Les limites et la nécessité des sanctions européennes envers la Russie

Kadri Liik nous explique pourquoi les sanctions européennes à l'encontre de la Russie pourraient s'avérer nécessaires pour résoudre le "problème russe" de l'Europe

Senior Policy Fellow
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Une année s’est écoulée depuis que l'Union européenne a imposé des sanctions prétendument structurelles à la Russie.

Pour beaucoup, en Russie tout comme au sein de l'Union européenne elle-même, ce fut un spectacle surprenant d’unanimité et d'audace. Cette détermination s’est également révélée être relativement durable – le renouvellement des sanctions qui a eu lieu au printemps dernier et au début de l’été s’est fait sans problèmes majeurs, peinant même à faire la une des journaux européens à un moment où ceux-ci étaient concentrés sur la Grèce.

Pourtant, une grande incertitude demeure non seulement sur la question de savoir si les sanctions fonctionnent mais, plus important encore, sur l’objectif que celles-ci sont censées atteindre.Voulons-nous que la Russie quitte le Donbass ? Qu’elle rende la Crimée à l’Ukraine ? Nous attendons-nous à un changement de régime à Moscou? Ou voulons-nous que la Russie commence à se comporter “comme un pays européen normal”, à savoir un pays qui tente de fonder son influence sur l'attrait plutôt que la coercition? Ces questions devraient être mûrement réfléchies avant que les discussions sur les sanctions contre la Russie ne recommencent à la fin de l’année, période à laquelle la date butoir fixée pour mettre en œuvre l’accord de Minsk – auquel la majeure partie des sanctions sont liées – expirera. Lorsque cela arrivera, l’Europe devra déterminer si l’accord a bien été mis en œuvre et, dans le cas contraire, désigner le ou les coupables.

Afin d’avoir un meilleur aperçu de la situation, il pourrait être utile de prendre le problème à l’envers, c’est-à-dire de ne pas se demander si les sanctions fonctionnent mais d’essayer de comprendre la nature du problème que pose la Russie à l’Europe et de se demander ce qu'il faudrait faire pour y remédier ou si l’Europe est réellement capable de le résoudre. Etudier les relations entre l’Europe et la Russie sous cet angle nous permettra de voir le rôle que les sanctions européennes peuvent jouer dans la résolution du problème mais aussi ce qu’elles ne permettront pas d’accomplir.

 

La nature de notre «problème russe»

 

L'Europe et la Russie se sont affrontées sur les règles du jeu internationales que les deux parties voient à travers des paradigmes totalement différents. La Russie pense en termes de «sphères d'influence» et veut non seulement se réapproprier ce qu’elle considère comme faisant partie de sa sphère d’influence mais, plus important encore, la Russie veut re-légitimer le concept de sphères d’influence en tant que principe organisateur de la vie internationale.

Dans une certaine mesure, cette ligne idéologique découle de la personnalité et la vision du monde du président Vladimir Poutine. Ses expériences formatrices – lors de son enfance dans un quartier défavorisé de Saint-Pétersbourg, puis au KGB, puis de nouveau dans le Saint-Pétersbourg des années 1990 dominé par la mafia – ont fait de lui un homme qui voit le monde comme étant dominé par quelques centres de pouvoir qui utilisent les plus petits joueurs comme des pions sur un échiquier. Cette vision du pouvoir est également apposée aux affaires internationales et à ses propres expériences avec l’Occident. Incapable de comprendre la pensée et la puissance des «sociétés», il pense – sincèrement sans doute – que les révolutions de l’ère post-soviétique ont été initiées par l'Occident dans le but d'affaiblir la Russie.

