Ograniczenia i konieczność europejskich sankcji wobec Rosji

Rok po nałożeniu sankcji na Rosję - co EU chce przez nie osiągnąć?

Senior Policy Fellow
Also available in

Minął rok odkąd UE nałożyła na Rosję tzw. „sankcje strukturalne”.

Dla wielu, w Rosji, ale także w samej UE, był to zaskakujący pokaz jedności i odwagi. Ten wyraz decyzyjności okazał się ponadto trwały – odnowienie sankcji wiosną i wczesnym latem tego roku było faktem, który ledwo zaistniał mediów mediach zdominowanych w tym czasie przez kryzys w Grecji.

Tym niemniej, mamy ciągle do czynienia ze sporą dozą niepewności, nie tylko w związku z pytaniem, czy sankcje działają, ale co ważniejsze – nie sprecyzowaliśmy, co przez nie właściwie powinniśmy osiągnąć. Czy chcemy, aby Rosja opuściła Donbas? Oddała Krym? Czy oczekujemy zmian na szczycie władzy? A może chcemy by Rosja zaczęła się zachowywać jak “normalny europejski kraj”, który przykładowo próbuje wywierać wpływ poprzez atrakcyjną ofertę, a nie politykę przymusu? Wszystkie te aspekty powinny zostać gruntownie przemyślane jeszcze przed debatą dotyczącą kontynuacji sankcji, która rozpocznie się pod koniec roku, kiedy termin na spełnienie postanowień mińskiego porozumienia – z którym znaczna część sankcji jest powiązana – minie. Europa będzie musiała zdecydować czy porozumienie zostało wprowadzone w życie, a jeśli nie, po czyjej stronie leży wina.    

By lepiej zrozumieć całą sytuację, być może lepiej rozpocząć od drugiej strony, tj. nie zastanawiać się czy sankcje działają, ale w pierwszej kolejności spojrzeć na sam charakter rosyjskiego problemu i zadać pytanie: czego potrzeba do naprawy wzajemnych relacji, lub nawet czy w ogóle Zachód jest w stanie dokonać ich naprawy? To pozwoli nam ocenić, jaką rolę odgrywają sankcje w rozwiązaniu całego problemu oraz zdefiniować cele, których nie można osiągnąć za pomocą sankcji..

Specyfika naszego „problemu z Rosją”

Kreml myśli w kategoriach „sfer interesów” i nie ogranicza się jedynie do konkretnego formułowania tego, co uważa za swoją własną i wyłączną strefę, ale co ważniejsze, próbuje na nowo legitymizować ten koncept jako obowiązującą zasadę w porządku międzynarodowym.

Europa i Rosja starły się ze sobą w sprawie międzynarodowych zasad gry, które obie strony widzą zupełnie inaczej. Kreml myśli w kategoriach „sfer interesów” i nie ogranicza się jedynie do konkretnego formułowania tego, co uważa za swoją własną i wyłączną strefę, ale co ważniejsze, próbuje na nowo legitymizować ten koncept jako obowiązującą zasadę w porządku międzynarodowym.   

Tego rodzaju strategia w pewnym stopniu wynika z osobowości i poglądów prezydenta Władimira Putina. Jego własne doświadczenia: dzieciństwo w biednej części Petersburga, później praca w KGB, następnie ponowna działalność w Petersburgu, opanowanym na początku lat 90’ przez struktury mafijne, ukształtowały go jako człowieka postrzegającego świat podzielony na kilka dominujących ośrodków oraz resztę pomniejszych graczy pełniących rolę pionków. W konsekwencji, jego światopogląd przekłada się w podobny sposób na percepcję spraw międzynarodowych oraz jego doświadczenia i relacje z Zachodem. Putin nie jest w stanie zrozumieć sposobu myślenia ani siły drzemiącej w „społeczeństwach” i prawdopodobnie naprawdę uważa, że rewolucje, które miały miejsce w przestrzeni postsowieckiej zostały zainspirowane przez Zachód w celu osłabienia Rosji.  

