę jako przykład do naśladowania przez inne państwa Europy. Obecne wyzwanie, z którym się mierzymy, sprowadza się do pytania, czy będziemy mieć kontynent o różnych konkurujących interesach? Przykładem jest tu Wielka Brytania, która nie ma szansy na odnowienie swojej mocarstwowej pozycji.

Kryzys uchodźczy to modelowy przykład porażki na własne życzenie, zdaniem premiera Cimoszewicza. Wojna w Syrii trwa już od kilku lat. Liderzy europejscy wiedzieli i mogli przewidzieć powstanie bańki migracyjnej w związku z przepełnieniem obozów uchodźczych w krajach ościennych. Oportunizm i krótkowzroczność oraz nadmierna biurokratyzacja mogły przyczynić się do eskalacji napotkanych problemów. Unia ma ewidentnie problem z organizacją sprawnych i szybkich działań. Wypracowanie odpowiednich mechanizmów obniżyłoby obawy społeczeństw wobec napływu uchodźców.

Zdaniem Josefa Janninga rozwiązanie problemu związane jest z kontrolą kryzysu w ramach porozumienia europejskiego. Nawet jeśli Niemcy będą jedynym krajem otwartym na uchodźców, to muszą dalej trwać przy tej decyzji, gdyż nie mogą zamknąć granic. Wynika to z położenia tego państwa . Faktem jest to, że aż 2/3 wniosków azylowych z całego świata ląduje w Niemczech, Austrii i Szwecji. Mamy do czynienia z asymetrią na masową skalę. Niemcy czują się niesprawiedliwie obciążone tym problemem. Berlin działa z intencją zaradzenia kryzysowi dla całej Europy, a inne kraje postrzegają jego kolejne inicjatywy, jako skupione jedynie na interesie Niemiec.

Josef Janning przytoczył także doświadczenia niemieckie z lat 90-tych, kiedy do tego kraju przybyło 500 tys. osób z Bośni i Hercegowiny. Tak jak teraz sytuacja była niełatwa, ale jednak sobie poradzono. Dzisiaj to też jest możliwe. Niemcy sobie jednak nie poradzą, jeśli ich otoczenie będzie podzielone. Oczywiście, Angela Merkel spóźniła się ze swoją decyzją otwarcia granic, powinna była już to zrobić wiosną zeszłego roku, kiedy włoski premier Renzi naciskał na podjęcie działań. Reakcja Berlina nastąpiła dopiero wtedy, kiedy fala uchodźców dotarła do Niemiec. Angela Merkel skorygowała swój kurs dość późno i wybrano nieco gorsze rozwiązania od tych, jakie można było podjąć na samym początku kryzysu.

Według Janninga powinno utworzyć się fundusz solidarnościowy, oparty o wpłaty krajów członkowskich, który finansowałby przyjmowanie uchodźców. W ten sposób kreowana polityka UE byłaby bardziej dopasowana do potrzeb. Z kolei Polska powinna sama zrozumieć, że napływ uchodźców może być korzystny pod względem ekonomicznym, ale Niemcy nie powinny uczyć nikogo na siłę. Biorąc pod uwagę inne podmioty zajmujące się kryzysem, UNHCR wykonuje dobrą pracę, ale jest w trudnej sytuacji finansowej. Działania UNHCR są działaniami w oparciu o projekty ze środków ofiarodawców. UE nie może sobie na to pozwolić, dlatego musi mieć sprawny mechanizm finansowany z budżetu.

Jak kryzysy będą zmieniać UE?

W opinii prezydent Vike-Freibergi kryzys uchodźczy zmieni podstawy koncepcyjne, na których działa UE. Sytuacja przełoży się na wiele lat naprzód i określi mocarstwowość Europy lub jej brak. Vike Freiberga uważa, że skala kryzysu uchodźczego jest ogromna, z którą nie miano do czynienia od II wojny światowej. Problemem jest fakt, że jest to obecnie wyzwanie europejskie a nie ogólnoświatowe. Vike-Freiberga wyraziła rozczarowanie działaniami ONZ. Żadne państwo w dłuższej perspektywie nie poradzi sobie z tym problemem, zaś solidarność europejska stanęła pod dużym znakiem zapytania. Liderzy państw członkowskich wzajemnie wytykają się palcami. Wspólna wizja Europy i jej jedność w 2016 i 2017 roku będzie poddana kolejnym testom.

Piotr Buras przytoczył tymczasem opinię eksperta Carnegie Stefana Lehne, który przewiduje 3 możliwe scenariusze: dezintegrację UE, zamknięcie strefy Schengen i tzw. ”dezintegracyjny spillover” na inne obszary charakteryzujący się m.in.: utworzeniem jądra UE z tzw. mini Schengen.

Europejskie ruchy populistyczne

Jednocześnie Europa przeżywa jeszcze inny kryzys w opinii premiera Cimoszewicza. Od kilkunastu lat w Europie obserwuje się umacnianie populistycznej retoryki co nie spotyka się z żadną większą reakcją elit oraz reszty społeczeństwa. Te radykalne, często antyeuropejskie partie mogą być inspirowane przez aktorów spoza UE. W tym kontekście kryzys uchodźczy nie jest już problemem natury prawno-logistycznej. Ten problem ma wymiar praktyczny. Obecnie, migrantami, którzy stanowią 0,2 % ludności Europy, zobowiązało się zająć tylko parę rządów. Z przyczyn humanitarnych UE nie ma innego wyjścia i musi się zastanowić jak zintegrować migrantów. Być może potrzebne są rozwiązania ustanawiające ramy tymczasowego pobytu tych ludzi w Europie, póki sytuacja w Syrii się nie poprawi i nie umożliwi ich powrotu.

Cimoszewicz dodał, że ONZ stoi przed rozmaitością problemów w innych częściach świata, szczególnie tam gdzie znajdują się najbiedniejsze państwa. Dlatego UE powinna stać się bardziej aktywna w szukaniu partnerów takich jak Turcja i inne kraje islamskie, np. z Zatoki Perskiej. Dlaczego w państwach Zatoki nie mieliby się pojawić migranci z Syrii, tam gdzie już są migranci z Azji? Należy także w większym stopniu korzystać z pomocy sojusznika jakim jest Watykan. Nie należy też zapominać o prognozach demograficznych – bez migracji starzejące się społeczeństwa będą obciążeniem dla europejskiej gospodarki i systemów zabezpieczenia społecznego. Niemniej państwa europejskie potrzebują takiej migracji, którą są w stanie kontrolować.

Niniejszy artykuł powstał na podstawie debaty zorganizowanej przez warszawskie biuro ECFR pt. „Jak kryzysy międzynarodowe zmieniają UE?”, która odbyła 25 lutego 2016 r. w Warszawie.

Całość debaty jest możliwa do odsłuchania poniżej:

Click on the button to load the content from www.mixcloud.com.

Load content