Cependant, cette vision du monde qu’a la Russie va bien au-delà de la personne de Poutine. Cette vision est liée à la nature d’un régime autoritaire, poutiniste ou autre, marqué par l’absence de mécanismes démocratiques de légitimation et qui, donc, cherche sa légitimité à travers la mobilisation du peuple contre une figure ennemie, qu’elle soit réelle ou imaginaire, interne ou externe. Elle peut également pour partie prendre racine dans le modèle économique des Etats pétroliers et le clientélisme qui y est souvent associé. Elle découle du système éducatif russe où l’histoire et les relations internationales sont enseignées dans les écoles et universités à travers le prisme étatique. Cette vision du monde s’explique également par la manière dont le droit a été historiquement compris et exécuté en Russie – arbitrairement. Elle est aussi due aux tensions et à ce sentiment d’insécurité qui émergent lorsque l’on aspire à contrôler une grande portion de terres avec un nombre limité de personnes. Et, enfin, elle résulte de la pensée philosophique russe, vieille de plusieurs siècles, qui présente Moscou comme étant la troisième Rome investie d’une mission messianique, celle de sauver les autres peuples.

 

Un affrontement émotionnel inévitable

 

Une telle mentalité ne peut qu’entrer en conflit avec la vision qu’a l’Europe des relations internationales : postmoderne et adepte du concept du gagnant-gagnant, celle-ci repose sur les principes de l’OSCE. Cet affrontement a été latent pendant des années, se manifestant parfois avec éclat ou, selon les circonstances, étant à peine visible à d’autres périodes. D’une certaine manière, plus l’Europe s’est montrée avant-gardiste dans sa manière de penser et de se comporter, plus l’incompréhension conceptuelle s’est aggravée entre les deux entités et, en conséquence, plus les différends se sont multipliés.

Ce qui rend le face-à-face actuel si tendu et dangereux est non pas la portée des ambitions territoriales russes, comme cela a pu être suggéré par beaucoup, mais, inversement, le caractère limité de celles-ci et ce que cela implique psychologiquement. Moscou se perçoit comme ayant été forcé de tout abandonner : la Russie a quitté l’Europe centrale, les Etats baltes, sans parler de Cuba, de l’Afrique et du Moyen-Orient. A présent, l’Occident semble décidé à « prendre » le peu qui a été laissé à la Russie – l’Ukraine fraternelle. Dans ces conditions, il est évident que la Russie va sentimentalement mal le prendre et va donc essayer de riposter.

Malheureusement, l'impasse actuelle est aussi inévitable que sentimentale. Elle n’aurait pas pu être évitée : si les événements ne s’étaient pas passés comme ils se sont passés, ils se seraient simplement déroulés d’une autre manière. Cette inéluctabilité provient, effectivement, de ce pouvoir des sociétés que Poutine ne parvient pas à comprendre.

Les pays voisins de la Russie, ceux présents dans ce qu’on pourrait appeler l’espace du Partenariat Oriental, ont obtenu leur indépendance de manière semi-accidentelle en 1991, celle-ci ayant été très rapidement accaparée par des élites corrompues. Aujourd’hui, ces sociétés ont commencé à murir et demandent une meilleure gouvernance, l’application du droit et une plus grande participation au futur de leurs pays. Cela se manifeste à travers un processus d’évolution mouvementée mais inévitable que l’Union européenne n’a pas initié. Etant incapable de le contrôler, l’Europe n’a donc d’autre choix que de le soutenir. Moscou, à l’inverse, reste obnubilé par les élites qu’il peut contrôler et se sent donc obliger de résister à ce processus. L’affrontement entre l’Europe et la Russie est donc systémique et il continuera de se manifester tant que les principes fondamentaux auxquels ces deux entités sont attachées n’auront pas changé.

Il est vrai que malgré le désir de Moscou de dominer ses voisins, cela ne signifie pas nécessairement qu’il souhaite le déclenchement d’un conflit d’une plus grande ampleur avec l’Occident. En effet, depuis avril 2014, la Russie continue de sous-entendre qu’elle souhaite parvenir à un accord avec l’Occident et a insisté sur le fait que cet accord devrait porter sur les nouvelles sphères d’influence et les règles de combat associées à celles-ci.