Podobny światopogląd jest także głęboko zakorzeniony w społeczeństwie rosyjskim. Ma to związek z charakterem autorytarnego reżimu – Putinowskiego lub innego – który nie posiada demokratycznych mechanizmów legitymizacji. Dlatego też poszukuje jej poprzez mobilizowanie społeczeństwa przeciw jakiemuś wrogowi – prawdziwemu lub zmyślonemu, wewnętrznemu lub zewnętrznemu. Częściowo może mieć to źródła w ekonomicznym modelu państwa opartym na zyskach z ropy i związanego z tym zazwyczaj klientelizmem. Ma to też związek z systemem edukacji i państwocentrycznym sposobie nauczania historii i stosunków międzynarodowych w rosyjskich szkołach i uniwersytetach. Pokłosiem takiego stanu rzeczy jest również arbitralny sposób rozumienia i egzekwowania prawa w tym kraju. Istotnym czynnikiem są także wewnętrzne napięcia i poczucie niepewności, będące wynikiem aspiracji dotyczących kontroli ogromnych połaci terenów przy ograniczonej liczbie ludzi. Wreszcie, ma to swój związek ze starą, trwającą przez wieki rosyjską myślą filozoficzną, która zawiera w sobie koncepcję Moskwy, jako trzeciego Rzymu realizującego „mesjanistyczną” misję „ratowania” innych narodów.   

Nieuniknione emocjonalne starcie

Tego rodzaju mentalność musiała zetrzeć się z europejskim postmodernistycznym sposobem postrzegania stosunków międzynarodowych opartym o zasady wypracowane w ramach OBWE i zorientowanym na szukaniu rozwiązania korzystne dla wszystkich. W efekcie, im więcej postmodernizmu w europejskim myśleniu, tym głębsze jest wzajemne niezrozumienie obu stron i w konsekwencji, coraz bardziej emocjonalne reakcje.

Moskwa uważa, że oddała już wszystko: opuściła Europę Centralną, państwa bałtyckie, nie wspominając o Kubie, Afryce czy Bliskim Wschodzie.

Pojawiają się opinie, że obecne napięcia są wyjątkowo niebezpieczne, gdyż Rosja może spełnić swoje terytorialne ambicje. Tymczasem prawdziwe zagrożenie tkwi właśnie w tym, że te ambicje mają ograniczony zasięg, z którym wiążą się określone implikacje natury psychologicznej. Moskwa uważa, że oddała już wszystko: opuściła Europę Centralną, państwa bałtyckie, nie wspominając o Kubie, Afryce czy Bliskim Wschodzie. Tymczasem Zachód, w jej mniemaniu, zamierza „zabrać” tę małą część, która pozostała – „siostrzaną” Ukrainę. Z tego powodu Rosja odbiera całą sytuację bardzo emocjonalnie i próbuje temu przeciwdziałać.

Niestety, obecnego impasu nie można było uniknąć: kryzys pojawiłby się tak czy inaczej, jeśli nie w takiej, to w innej postaci. Wynika to niezbicie ze zjawiska, którego Putin nie jest w stanie zrozumieć, czyli: siły społeczeństw. 

Państwa w rosyjskim sąsiedztwie, które można utożsamić z przestrzenią Partnerstwa Wschodniego, uzyskały swoją niepodległość w sposób dość przypadkowy w 1991 roku. Następnie zostały one błyskawicznie opanowane przez skorumpowane elity. Obecnie, ich społeczeństwa zaczynają dojrzewać i domagać się lepszego zarządzania państwem, rządów prawa i większego wpływu na przyszłość własnych krajów. Objawia się to poprzez wyboisty, ale nieunikniony, proces, którego UE nie zapoczątkowała, ani nie kontroluje. Co więcej, Unia nie jest w stanie zrobić nic poza jego wsparciem. Moskwa tymczasem jest skupiona na elitach, które może kontrolować, dlatego stara się temu procesowi opierać. Starcie ma charakter systemowy i prawdopodobnie będzie nieustannie przyjmować podobny kształt dopóki podstawy obecnego porządku nie ulegną zmianie.  

Wydaje się, że Moskwa, w swoim dążeniu do zdominowania najbliższego sąsiedztwa, nie szuka szczególnie konfliktu na szerszą skalę. W istocie, od kwietnia 2014 roku zaczęła wysyłać sygnały, że chce porozumieć się z Zachodem. Postawiła tym niemniej sprawę jasno, że powinno ono dotyczyć wytyczenia nowej strefy wpływów oraz dotyczących jej zasad.

Jednakże Zachód nie może na to pozwolić. Otwarte i wyraźne porozumienie na tych warunkach nie jest możliwe – podważyłoby to wszystkie dotychczasowe dokumenty, które regulują międzynarodową aktywność państw europejskich – kartę na rzecz wspólnoty bezpieczeństwa na obszarze OBWE, normy Rady Europy, dokumenty założycielskie UE, NATO itp. Co więcej, przykłady Monachium i Jałty sprawiły, że tego rodzaju porozumienia są tematem tabu. Rodzaj dżentelmeńskiej umowy również raczej nie wchodzi w grę, gdyż Moskwie, mającej ciągle w pamięci obietnicę Zachodu z początku lat 90, wedle której gwarantowano nierozszerzenie NATO o państwa Europy Centralnej i Wschodniej, nie wystarczałaby taka forma porozumienia.

