Control-Alt-Distribuir: Una gran estrategia digital para la Unión Europea

Resumen

• La influencia mundial de Europa como regulador tecnológico no se corresponde con su poderío digital global, un aspecto en el que está muy por detrás de Estados Unidos y China y depende enormemente de otros.
• Construir una gran estrategia para hacer frente a esta situación exige lidiar con tres dilemas relacionados entre sí: el impulso a la innovación sin dejar de defender los valores europeos; el refuerzo de la seguridad económica de Europa manteniendo su carácter abierto; y el impulso a su influencia internacional sin dejar de adaptarse a un entorno geopolítico más difícil.
• Europa tiene grandes ventajas y un potencial desaprovechado en el ámbito digital. Puede abordar con éxito los tres dilemas y asentarse como potencia tecnológica de pleno derecho si emprende una serie de políticas de suma positiva que ahonden los mercados, resuelvan las lagunas institucionales y lleven a cabo una diplomacia digital más dinámica y ambiciosa.
• Estas políticas deben ser una piedra angular del nuevo diseño de políticas por parte de la dirección de la UE durante el mandato 2024-2029. Europa ya se está quedando atrás. No puede tardar más en ponerse al día.

La agenda tecnológica de Europa y el vacío geopolítico

La Unión Europea ha sido calificada de imperio digital. Junto con Estados Unidos y China, constituye uno de los tres grandes modelos de gobernanza digital surgidos en el primer cuarto del siglo XXI. En los últimos años, y especialmente durante el último mandato institucional de la UE (2019-2024), ha empezado a impulsar su modelo con paso más seguro gracias a sus políticas tecnológicas. Sin embargo, Bruselas sigue careciendo de algo fundamental que sí tienen Washington y Pekín: una manera de enraizar esas políticas no solo en sus intereses socioeconómicos, sino también en los geopolíticos.

La prosperidad generada por la tecnología digital es una prioridad, por supuesto. Como afirma el reciente informe de Mario Draghi sobre competitividad: “La UE es débil en las nuevas tecnologías que impulsarán el crecimiento en el futuro”. También es importante defender los valores en el ámbito digital, un pilar fundamental de la estrategia europea hasta ahora y del “efecto Bruselas”, el hecho de que las normativas de la UE se traducen en reglas mundiales. Pero prosperidad y valores no son lo mismo que poder. Y en lo que respecta al poder, el modelo europeo está muy por detrás de sus homólogos estadounidense y chino.

Por consiguiente, la UE necesita una gran estrategia digital basada en una teoría de la interacción entre la tecnología y el poder a medida que nos acercamos a la mitad del siglo XXI. Dicha estrategia debe aunar tres objetivos interrelacionados: ampliar al máximo la investigación, el desarrollo y los avances de nuevo cuño; proteger las industrias involucradas frente a intentos externos de captación; y difundir las políticas y prácticas tecnológicas europeas en el resto del mundo. A medida que se intensifica la rivalidad digital en el mundo, la Unión debe aprovechar su próximo mandato institucional (2024-2029) para elaborar y ejecutar una estrategia que englobe estos tres aspectos: innovación, seguridad económica e influencia.

Este informe propone una hoja de ruta para una gran estrategia digital orientada en torno a esos tres objetivos. Sostiene que cada uno de ellos sitúa a los responsables políticos frente a tensiones y compromisos complicados. En primer lugar, la innovación exige apertura, pero puede hacer que los mercados y las políticas sean vulnerables a los rivales geopolíticos o comerciales. En segundo lugar, la seguridad económica es necesaria para proteger los valores e intereses europeos, pero puede frenar el progreso tecnológico e irritar a los socios. En tercer lugar, el intento de tener influencia digital de alcance mundial puede provocar enfrentamientos con otros países que también quieren tenerla y con otros que se sienten obligados a elegir entre modelos tecnológicos opuestos.

Pese a ello, este documento es optimista. Insiste en que los europeos pueden lidiar con estos tres dilemas digitales y que es posible encontrar juegos en los que todos ganan. Este espíritu de realismo ante los obstáculos, inventiva a la hora de buscar equilibrios y soluciones y ambición para hacer realidad las posibilidades de Europa como potencia tecnológica de pleno derecho, deben inspirar a los líderes de los próximos cinco años, en especial a quienes ocupen los importantísimos puestos de la nueva Comisión Europea.

Nuestro argumento parte de una evaluación de los logros y los defectos de la legislatura 2019-2024 en estos ámbitos, así como de los cambios en el cambiante panorama geopolítico. Después examina, uno por uno, los tres dilemas digitales. Y concluye con una serie de recomendaciones dirigidas especialmente a la Comisión 2024-2029, pero también a las demás instituciones de la UE y a los gobiernos nacionales de toda Europa. Estas recomendaciones conforman un mapa para avanzar a pesar de los dilemas y construir un modelo digital innovador, soberano e influyente, que no deje caer en saco roto el efecto Bruselas y sus logros hasta la fecha, sino que los utilice como punto de partida.

