L’Allemagne à la recherche d’une “coalition des volontaires”

La décision prise par la chancelière d’organiser une discussion « pré-sommet » avec « une coalition d’enthousiastes » établit un précédent dangereux. 

ECFR Alumni · Former Visiting Fellow

En marge du sommet Union européenne (UE)-Turquie, le premier en onze ans, une réunion « présidée » par l’Allemagne a pris place au préalable, dans un nouvel effort par Berlin de mener ses partenaires européens à une réponse commune à la crise des réfugiés.

L’Allemagne tente de mener la barque européenne depuis un certain temps déjà. C’est la chancelière Angela Merkel qui a largement insisté sur la tenue de ce sommet UE-Turquie, dans une dernière tentative de faire face à l’afflux de réfugiés via la frontière maritime gréco-turque. Il a fallu près de deux mois pour que le sommet ait lieu et pendant ce temps, l’Allemagne s’est retrouvée en situation d’isolement au milieu de ses partenaires européens. Berlin a essayé de les convaincre des bénéfices qui découleraient de l’implantation du schéma de réinstallation convenu début septembre, a fait pression pour la mise en œuvre d’un quota permanent de redistribution – la proposition du Président Juncker, jusqu’ici rejetée – et a fait face à un nombre sans précédents d’arrivées qui, du jour au lendemain, ont transformé le pays en Etat « de première ligne » aux ressources limitées et aux retards de prise en charge conséquents.

La position de la chancelière est éthiquement et moralement la bonne, cela ne fait aucun doute. D’un point de vue pragmatique, l’Allemagne a bien la capacité « d’absorber » un nombre important de réfugiés et de migrants, de même que l’Europe dans son ensemble. Après tout, 1 million de personnes ce n’est qu’une goutte d’eau dans l’océan lorsque celles-ci sont réparties à travers 28 Etats. Mais la réalité politique est différente. Les Etat membres d’Europe de l’Est ne veulent pas se voir forcés à accepter des réfugiés, et leur refus prend source dans le contexte sociétal et culturel en place où le multiculturalisme reste encore un concept étranger. Ceux qui sont disposés à recevoir des réfugiés n’ont actuellement pas la capacité d’en accueillir un grand nombre. Le coût économique – quoique temporaire (surtout si les réfugiés sont encouragés à accéder au marché du travail, ce qui les rendrait indépendants économiquement tôt ou tard) – est important pour un continent qui fait actuellement face à une croissance économique très faible, avec des Etats membres qui dédient déjà une partie de leur budget à l’accueil des réfugiés, et qui vient d’offrir 3 milliards d’euros à la Turquie.

Les attentats de Paris le 13 novembre ont rendu encore plus difficile toute discussion à propos de la relocalisation et de la réinstallation, particulièrement pour les personnes arrivant de Syrie. La migration est désormais intrinsèquement liée à la sécurité, un lien mis en avant par les partis d’extrême droite qui étendent leur influence politique à travers toute l’Europe. En parallèle, les uns après les autres les Balkans occidentaux ferment leurs frontières, et redéfinissent le droit d’asile en autorisant l’entrée en Europe de personnes venues uniquement de Syrie, d’Irak et d’Erythrée. Tandis que la Macédoine érige une clôture barbelée le long de sa frontière avec la Grèce, la perspective que des centaines de personnes restent coincées en Grèce se fait de plus en plus réaliste. C’est un scénario catastrophe pour un pays qui est actuellement confronté à l’une des pire crises économique et politique de son histoire moderne.

Et puis, il y a Schengen. Les remarques du Président Tusk concernant l’effondrement de Schengen si les frontières extérieures ne sont pas mieux surveillées, sont sinistres mais réalistes. Le Premier ministre néerlandais Mark Rutte a déclaré très fermement que le nord ne voulait plus à voir avec le sud en matière de frontières : « Je veux les fermer. Je me fiche de comment cela se fera, que ce soit à travers la pression de l’Europe ou par le biais d’autres accords, du moment que cela se fait. ». Une autre solution serait de créer un mini-Schengen avec seulement cinq pays : les Pays-Bas, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et l’Autriche. La proposition n’a pas été officiellement soumise à la Commission, mais le fait qu’elle soit discutée dans la capitale néerlandaise est révélateur d’un problème plus large au sein de l’Union. Les Etats membres restent divisés de par de vieilles allégeances et par méfiance.