Toutefois, c’est là quelque chose que l’Occident ne peut tout simplement pas se permettre. Un accord explicite est impossible : cela irait à l’encontre de tout un ensemble de documents qui régissent le comportement international des pays européens – la charte de l’OSCE, les principes du Conseil de l’Europe, les documents fondateurs de l’Union européenne et de l’OTAN, et ainsi de suite. D’autre part, les conférences de Munich et de Yalta ont fait de telles discussions un tabou. Un accord implicite, quant à lui, ne serait probablement pas suffisant pour Moscou car le pays a l’impression d’avoir déjà été trompé une fois – au début des années 1990 lorsqu’il croyait encore en la promesse faite par l’Occident qu’il n’y aurait pas d’élargissement de l’OTAN.

En outre, un accord implicite serait également impossible. Bien qu’après la Guerre Froide les sphères d’influence pouvaient encore être maintenues grâce à la coercition, il est aujourd’hui plus probable qu’elles perdurent grâce à l’attractivité et à la similitude de caractère des membres de chacune d’entre elles. Moscou peut s’accaparer une sphère mais il ne peut pas réellement en garder une sans avoir été accepté par les populations des pays concernés. De la même manière, aucun de ces pays ne peut être fermement ancré dans ce que l’on peut considérer être la « sphère » occidentale à moins que les élites locales ne l’accepte et fassent les réformes nécessaires pour réduire les problèmes rendant ces pays vulnérables vis-à-vis de la Russie.

 

Que faut-il faire pour arranger les choses ?

 

La chose la plus difficile pour un esprit pratique européen est peut-être de reconnaître que le « problème russe » de l’Europe est un problème qui s’étend sur le long-terme, qui doit être abordé mais qui ne pourra pas être résolu rapidement, ni par nos seuls efforts. De plus, dans cet environnement d’incompréhension et de méfiance profonde, toute tentative pour parvenir à une résolution rapide peut être dangereuse car elle peut donner de faux espoirs et engendrer de nouvelles déceptions dangereuses sur le plan affectif.

Idéalement, l'Europe voudrait vivre à côté d'une Russie qui partage sinon nos valeurs ou au moins certains de nos intérêts, et utilise l'attrait plutôt que la coercition pour gagner des alliés et exercer son influence. Certains experts suggèrent que pour parvenir à cela un changement de régime est nécessaire en Russie. Cette hypothèse serait vraie si le « problème russe » de l’Europe puisait son origine dans la personnalité de Vladimir Poutine et la nature de son régime – cependant, ce n’est probablement pas le cas. La mentalité russe, obsédée par la domination du plus grand sur le plus petit, a survécu à plusieurs changements de régime – de Lénine à Staline ou de Staline à Khrouchtchev, mais aussi du Staline des années 1920 au Staline de 1930, ou encore du Poutine des années 2000 à celui d’aujourd’hui. Cet état d’esprit a même su se réinventer après l’effondrement de deux systèmes étatiques, en 1917 et en 1991.

Ce qui est, par conséquent, nécessaire pour mettre fin à ce problème est quelque chose de beaucoup plus compliqué : il faudrait que la Russie repense de manière sincère et approfondie les moyens et les finalités de son comportement sur la scène internationale. Ainsi, il s’agit plus, ici, d’un changement d’identité que d’un changement de régime. Et cela est, également, beaucoup plus délicat. Même si de tels événements se sont déjà produits au cours de l’histoire, les circonstances qui les ont provoqué sont souvent imprévisibles et ont tendance à varier considérablement –ce qui signifie que ce n’est pas quelque chose qu’une personne extérieure peut facilement provoquer ou, du moins, qu’elle puisse en tirer le résultat escompté.