Los dilemas tecnológicos de Europa: qué ha pasado hasta ahora

En julio de 2019, Ursula von der Leyen propuso un paquete legislativo para que Europa estuviera “preparada para la era digital”. Cinco años después, muchas de sus ideas se han materializado. La UE ha establecido un marco general para regular los nuevos sectores, la Ley de Mercados Digitales (DMA) y la Ley de Servicios Digitales (DSA). También ha aprobado la Ley de Inteligencia Artificial, la primera de todo el mundo que regula los sistemas de IA.

No cabe duda de que las políticas digitales de la Comisión en 2019-2024 tenían una dimensión geopolítica importante. Mientras Estados Unidos y China orientaban su política tecnológica en función de sus objetivos e intereses estratégicos (por ejemplo, la Comisión de Seguridad Nacional sobre IA de Estados Unidos) y, sobre todo, después de la invasión de Ucrania por parte de Rusia en febrero de 2022, la UE se volcó hacia el exterior. La Declaración de Versalles, hecha pública por sus dirigentes dos semanas después del ataque ruso, subrayaba especialmente la necesidad de que la Unión invirtiera en nuevas tecnologías digitales mediante la participación en acuerdos internacionales de asociación. Las primeras conclusiones del Consejo Europeo sobre diplomacia digital, en julio de ese año, señalaban que las nuevas tecnologías son ya “parámetros competitivos fundamentales que pueden cambiar el equilibrio geopolítico de poder”.

Pero a pesar de estas y otras iniciativas, los temores generalizados y justificados sobre la pérdida de competitividad de la UE han acaparado el debate sobre la tecnología. Por más que mantenga una intensa actividad reguladora en este campo, la Unión está todavía lejos de conseguir ser líder mundial en tecnologías críticas y las normas que las regulan. Depende de otros países para más del 80 % de sus productos, servicios e infraestructuras digitales. La cuota de la UE en el mercado mundial de las TIC ha sufrido un grave descenso, del 21,8 % en 2013 al 11,3 % en 2022. Si continúa esta tendencia, contribuirá todavía más al atraso digital de Europa y, de paso, a la pérdida de control del continente sobre su lugar en el mundo. Si quiere tener una base de poder sólida para ser un actor global de peso en las próximas décadas, Europa tendrá que invertirla.

Y tendrá que hacerlo en medio de una feroz rivalidad entre Estados Unidos y China. Xi Jinping ha declarado que “la innovación tecnológica se ha convertido en el principal campo de batalla mundial”. En 2015, China aprobó su estrategia Made in China 2025 con el objetivo de construir un ecosistema tecnológico autóctono en áreas esenciales como la inteligencia artificial (IA), los semiconductores y la informática avanzada. El programa que lo sucederá en 2035 va más allá y prevé acelerar el desarrollo de “nuevas fuerzas productivas de calidad” para generar avances disruptivos y estimular las industrias del futuro. Por su parte, Estados Unidos está haciendo todo lo posible para superar a su rival. En 2022, el Presidente Joe Biden firmó la ley de CHIPS y ciencia, que asigna 52.700 millones de dólares al desarrollo de semiconductores. Asimismo, Estados Unidos ha restringido las relaciones comerciales e inversoras con China en virtud de la doctrina de “patio pequeño, valla alta” del consejero de seguridad nacional Jake Sullivan, que impone restricciones a un pequeño número de tecnologías estratégicas de importancia militar mientras mantiene las relaciones comerciales en otras áreas.

Estados Unidos y China entienden las tecnologías críticas como un medio para adquirir y ejercer el poder y por eso adoptan estrategias a largo plazo que abarcan la política industrial, comercial, de asuntos exteriores y de seguridad. De esa forma, las dos superpotencias se han convertido en auténticos “imperios digitales”. Anu Bradford, la jurista que acuñó el término, también lo ha utilizado para referirse a la UE y, de hecho, Bruselas está a la altura de Washington y Pekín en cuanto a regulación normativa. Pero la Unión no tiene el liderazgo, la unidad ni los instrumentos institucionales y financieros necesarios para reproducir su visión integral, a largo plazo y para todas las instancias de gobierno en todos los aspectos de la política tecnológica. El resultado es una perspectiva limitada y aislada de las tecnologías críticas, con frecuencia desvinculada del resto de sus objetivos estratégicos o, como mínimo, insuficientemente coordinada con ellos.