Dans ce contexte explosif, la décision prise par la chancelière d’organiser une discussion « pré-sommet » avec « une coalition d’enthousiastes » établit un précédent dangereux. L’Allemagne, la Suède, les pays du Benelux, l’Autriche, la Grèce et la France se sont rencontrés pour discuter de la réinstallation potentielle de 400 000 Syriens supplémentaires, directement à partir de la Turquie. Les participants ont convenu d’élaborer une proposition à soumettre au prochain sommet des dirigeants européens à la mi-décembre. Pourtant, l’idée discutée à la réunion de pré-sommet n’est pas nouvelle. Une proposition semblable a circulé dans les capitales de l’UE par le biais de l’Initiative européenne de stabilité (IES). Dans ce plan, l’Allemagne s’engage à accueillir 500 000 réfugiés Syriens en provenance de Turquie, et les autres Etats membres sont invités à se joindre à cet effort. La proposition d’Angela Merkel est légèrement plus modeste en terme de chiffres, mais reste fondamentalement la même et possède un sentiment analogue; créer des voies d’entrée en Europe légales pour les Syriens. Contrairement aux efforts précédents, l’Allemagne semble à juste titre mécontente de ses partenaires européens et de leur réticence à s’engager. Cela explique que Berlin cherche à construire une coalition plus petite et plus facile à gérer.

Comment ce type de « réinstallation » de 400 000 personnes venant de Turquie pourra être mis en œuvre alors que l’Union a à peine progressé dans sa relocalisation des 120 000 initiaux, venant de Grèce et de Turquie ? En supposant qu’un tel plan aille de l’avant, d’autres Etats membres pourraient volontairement se joindre au plan, mais le volontariat fonctionne rarement bien lorsqu’il s’agit de gérer des flux de migrants et de réfugiés, et cette année l’a prouvé à maintes reprises.  Que faire si personne d’autre ne se joint au plan ? Cela se traduirait par la répétition des erreurs faites par le passé, à savoir que seuls quelques Etat membres s’engageraient et partageraient le fardeau de la gestion des réfugiés, avec le reste des pays ne prenant pas position. Et que se passera-t-il la prochaine fois que des pays seront en désaccord ou ne s’aligneront pas avec l’Allemagne ?

La question n’est pas dans les chiffres mais dans les précédents et également, d’une certaine mesure, dans la perception créée. Pour que l’Union fonctionne, il ne suffit pas qu’un seul membre mène la danse avec seulement quelques Etats qui suivent. Il faut plutôt un terrain d’entente pour que tous travaillent ensembles, en partenariat. Cela n’est pas une tâche facile dans une Union composée d’Etats membres aux intérêts divergents. Dans le domaine de la migration, la coopération semble de plus en plus improbable. Beaucoup de mesures pourraient être essayées. Pendant très longtemps, l’UE possédait un système qui plaçait des responsabilités disproportionnées sur les épaules des Etats membres. La restructuration de ce système, à commencer par le Système commun d’asile européen, est une étape qui, sur le long terme, aidera à résoudre certains de ces problèmes. Imposer un certain type de « sanctions » pour les Etats membres qui ne remplissent pas leurs obligations est un autre moyen de ce faire, mais devrait rester une mesure de dernier recours. La contribution et la responsabilité devraient refléter la capacité, l’habilité et les moyens disponibles, en allant d’une contribution financière à un engagement supplémentaire en termes d’équipement et de personnel pour les frontières extérieures. Tout cela dans le but d’aider les pays tiers; en d’autres termes, des formes de participation et de responsabilité différentes.

Aucune des solutions ci-dessus ne répondent de manière significative aux nombres impliqués dans la crise des réfugiés. Mais la dure réalité est qu’il n’y a pas de boîte à outils adéquate disponible actuellement. Il aurait fallu la créer il y a dix ans, mais il est trop tard. Pour le moment, en plus d’être créatifs dans leur manière de gérer la crise des réfugiés, les Européens ont besoin de réapprendre à coopérer. Et ce sont la Commission et la Direction Générale des migrations et des affaires intérieures qui devraient prendre la main, plutôt que les pays seuls. L’Union européenne a un corps exécutif qui peut proposer des solutions et gérer les problèmes. Il est loin d’être parfait ou efficace, mais il nous représente dans notre ensemble.