On peut penser à différents éléments qui, en théorie, pourrait être combinés afin de provoquer cette remise en cause dans le cas de la Russie. Certains de ces éléments sont rationnels et évidents: la nécessité pour le pays de, par exemple, moderniser son économie ce qui, en retour, présuppose un système politique démocratique, ou, du moins, plus méritocratique. On pourrait également penser aux tensions ethniques et régionales qui menacent la Russie dont la seule solution est, afin d’éviter une fragmentation importante de son territoire, de parvenir à une forme étatique plus proche de l’Etat de droit. Enfin, la montée en puissance de la Chine poussera probablement la Russie à voir ses relations avec l’Occident sous un angle plus rationnel que ce qui est le cas actuellement.

D'autres éléments sont plus spéculatifs et concernent plus le soft power de la Russie. Pour le moment, la Russie est un Etat psychologiquement peu sûr de lui-même qui n’a pas confiance en son attractivité naturelle et qui, de ce fait, se sent obligé de compter sur les accords entre grandes puissances ainsi que sur la coercition, la corruption et le chantage pour « forcer ses voisins à devenir des amis » et non pas des ennemis. Si la Russie exerçait une influence basée sur l’attractivité et non la coercition, si elle avait des partisans et non des vassaux et qu’elle inspirait le respect et non la peur, alors la Russie connaitrait un choc culturel qui affecterait la façon dont elle collabore avec le monde et, plus particulièrement, avec ses voisins. Après tout, les pays ont tendance à croire en des moyens qui ont marché par le passé.

 

Le rôle des sanctions

 

Au final, l’origine d’une remise en cause de la pensée russe en matière de politique extérieure, si remise en cause il y a, sera à trouver dans l’histoireet cette remise en cause devra être faite par les russes eux-mêmes. L’Occident peut aider de façon limitée – principalement en influençant les moyens qui, par le passé, ont été perçus par la Russie comme étant efficaces. L’Europe est capable de rendre des moyens agressifs couteux et inefficaces et, de ce fait, d’empêcher la Russie de parvenir au but souhaité. Mais cela sous-entend une stratégie plus large qui consiste à la fois à renforcer la sécurité des pays vulnérables membres de l’UE et de l’OTAN, à défendre l’indépendance et la souveraineté des pays du Partenariat Oriental, et à maintenir les sanctions jusqu’à ce que les conditions nécessaires pour leur levée, c’est-à-dire la mise en œuvre de l’accord de Minsk ou la résolution du litige entourant la Crimée, soient remplies.

Comme sous-entendu ci-dessus, l’objectif des sanctions imposées à la Russie n’est pas, et ne doit pas être, un changement de régime dans le pays. La Russie est, en effet, plus susceptible d’avoir un futur démocratique et prospère si le régime est discrédité et mis à bas non pas par des étrangers mais par les russes eux-mêmes.

D'autre part, il ne faut pas faire l’erreur de penser que l’Europe doit, d’une certaine manière, se réconcilier ou encore soutenir Vladimir Poutine et sa politique parce que les alternatives à son régime pourraient être bien pires. Il est ici intéressant de se rappeler comment, en 1996, l’Occident s’est accroché au président Eltsine de peur de voir une alternative communiste ré-émerger. Aujourd’hui, les pires craintes associées aux communistes ont fini par être perçues comme faisant partie de l’héritage de Eltsine, quoique non intentionnellement. La leçon qu’il faut tirer de cette période est que l’Europe se doit d’adopter une vision critique du régime de Moscou. L’Occident n’est pas en mesure de sauver celui-ci mais n’a pas non plus pour rôle de le faire chuter.

Il est positif de voir que les sanctions européennes sont associées à des demandes concrètes – le retour de la Crimée à l’Ukraine et l’accomplissement des accords de Minsk. Ceci permet de donner une conditionnalité claire aux sanctions. Toutefois, il est important que l’Europe si tienne : si les sanctions liées à la Crimée resteront probablement en place dans un avenir proche étant donné que le règlement de cette question n’est pas, pour l’instant, envisageable, les accords de Minsk devraient être, quant à eux, mis en œuvre avant la fin de l’année.