Oficjalne porozumienie tego typu byłoby ponadto również niemożliwe. Podczas gdy sfery interesów po Zimnej Wojnie można było utrzymać za pomocą środków przymusu, obecnie da się je raczej zachować poprzez atrakcyjność składanej oferty oraz zgodność interesów. Moskwa może postawić żądanie posiadania własnej sfery, ale nie jest w stanie utrzymać jej w rzeczywistości, jeśli nie będzie ona zaakceptowana przez społeczeństwa państw, których sprawa dotyczy. Podobnie, żaden z tych krajów nie będzie w stanie poważnie zakotwiczyć się w tzw. „zachodniej strefie wpływów”, jeśli elity tych państw nie przeprowadzą niezbędnych reform, które pozwoliłyby zredukować źródła ich słabości wobec Rosji.

Czego potrzeba do naprawy relacji Zachodu z Rosją?

Być może najtrudniejszą rzeczą dla Zachodu jest zrozumienie i zaakceptowanie faktu, że obecny problem z Rosją jest wyzwaniem długofalowym, które musi być przedmiotem ciągłej troski. Nie jest możliwe jego szybkie rozwiązanie w pojedynkę. Próby uzyskania szybkich rezultatów mogą być niebezpieczne, zwłaszcza w obliczu atmosfery wzajemnego niezrozumienia i braku zaufania. niosąc ryzyko fałszywych nadziei, które doprowadziłyby do nowych emocjonalnych rozczarowań.

Europa chciałaby żyć obok Rosji, która jeśli nie podziela nawet tych samych wartości, posiada z nią wspólne interesy oraz stara się pozyskiwać sojuszników i wpływy poprzez atrakcyjność swojej oferty, zamiast działań opartych na przymusie. Niektórzy eksperci sugerują, że do tego potrzebna jest zmiana reżimu w Rosji. Można byłoby się zgodzić z tą tezą, jeśli problem z Rosją związany byłby tylko z osobą Putina oraz charakterem jego reżimu. Wydaje się jednak, że nie o to tutaj chodzi. Rosyjski system oparty na dominacji przetrwał wielokrotne zmiany reżimu – od Lenina do Stalina, od Stalina do Chruszczowa, czy Stalina z lat 20 do Stalina z lat 30, czy nawet Putina z lat 2000 do Putina dekadę później. System ten przetrwał i potrafił się dostosować do nowych realiów nawet po dwóch upadkach państwa w 1917 i 1991 roku.

Potrzebne jest zatem dokonanie czegoś znacznie bardziej złożonego, tj. szczerego przewartościowania przez Rosję środków i celów w jej międzynarodowej aktywności. Ma to bliższy związek ze zmianą tożsamości niż zmianą reżimu.

Potrzebne jest zatem dokonanie czegoś znacznie bardziej złożonego, tj. szczerego przewartościowania przez Rosję środków i celów w jej międzynarodowej aktywności. Ma to bliższy związek ze zmianą tożsamości niż zmianą reżimu. Taki obrót sytuacji jest w dodatku dużo bardziej zawiły. Podczas gdy zdarzały się w historii podobne przypadki, okoliczności, które do tego doprowadzały są generalnie nieprzewidywalne i zróżnicowane. Oznacza to, że nie jest to proces, który może zostać przeprowadzony lekką ręką przez siłę zewnętrzną w celu osiągnięcia pożądanego rezultatu.

Można pomyśleć o różnych elementach, które w teorii mogłyby się przyczynić do pożądanych zmian w Rosji. Niektóre są racjonalne i oczywiste, jak choćby:

  • potrzeba gospodarczej modernizacji kraju, która w rezultacie przyczyniłaby się do utworzenia bardziej merytokratycznego, lub nawet demokratycznego systemu;
  • niebezpieczeństwo w postaci etnicznych i regionalnych napięć mogących doprowadzić do fragmentaryzacji Rosji, jeśli nie stanie się ona państwem bardziej praworządnym;
  • rozwój Chin, który prawdopodobnie szybko doprowadzi do tego, że Rosja zacznie postrzegać swoje relacje z Zachodem w sposób bardziej racjonalny niż obecnie.

