L’Union européenne peut-elle jouer un rôle pour calmer le conflit israélo-palestinien ?

La semaine dernière, la Haute Représentante de l’Union européenne (UE), Frederica Mogherini, a apporté sa pierre à l’édifice de l’effort international visant à contenir et à désamorcer la dernière vague de violence israélo-palestinienne, lorsqu’elle a accueilli le Président palestinien Mahmoud Abbas à Bruxelles.

Les priorités de son ordre du jour étaient d’explorer les mesures concrètes qui pourraient être prises par toutes les parties prenantes afin d’apaiser les tensions sur le terrain et, avec un peu de chance, revigorer la solution moribonde des deux Etats.

Pour Mogherini, il est possible de positionner l’Europe comme un acteur de plus en plus indispensable dans les efforts visant à résoudre le conflit israélo-palestinien, en dépeignant les institutions de l’UE comme travaillant en tandem avec le secrétaire d’Etat américain John Kerry, qui a tenu son propre ensemble de discussions avec les dirigeants régionaux.

Cette opportunité arrive à un moment où l’UE et ses Etats membres ont montrés des signes croissants d’activisme diplomatique destiné à débloquer les négociations israélo-palestiniennes, que ce soit par le biais du Conseil de Sécurité des Nations Unies, sous la forme d’un soutien parlementaire européen pour la reconnaissance de l’Etat palestinien, ou par les efforts entrepris pour exclure les colonies israéliennes des accords bilatéraux UE-Israël.

Malgré le potentiel inhérent de ce type de diplomatie européenne et les attentes considérables formées au cours de cette dernière année, 2015 a été une occasion manquée de combler le vide diplomatique laissé par le désengagement américain à la suite de l’échec des efforts de John Kerry pour le processus de paix en avril 2014.

Les dirigeants de l’UE ont été incapables d’articuler clairement leur propre vision pour résoudre le conflit ou pour exprimer quel rôle efficace de « guide » les Etats-Unis pourraient jouer dans la pratique.

L’Europe n’a pas non plus été en mesure de fournir des solutions « techniques » de court terme après la guerre destructrice de l’été dernier à Gaza. Comme la flambée actuelle des violences israélo-palestiniennes le montre, la capacité de l’UE à gérer le conflit en l’absence des Etats-Unis a été loin d’être remarquable.

Ce qui se passe sur le terrain en Israël et dans les territoires palestiniens occupés découle de beaucoup de facteurs, et il serait bien sûr injuste de rejeter la responsabilité pour tous ceux qui frappent à la porte de Bruxelles. Cependant, il est clair que l’inaction européenne ainsi que la perte de confiance palestinienne envers les négociations, la stagnation humanitaire à Gaza, la démocratie palestinienne faiblissante et un gouvernement palestinien divisé et impopulaire ont été autant de facteurs importants.

Sur toutes ces questions, l’UE a un rôle important à jouer, mais n’a jamais été à la hauteur.

Bien que l’UE ait consacré un temps et des efforts considérables au cours des dernières années à discuter de formats potentiels pour la relance des négociations, il n’y a pas eu d’évaluation honnête sur les raisons de ses échecs par le passé et sur ce qu’elle pourrait faire pour remédier à ces défaillances.

Le débat sur l’opportunité d’opter pour un Quartet plus large, un groupe des Nations Unies gérant le conflit, comme Mogherini l’a exhorté, ou de suivre l’exemple français dans la création d’un Groupe international de soutien a encore aggravé les divisions entre les Européens et nui à la question la plus importante qui est de se demander ce que les deux options sont supposées accomplir.

Mais c’est sans aucun doute la question de Gaza qui a connu l’une des plus grandes abdications de responsabilité de la part de l’UE, en dépit des promesses de soutien après chaque vague de dévastation. A la suite des combats de l’été dernier, l’UE et ses Etats membres se sont engagés une fois de plus à fournir une assistance technique et financière considérable pour reconstruire la bande de Gaza.

Pourtant, plus d’un an plus tard, les Etats européens ont seulement contribué d’environ 127 millions d’euros par rapport aux 315 millions promis dans l’aide au développement. L’aide de l’UE en faveur du développement d’un mécanisme capable de soulager l’emprise d’Israël et fournir un développement économique indispensable sur la bande de Gaza n’a également pas été matérialisé.

Bien entendu, rien ne peut vraiment être réalisé à Gaza sur le plan technique sans aborder la question politique de la réconciliation palestinienne. Là aussi, l’UE, en vertu de son statut de plus grand bailleur de fonds des Palestiniens, possède de quoi faire pencher la balance.

