Syrie : pourquoi la décentralisation est indispensable à la paix

Résumé

Selon un nouveau rapport de l’ECFR, la Syrie est aujourd’hui, après plus de cinq ans de conflit, divisée en quatre zones distinctes. Le bilan humain et social désastreux de la guerre s’est accompagné d’une désintégration de l’ordre centralisé qui définissait le régime d’Assad.

Introduction

Selon un nouveau rapport de l’ECFR, la Syrie est aujourd’hui, après plus de cinq ans de conflit, divisée en quatre zones distinctes. Le bilan humain et social désastreux de la guerre s’est accompagné d’une désintégration de l’ordre centralisé qui définissait le régime d’Assad.

« Syrie : pourquoi la décentralisation est indispensable à la paix » soutient que la communauté internationale a échoué à adapter le processus de paix syrien à la réalité de la division du pouvoir sur le terrain, et que l’objectif d’un accord de partage du pouvoir central entre le régime et l’opposition est aujourd’hui inatteignable.

Selon ce rapport, les gouvernements européens devraient soutenir un programme de décentralisation. Cela devra nécessairement impliquer les Kurdes en tant qu’acteurs clés sur le terrain, et devrait aussi être considéré comme une dimension importante de la lutte contre l’autoproclamé Etat Islamique (Daech). La perspective d’un meilleur contrôle local et d’une répartition plus équitable des ressources de l’Etat représente un argument important pour tenter de rallier des soutiens locaux contre le groupe.

La décentralisation est l'une des seules façons de maintenir l’unité du pays, bien que cela soit sous une forme plus souple. Si la communauté internationale ne parvient pas à inclure l’ensemble des centres de pouvoir locaux concurrents qui ont émergé au cours de la guerre, le résultat pourrait bien être la dislocation complète de la Syrie.

La Syrie fragmentée

La Syrie est aujourd’hui divisée en quatre grandes zones, soutenues par des puissances militaires locales et desservies par de nouveaux organes administratifs régionaux. Dans les zones tenues par le gouvernement, certains chefs locaux affirment aujourd’hui une indépendance considérable, contestant la capacité de Damas à se maintenir au pouvoir, même dans les zones supposées relever de sa compétence.
Dans le nord, le PYD kurde a établi une région autonome avec ses propres organes législatifs et exécutifs. Un système scolaire indépendant a été introduit en septembre 2015, enseigné exclusivement en kurde, et en mars 2016, un projet consistant à établir une banque centrale indépendante a été annoncé.
Dans l'est du pays, Daech a mis en place une administration financière relativement efficace, le Bureau de la Zakat, qui perçoit des impôts et émet un budget annuel, estimé à près de 2 milliards de dollars. En juillet 2016, ce bureau aurait même commencé à frapper et mettre en circulation sa propre monnaie.
Une quatrième zone, elle-même divisée entre les différentes parcelles de territoire plus ou moins étendues à travers le pays, est sous le contrôle de divers groupes d’opposition, dont notamment Jabhat Fateh al-Sham (autrefois le Front al-Nusra, affilié à Al-Qaïda). On estime que 395 conseils locaux étaient actifs dans ces territoires en mars 2016.