La mise en place des accords de Minsk est, cependant, plus compliquée qu’il n’y parait. Les accords sont formulés dans des termes vagues et interprétés largement différemment par la Russie et l’Ukraine. Pour la Russie, l’intégrité territoriale de l’Ukraine et la restauration de sa véritable souveraineté ne sont pas les objectifs finaux du processus de Minsk. La Russie veut utiliser le Donbass pour contrôler Kiev et ses prises de décisions politiques futures. Le pays espère probablement que le désintéressement rampant en Europe vis-à-vis de la situation en Ukraine combiné à l’incapacité à réformer de l’Ukraine – politiquement comme économiquement – conduiront l’Europe à accepter l’interprétation russe de l’accord de Minsk afin de s’extirper de cette situation tout en gardant la face. C’est un piège que l’Europe se doit d’éviter.

Si l'Occident veut échapper à de nouveaux affrontements avec la Russie dans l’espace post-soviétique, il se doit de résoudre ce problème en se basant sur l’ordre établit par l’OSCE. Cela signifie en retour que l’interprétation donnée aux accords de Minsk se doit d’être acceptée relativement unanimement en Europe. Cette acceptation doit être, au minimum, un refus de mettre fin aux sanctions avant que l’Ukraine n’ait regagné le contrôle total de sa frontière à l’est. Toutefois, les accords sont plus compliqués et nuancés et, de ce fait, afin d’éviter un débat gênant à la fin de l’année, l’Europe doit s’attacher plus ardemment à développer une interprétation commune des accords et de l’état de leur accomplissement.

Bien que les sanctions ne doivent pas être levées prématurément, elles ne devraient pas non plus mises à un niveau qui serait politiquement et économiquement insoutenable pour l’Europe.Il n’est pas nécessaire de faire des sanctions un « baromètre » du comportement russe en Ukraine qui monterait ou descendrait avec la montée ou la diminution des tensions (ces deux cas de figures pouvant se trouver être illusoires). La durabilité et la fermeté des sanctions sont beaucoup plus importants que leur intensité à un moment donné. Ces sanctions devraient être un étau progressif diminuant la marge de manœuvre de la Russie et, à travers cela, lui rappelant ses méfaits et le mécontentement de l’Europe.

Au final, une implication très importante des sanctions – indépendamment du fait qu’elles puissent être considérées soit comme un objectif ou comme une conséquence des actions de la Russie – est qu’elles permettent de renforcer la crédibilité de l’Occident aux yeux de Moscou. Un fait marquant a été de voir comment, dans les jours qui ont suivi la chute du régime de Viktor Ianoukovytch en février 2014, une multitude d’appels téléphoniques ont été échangés entre les capitales occidentales et Moscou afin de demander à la Russie de ne pas intervenir en Ukraine. Ces demandes n’ont pas été écoutées – principalement du fait des antécédents de l’Occident, notamment vis-à-vis de sa réaction face à la guerre de Géorgie en 2008, qui ont laissé la Russie supposer qu’elle pourra relativement facilement procéder à une annexion en toute impunité. Le fait que l’Occident ait adopté des sanctions sérieuses et se soit préparé à supporter des difficultés économiques potentiellement importantes ont, sans aucun doute, eu un impact dans la capital russe qui, si elles se poursuivent, auront une chance d’influencer, dans un contexte semblable, les futures calculs de Moscou.

L’Europe doit être consciente que le problème qui existe avec la Russie est un  problème de long terme.Il est évident que les sanctions prises à l’encontre de la Russie ne sont pas une cure miraculeuse permettant de régler tous les problèmes entre les deux espaces, toutefois, elles doivent constituer un élément d’une stratégie plus vaste. Elles ont un rôle à jouer dans le rétablissement de la crédibilité européenne et, possiblement, dans la réalisation de quelques objectifs de court et moyen terme. Comprendre cela est, cependant, important car la crédibilité est quelque chose dont l’Europe a cruellement besoin si elle veut pouvoir exercer une influence sur les processus qui auront cours dans l’avenir sur le continent. D’où la nécessité de ces sanctions envers la Russie – malgré toutes leurs limites.