Mais les considérations politiques domestiques et leur politique de « non-contact »  avec le Hamas a constamment entravé la capacité de l’UE à jouer un rôle de médiateur efficace. En conséquence, l’UE a été forcée de compter sur la Norvège et la Suisse. Si l’UE songe sérieusement à identifier un mécanisme capable de restaurer la stabilité palestinienne, alors se concentrer sur les mentions ci-dessus serait un point de départ utile.

Telle qu’elles sont, traiter les allégations palestiniennes comme quoi Israël a cherché à saper le statu quo concernant l’esplanade des mosquées fournit une autre occasion de procéder à des corrections techniques de court terme.

Tout comme la violence palestinienne qui a secoué Jérusalem-Est l’année dernière, il y a bien sûr une possibilité pour que cette vague actuelle puisse également retomber, mais si c’est le cas, cela sera sans doute plus en rapport avec la nature de cette violence qu’avec l’efficacité d’une action internationale.

En l’absence de tentatives sérieuses d’aborder l’ensemble des moteurs sources de la violence palestinienne dans le contexte dans lequel elles se produisent – à savoir l’occupation d’Israël qui va bientôt entamer sa cinquantième année et le projet de colonie qui montre tous les signes de permanence – , un retour au calme ne sera que temporaire.

Redémarrer

A ce stade, il est encore difficile de savoir si les Etats-Unis vont tenter d’utiliser une partie de l’élan qui pourrait être mis en place grâce à l’apaisement du conflit des deux côtés afin de pivoter vers un processus de paix renouvelé. Mais redémarrer ce « processus » dans ce contexte est plus susceptible de conduire à une perpétuation du retranchement d’Israël plutôt qu’à une paix durable.

Pire encore, l’échec d’un autre cycle de négociations pourrait, comme par le passé, être le signe avant-coureur de niveaux encore plus élevés de violence et d’instabilité. Résoudre le conflit nécessitera ainsi plus que de simplement amener Abbas et Netanyahu dans la même pièce. Cela impliquera de s’attaquer aux facteurs qui sont le plus responsables de l’ébranlement des perspectives d’une issue à deux Etats.

En décembre 2013, le Conseil européen pour les relations internationales (ECFR) a mené son « Test de résistance de Deux Etats » (« Two States Stress Test ») qui a montré comment, parallèlement à l’expansion des colonies et à l’enracinement physique de l’occupation, l’autre facteur portant le plus atteinte à la naissance d’un Etat Palestinien vivant en paix aux côtés d’Israël était la dynamique du débat israélien, où une majorité ne veut pas abandonner le statu quo, que ce soit par idéologie ou par manque de sentiment d’urgence.

La réalité physique de l’occupation peut être inversée. Après tout, Israël ne serait pas le premier pays à « désoccuper » et à prospérer par la suite : prenez par exemple la décolonisation de ses colonies par le Portugal dans le milieu des années 1970 (avec l’absorption de centaines de milliers de colons dans l’économie de la métropole) et le développement économique qui s’est ensuivi grâce à une intégration croissante avec l’UE.

Ce qui empêche la « désoccupation » ce n’est pas seulement les « faits sur le terrain », mais plutôt les calculs politiques qui se dressent derrière eux. En fin de compte, une occupation ne peut finir paisiblement que si l’occupant décide qu’il est dans ses intérêts à long terme de s’en aller/partir.

Le poids de l’opinion publique israélienne

Les efforts européens doivent donc être axés sur l’évolution de l’opinion publique israélienne.

Bien qu’il n’y ait pas de consensus européen sur le déploiement de l’effet de levier vis-à-vis d’Israël, l’exception à cette règle se trouve à l’intersection où l’engagement de l’Europe envers ses propres dispositions légales se heurte à l’insistance politique israélienne sur le brouillement de toute distinction entre son territoire souverain reconnu et ses colonies dans les territoires palestiniens occupés.

En mettant pleinement en œuvre sa propre législation, qui s’engage à faire la différence entre les colonies et Israël, l’Europe serait en capacité de produire des effets politiques positifs en changeant progressivement les calculs de l’opinion publique israélienne qui étayent le statu quo.

Cette entreprise est une nécessité légale qui ne devrait pas être l’otage des tentatives de reprise du processus de paix, mais qui devrait plutôt être considérée comme un facteur décisif permettant de rassembler les conditions nécessaires à sa reprise.