Une condition nécessaire

Malgré cette image de division décourageante, les Syriens continuent d’afficher un attachement remarquable à un sentiment commun de nationalisme. Angoissés par l'exemple de la désintégration de l'Irak, beaucoup partagent l’idée que toute avancée vers la décentralisation pourrait entraîner une partition du pays. Ceci étant dit, la réalité de cinq années de conflit a précisé, au moins pour certains partisans de l'opposition, qu'une forme de décentralisation sera nécessaire, les Kurdes étant explicitement en faveur de la décentralisation.
Pour les Etats et les institutions européennes, notamment les plus actifs dans la diplomatie internationale sur la Syrie – les sept membres européens du Groupe international de soutien syrien : France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, en Espagne, au Royaume-Uni, et l'UE – reconnaître le fait que la décentralisation est incontournable et irréversible devrait avoir des implications importantes dans leur approche du règlement du conflit.
Ces acteurs doivent soutenir explicitement la décentralisation comme un moyen de maintenir l'unité du pays, plutôt que comme un chemin vers la partition. En fin de compte, il appartiendra aux Syriens de se prononcer sur le niveau de décentralisation qui façonnera l'avenir de leur pays, mais les Etats européens peuvent offrir un soutien politique et technique à cette approche. Ce rapport suggère un modèle décentralisé basé sur le transfert du pouvoir de Damas vers les gouvernorats et districts, mais en conservant le monopole de l'Etat central sur un certain nombre de domaines clés : la défense, les affaires étrangères et la production monétaire.
Le rapport fait valoir que le nom officiel de la Syrie ne doit plus contenir le mot « arabe » et que les régions kurdes devraient obtenir un statut spécial avec des pouvoirs accrus. La décentralisation ne peut pas être appliquée aux territoires contrôlés par Daech, mais le fait d’offrir un meilleur contrôle local et une répartition plus équitable des ressources de l'État devrait aider à rallier les soutiens locaux nécessaires contre le groupe dans ces régions.
Alors que la plupart de ces recommandations ne peuvent porter leurs fruits que sur le long terme, prendre dès aujourd’hui des mesures pour leur mise en œuvre pourrait jouer un rôle essentiel dans le règlement du conflit. C’est le cas notamment avec les Kurdes, qui sont plus susceptibles de contribuer au processus de paix si leurs droits politiques sont reconnus.
Selon l’auteur Jihad Yazigi :
« Dans la plupart des régions dirigées par l’opposition, les enfants ne connaissent l'Etat syrien que par les barils d’explosifs qui tombent du ciel. Il est inconcevable que ces communautés, qui après plus de cinq années de guerre ont développé des systèmes indépendants de gouvernance, accepteront le retour à un Etat fortement centralisé comme avant le soulèvement.
La décentralisation, qui comprendrait un statut spécial pour les zones à forte concentration kurde, ainsi que des efforts pour commencer la reconstruction du pays, sont une condition nécessaire pour trouver une solution au conflit actuel. Même si la Syrie se trouve encore au milieu d'une guerre totale, il n'y a aucune excuse pour ne pas être prêt lorsque la fin arrivera. »

Recommandations :

La Syrie devrait adopter un système politique décentralisé basé sur le transfert du pouvoir de Damas et vers les gouvernorats et les districts. Les régions kurdes devraient obtenir un statut spécial avec des pouvoirs accrus, dans le cadre d’une décentralisation asymétrique.

Tandis que la décentralisation sera mise en œuvre et que les communautés seront reconnues comme des acteurs politiques, l'Etat central devra conserver un monopole sur un certain nombre d'attributs souverains clés, notamment la défense, les affaires étrangères et la production monétaire.

Le nom officiel de la Syrie ne doit plus contenir plus le mot « arabe ». Ce geste symbolique alignera la Syrie sur la plupart des pays arabes, dont notamment l'Irak et le Liban, et enverrait un signal positif aux Syriens non-arabes.

·         L’enseignement des groupes minoritaires devra se faire dans leur langue maternelle. Dans les régions kurdes du nord, et les districts à majorité kurde de Damas et d'Alep, les écoles devraient enseigner en kurde ainsi qu’en arabe.
·         L'Etat doit veiller à ce qu'il utilise les outils à sa portée pour limiter les disparités géographiques dans le développement économique. L'accès à l'emploi dans chaque gouvernorat devrait, par exemple, être basé sur sa part de la population totale du pays. Lorsque cela est possible, la même règle devrait être appliquée aux investissements publics.
·         Les recettes de l'exportation pétrolière doivent être redistribuées, en garantissant une proportion égale à la population de chaque province, en se basant sur le principe que les ressources pétrolières sont la propriété de l'ensemble du pays.
·         Les communautés ethniques et religieuses devraient obtenir une certaine forme de représentation politique au niveau central. Un système bicaméral pourrait être une solution. Cependant, la proposition russe de nommer les membres du gouvernement sur la base de leur appartenance religieuse ou ethnique serait aller trop loin dans l’institutionnalisation de ces divisions, et pourrait mener à une impasse. Au lieu de cela, la représentation des communautés devrait être poussée au niveau législatif, à travers une chambre supérieure en charge de la surveillance, du contrôle et de la prévention des discriminations. Au niveau de l’exécutif, il faudrait éviter toute nomination ou affectation à des postes officiels sur la base d’une affiliation ethnique ou religieuse.