L’eterno divorzio: il ruolo della cooperazione post-Brexit in materia di sicurezza tra Regno Unito e UE

Sebbene si tratti di un processo che dovrebbe essere ormai giunto a termine, la Brexit fa ancora molto parlare di sé. Londra e Bruxelles continuano a scontrarsi su questioni che spaziano dalla rappresentanza diplomatica alle esportazioni di vaccini contro il coronavirus – e, soprattutto, sui nuovi accordi per l’Irlanda del Nord. Per il Regno Unito, questa non è una buona strategia a lungo termine. “Vivere accanto a te”, disse ai suoi vicini americani l’allora primo ministro canadese, Pierre Trudeau, “è come dormire con un elefante. Non importa quanto sia amichevole e pacifico l’animale, si è comunque influenzati da ogni suo movimento e grugnito”. L’Unione Europea può essere ritratta allo stesso modo, sebbene non necessariamente dotata di un temperamento pacifico. Per dormire sogni tranquilli accanto a questo elefante scontroso, la Gran Bretagna dovrà inevitabilmente collaborarvi. L’unico modo che il Regno Unito ha per completare realmente la Brexit è stabilire una relazione più istituzionalizzata con l’UE. L’alternativa è un perpetuo processo di negoziazione, confronto ed escalation.

In quanto nuova negoziatrice britannica per la Brexit e papabile candidata alla carica di primo ministro, Liz Truss ha buoni incentivi di dare nuova linfa alle relazioni britanniche con l’UE. A tal fine, dovrebbe comprendere che sicurezza e difesa sono aree promettenti in cui trovare sollievo nel doloroso divorzio. Per il momento, tuttavia, nessuna delle due parti sembra interessata a sviluppare le reciproche relazioni in materia di sicurezza e difesa. Come è stato ampiamente notato, l’Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy del 2021 redatto dal Regno Unito a malapena menziona l’UE. Nelle prime bozze della Bussola Strategica dell’Unione Europea, i riferimenti alle relazioni UE-Regno Unito sono ugualmente sbrigativi. Eppure, il fatto che entrambe le parti non abbiano ancora politicizzato la cooperazione in materia di sicurezza e difesa rappresenta un’opportunità.

Difatti, a livello europeo, questo tipo di cooperazione è altamente tecnica, fondata su relazioni burocratiche tra i ministeri della difesa. Queste dinamiche sono evidenti, ad esempio, nelle relazioni tra la Svizzera e l’Agenzia europea per la difesa (EDA). Nonostante la forte instabilità politica caratterizzante le relazioni UE-Svizzera negli ultimi anni, la cooperazione tra l’EDA e la Federazione ha continuato indisturbata. Come ha spiegato un funzionario Agenzia, le scadenze a lungo termine su cui operano le società di difesa generalmente riescono a garantire che i progetti sopravvivano alle discordie. [1] Diversi funzionari svizzeri hanno espresso il proprio entusiasmo al riguardo, evidenziando come la Svizzera abbia potuto mantenere almeno un canale di collaborazione funzionale ed efficace con l’UE.[2]

In questi schemi così tecnici di cooperazione, lo status di Paese terzo – cosa che i Britannici sono stati particolarmente attenti ad evitare – non deve necessariamente tradursi in un trattamento di seconda classe. L’unico modo che il Regno Unito ha per preservare la propria “sovranità riconquistata” nelle iniziative di sicurezza e difesa dell’UE è accettare questo status, in quanto consentirebbe forme di cooperazione politicamente più accettabili per i cittadini britannici. Come mostrato da un recente sondaggio dell’ECFR, infatti, l’opinione pubblica nel Regno Unito sosterrebbe una politica estera che si allinei ai partner europei, purché  questa riesca a conciliarsi con il desiderio britannico di indipendenza e autocontrollo. 