Jeśli Rosja zobaczyłaby na czym polegają wpływy oparte na własnej atrakcyjności, nie zaś przymusie, jeśli miałaby za sobą zwolenników, nie wasali oraz wzbudzałaby respekt, nie strach, mogłoby to wywołać szok kulturowy w tym kraju, który wpłynąłby na sposób w jaki Rosja angażuje się w sprawy świata i sąsiadów.

Inne elementy mają bardziej spekulatywną naturę, związaną bliżej z obszarem soft power. Obecnie, Rosja w sferze psychologicznej jest państwem niepewnym siebie, które nie wierzy w swoją atrakcyjność i dlatego czuje się zmuszona do tworzenia porozumień wielkomocarstwowych, jak również do polegania na takich środkach jak łapówki, czy zastraszanie w celu „zmuszenia swoich sąsiadów do przyjaźni”.  Jeśli Rosja zobaczyłaby na czym polegają wpływy oparte na własnej atrakcyjności, nie zaś przymusie, jeśli miałaby za sobą zwolenników, nie wasali oraz wzbudzałaby respekt, nie strach, mogłoby to wywołać szok kulturowy w tym kraju, który wpłynąłby na sposób w jaki Rosja angażuje się w sprawy świata i sąsiadów. Ostatecznie, państwa mają tendencje do ufania tym środkom, które okazały się dla nich skuteczne.

Rola sankcji

Wreszcie, przyczyny zmiany tego sposobu myślenia – jeśli rzeczywiście do tego by doszło – będą miały swoje źródła w historii, zaś zmiana w Rosjanach musi zostać dokonana przez nich samych. Zachód może pomóc w sposób ograniczony – najbardziej efektywnie poprzez zwalczanie środków, które w przeszłości okazywały się dla Rosji skuteczne. Mamy możliwości, aby agresywne metody okazały się kosztowne i nieefektywne, uniemożliwiając Rosji osiągnięcie wyznaczonych przez siebie celów. Do tego potrzeba szerszej strategii, na którą składałoby się wzmocnienie bezpieczeństwa najbardziej potrzebujących państw UE i NATO, obrona niepodległości i suwerenności państw Partnerstwa Wschodniego oraz utrzymanie sankcji do momentu spełnienia wymagań umożliwiających ich zniesienie – implementacja porozumienia mińskiego oraz kompromis w sprawie Krymu.

Jak już było wspomniane celem sankcji nie jest i nie powinno być doprowadzenie do zmian reżimu w Rosji. Kraj ten prędzej osiągnie demokratyczną i lepszą przyszłość, jeśli reżim zostanie zdyskredytowany i obalony nie przez siły zewnętrzne, ale samych Rosjan.

Z drugiej strony, nie należy wpaść w pułapkę myślenia, że musimy w jakiś sposób pogodzić się, czy nawet wspierać Putina tylko dlatego, że jego następcy mogą być gorsi. Należy pamiętać jak bardzo Zachód wspierał prezydenta Jelcyna w 1996 roku w obawie przed komunistyczną alternatywą. Obecnie, obawy dotyczące komunistów, choć w sposób niezamierzony, są przeszłością tak jak część dziedzictwa Jelcyna. Lekcją, którą Europa powinna z tego wynieść jest swego rodzaju agnostyczna postawa wobec reżimu na Kremlu. Zachód nie ma żadnych powodów by go chronić, nie powinno być także naszą sprawą jego obalenie.

Dobrze, że sankcje są powiązane z konkretnymi żądaniami tj. ze zwrotem Krymu oraz spełnieniem porozumienia mińskiego. To zapewnia stosunkowo przejrzystą warunkowość, której Europa powinna przestrzegać. Podczas gdy sankcje związane ze sprawą Krymu prawdopodobnie zostaną utrzymane w dającej się przewidzieć przyszłości, ponieważ porozumienie w tej sprawie nie pojawia się na horyzoncie, postulaty zawarte w porozumieniach z Mińska powinny zostać wdrożone do końca tego roku.

Moskwa ma nadzieję, że Europa powoli zmęczy się Ukrainą, dzięki czemu, przy ewentualnej porażce w przeprowadzaniu reform politycznych i ekonomicznych przez ten kraj, zdecyduje się zaakceptować rosyjską interpretację porozumienia, chcąc wyjść z twarzą z całej sytuacji.