Inoltre, l’approccio dell’UE ai Paesi terzi è in fase di evoluzione. Per esempio, l’EDA ha recentemente avviato negoziati su un accordo amministrativo con gli Stati Uniti. A seguito dell’annuncio di tali colloqui, il Consiglio direttivo ministeriale dell’EDA ha approvato un documento contenente degli aggiornamenti riguardo le regole di cooperazione tra l’Agenzia  e Stati terzi. Nonostante queste revisioni non siano ancora state rese pubbliche, il fatto che l’EDA ci stia lavorando è sintomo della rapida evoluzione del suo approccio a questo tipo di cooperazione. Gli aspetti della Bussola Strategica dell’UE che riguardano i partenariati probabilmente porteranno a una riformulazione dell’approccio “one size fits all” che ha finora scandito la partecipazione di Paesi terzi ai progetti di difesa UE. La classificazione e la differenziazione tra i partner prevista dalla Bussola Strategica potrebbe portare alla creazione di formati di cooperazione più conciliabili con il desiderio del Regno Unito di ricevere un trattamento speciale.

L’UE sostiene fermamente che le nascenti iniziative di sicurezza e difesa a livello europeo debbano comportare partnership con Paesi terzi. Questa volontà di estendere la partecipazione anche a paesi al di fuori delle strutture europee crea una serie di opportunità economiche, diplomatiche e di innovazione per il Regno Unito – soprattutto considerando l’esclusione del Paese dal programma europeo Horizon 2020.

Ancora una volta, la Svizzera rappresenta un esempio interessante per il Regno Unito. Il crollo dell’Accordo istituzionale tra UE e Svizzera è costato a quest’ultima la sospensione da Horizon 2020. Ciò, a sua volta, ha spinto gli svizzeri a interessarsi alle iniziative di difesa dell’UE come una retrovia per accedere alla ricerca e il know-how degli Stati membri. A differenza di Horizon 2020, però, la maggior parte delle iniziative di difesa dell’UE non ricadono sotto la competenza della Commissione europea, bensì sotto quella di agenzie tecniche o dei singoli Stati membri. Ciò rende l’accesso a tali iniziative più facile per quei Paesi che hanno una relazione complicata con la Commissione. Dato che la scienza nel Regno Unito sta già soffrendo le conseguenze della Brexit, Londra non dovrebbe storcere il naso all’opportunità di avere accesso a programmi di innovazione e ricerca in rapida espansione.

La cooperazione ad hoc in materia di sicurezza e difesa può anche fornire un formato di cooperazione flessibile e modulare con l’UE. Dato che la partecipazione ai fora intergovernativi è diventata particolarmente importante per il Regno Unito da quando ha lasciato l’UE, il Paese ha molto da beneficiare dalle clausole sulla cooperazione rafforzata in materia di politica estera e di sicurezza comune previste dalla Dichiarazione politica sulla Brexit. In tale dichiarazione, la sezione sulla politica estera afferma che “l’Alto rappresentante può, ove opportuno, invitare il Regno Unito a riunioni ministeriali informali degli Stati membri dell’Unione”. Dunque, il Regno Unito potrebbe potenzialmente partecipare alle riunioni informali dei ministri degli esteri dell’UE. Allo stesso modo, il “rafforzato scambio di informazioni” discusso nella Dichiarazione potrebbe rappresentare per il Regno Unito un importante canale attraverso il quale influenzare i regimi di sanzioni europei. L’UE ha individuato nelle sanzioni una fonte di sostegno importante per elevare la propria posizione internazionale e per conseguire la propria autonomia strategica. Tuttavia, nonostante le intenzioni di Bruxelles di formalizzare una cooperazione avanzata in materia di sicurezza con il Regno Unito, qualcosa comincerà a smuoversi solo in seguito alla volontà di Londra di impegnarvisi.

Nel complesso, è proprio la tensione politica tra l’UE e il Regno Unito a porre i limiti più seri agli sforzi di cooperazione reciproca. Questo è il motivo per cui le due parti dovrebbero iniziare a ravvivare le loro relazioni bilaterali partendo da quelle aree che non hanno finora generato dibattiti politici accesi: difesa e sicurezza. Questa è la miglior via per far sì che le relazioni tra i due Paesi possano evolvere oltre polemiche riguardanti i molluschi nel canale nella Manica.

La cooperazione tecnica può aiutare a ristabilire la fiducia tra Londra e Bruxelles, fornendo da base per una migliore relazione politica. A tal fine, entrambe le sponde della Manica dovrebbero considerare la difesa e la sicurezza come le fasi iniziali della maratona post-Brexit, e non come lo sprint finale verso il traguardo.