Jest to jednak dużo bardziej skomplikowane, niż się wydaje. Porozumienia są bardzo ogólnie sformułowane i znacznie różnią się w sposobie interpretacji przez Rosję i Ukrainę. Dla Rosji, integralność terytorialna Ukrainy oraz prawdziwa suwerenność nie jest końcowym celem całego procesu. Rosja chce użyć Donbasu do kontroli Kijowa i podejmowanych przez niego przyszłych decyzji. Moskwa prawdopodobnie ma nadzieję, że Europa powoli zmęczy się Ukrainą, dzięki czemu, przy ewentualnej porażce w przeprowadzaniu reform politycznych i ekonomicznych przez ten kraj, zdecyduje się zaakceptować rosyjską interpretację porozumienia, chcąc wyjść z twarzą z całej sytuacji. Jest to pułapka, której należy uniknąć.

Jeśli Zachód chce uciec przed dalszymi starciami z Rosją na obszarze postsowieckim, musi przygotować się do rozwiązania całego konfliktu na zasadach opartych o porządek ustanowiony przez OBWE. To z kolei oznacza, że Europa musi zachować wewnętrznie relatywną jedność w kwestii interpretacji mińskich porozumień. Powinno się to przynajmniej urzeczywistnić w odmowie zniesienia sankcji przed osiągnięciem pełnej kontroli Ukrainy nad swoją wschodnią granicą. Porozumienia te są jednak bardziej skomplikowane i posiadają wiele niuansów, dlatego też, aby uniknąć niezręcznej debaty na koniec roku, Europa musi popracować nad stworzeniem wspólnotowego stanowiska wobec porozumień, ich jednoznacznego zrozumienia oraz zapoznania się ze stanem ich wypełnienia przez wszystkie strony.

Sankcji nie powinno się ich używać, jako „barometru” do badania rosyjskiego zachowania na Ukrainie, prowadząc raz za razem do eskalacji i de-eskalacji (co w obu przypadkach może okazać się iluzoryczne).

Podczas gdy sankcje nie powinny zostać zniesione przedwcześnie, nie należy ich zarazem wzmacniać do poziomu, które są dla Europy, z politycznego i ekonomicznego punktu widzenia, niemożliwe do utrzymania. Nie powinno się ich używać, jako „barometru” do badania rosyjskiego zachowania na Ukrainie, prowadząc raz za razem do eskalacji i de-eskalacji (co w obu przypadkach może okazać się iluzoryczne). Trwałość i stanowczość sankcji jest pod każdym względem dużo ważniejsza niż poziom ich intensywności. Sankcje powinny być powoli zacieśniającym się imadłem, które stopniowo będzie ograniczać Rosji swobodę ruchów i przez to przypominać o jej występkach i niezadowoleniu Europy.  

Podsumowując temat sankcji, należy wspomnieć o jeszcze jednej bardzo ważnej implikacji – obojętnie czy jest ona postrzegana, jako jeden z celów, czy jako efekt towarzyszący. Chodzi o wzmocnienie wiarygodności Zachodu w oczach Moskwy. Wystarczy wrócić do czasów zaraz po upadku reżimu Wiktora Janukowycza w lutym 2014 roku, kiedy to miały miejsce liczne telefony z zachodnich stolic do Moskwy, prosząc, żeby Rosja nie interweniowała na Ukrainie. Kreml nie przychylił się jednak do tych próśb, w dużej mierze z uwagi na formę poprzednich reakcji Zachodu, jak np. w czasie wojny z Gruzją w 2008 roku. Dotychczasowe doświadczenia zachęciły Moskwę do sformułowania założenia, że aneksja Krymu nie powinna przysporzyć większych konsekwencji. Fakt, że Zachód nałożył poważne sankcje i jest gotowy z tego tytułu ponieść ekonomiczne trudności, na pewno wywarł na Rosji wrażenie, które jeśli zdoła się utrzymać ma szansę wpłynąć na kalkulacje Kremla w podobnych sytuacjach w przyszłości.

Europa musi być świadoma, że nasz problem z Rosją będzie długotrwały i wielowarstwowy. Jest sprawą oczywistą, że sankcje nie są cudownym lekiem na wszystko, ale muszą one pozostać małą częścią większej strategii. Są one odpowiednim instrumentem do odzyskania naszej wiarygodności oraz do osiągnięcia kilku krótko- lub średnioterminowych celów. Jakkolwiek ogólnie pojęta normalizacja jest ważna, tak samo Europa bezwzględnie potrzebuje wiarygodności, jeśli chce mieć wpływ na bieg spraw w przyszłości. Dlatego też, pomimo ich wszystkich ograniczeń, sankcje są konieczne.

Na język polski przełożył Bartosz Duda. Oryginalny artykuł w języku angielskim znajduje się tutaj.