Como consecuencia, Europa está quedándose atrás y corre el riesgo de perder la fuerza y la soberanía que todavía conserva en el ámbito digital, a pesar de los avances de los últimos años. Para recuperar el terreno perdido, debe integrar más a fondo su agenda tecnológica con sus objetivos de política exterior. El objetivo debe ser que Europa tenga influencia y liderazgo tecnológicos a escala mundial, definidos como la capacidad de promover los valores e intereses de la UE en la gobernanza tecnológica mundial, pero también en las áreas de poder —seguridad mundial, economía y política— en las que los nuevos avances digitales han pasado a utilizarse como armas. Para alcanzar este objetivo, Europa debe disponer de un conjunto de herramientas mucho más amplio que corrija los vacíos en la formulación de políticas, una estrategia propia para todas las instancias de gobierno y, sobre todo, sus propias respuestas a los tres dilemas digitales que afronta.

Para abordar los dos primeros dilemas, el de la innovación y el de la seguridad económica, hay que empezar por las políticas internas de la propia UE. La Unión debe encontrar la forma de impulsar al máximo el progreso tecnológico para garantizar más avances europeos que generen crecimiento y empleo y, al mismo tiempo, proteger su base tecnológica contra las perturbaciones o la interdependencia empleada como arma mediante la hegemonía de mercado o las acciones políticas de terceros (como las sanciones, el control a las exportaciones y las importaciones y el examen de las inversiones).

Cada uno de estos objetivos va acompañado de contrapartidas. Una estrategia de regulación laxa puede fomentar la innovación y atraer inversiones, pero no proteger los derechos de las personas y dañar la reputación internacional de Europa como líder digital con valores éticos. Del mismo modo, una estrategia de seguridad económica ambiciosa puede proteger la base tecnológica de la UE a largo plazo, pero también puede frenar la adopción y el despliegue de nuevas tecnologías, irritar a los socios de la UE e incluso obligar a hacer concesiones en relación con otros objetivos geopolíticos. Por ejemplo, para la UE puede ser más realista cumplir sus compromisos de descarbonización a tiempo si importa tecnologías verdes de China que produciéndolas en casa en las cantidades necesarias.

Resolver estos dos dilemas es condición necesaria pero no suficiente para que Europa aborde el tercero: la influencia. Hasta hace muy poco, la UE recurría sobre todo al efecto Bruselas para influir en la gobernanza tecnológica en el resto del mundo, cuando no ha renunciado directamente a esa ambición. En los últimos tiempos ha intentado poner en marcha una diplomacia digital más avanzada con iniciativas como Global Gateway, su respuesta a las inversiones internacionales de la Iniciativa china de la Franja y la Ruta (BRI por sus siglas en inglés). Pero estas medidas aún no han dado resultados concretos.

Mientras Europa estaba adormilada, China ha ido construyendo esferas de influencia tecnológica en América Latina, África, el Indo-Pacífico y la vecindad de la UE. Peor aún, a la languidez europea se ha unido la complacencia. En demasiadas capitales del continente sigue existiendo la vieja idea de que China solo es capaz de proporcionar infraestructuras básicas y los gobiernos y empresas locales de terceros países están esperando a que llegue la UE con inversiones de mayor valor. La realidad es que China ya está situándose como un actor fundamental en los servicios digitales de gama alta, como la computación en la nube y los servicios de centros de datos. Europa debe despertar, sacudirse las viejas suposiciones y trazar un rumbo en el mundo que encuentre el equilibrio entre la ambición y la humildad.

La buena noticia es que los nuevos dirigentes que ahora toman las riendas de la UE han demostrado que son conscientes de la magnitud del reto tecnológico global y los dilemas que plantea. Tanto la Agenda Estratégica 2024-2029 como el reciente e influyente informe sobre el futuro del mercado único presentado por Enrico Letta, ex primer ministro italiano, han puesto de manifiesto la urgencia de reforzar la soberanía de la UE en sectores estratégicos, convertir a Europa en una potencia tecnoindustrial e impulsar su liderazgo digital mundial. Estos objetivos también se reflejan en las orientaciones políticas de Ursula von der Leyen para su segundo mandato como presidenta de la Comisión, en las que afirma que “Europa debe estar a la vanguardia entre la ciencia, la tecnología y la industria”. Y quedan plasmados en el informe Draghi, que incluye unos compromisos firmes de impulsar las industrias y tecnologías digitales de la UE y desarrollar una nueva política económica exterior destinada a proteger los intereses de la Unión. Todos ellos son objetivos valiosos. Ahora hay que hacerlos realidad.

El dilema de la innovación

Los líderes de la UE están lógicamente preocupados por la capacidad de la Unión para estimular la innovación tecnológica. Por dar un ejemplo destacado, Emmanuel Macron ha lamentado el considerable retraso de Europa en esta materia con respecto a Estados Unidos y China. Draghi hacía comentarios similares en su reciente informe. Y los datos de los sectores tecnológicos críticos dan la razón a esas preocupaciones. La organización comercial de ámbito europeo Digital Europe calcula que solo el 3 % de los “unicornios” (empresas de nueva creación con un valor superior a mil millones de dólares) dedicados a la IA tienen su sede en la UE. Entre otras cosas, porque casi el 30 % de los unicornios fundados en Europa entre 2008 y 2021 se trasladaron a otros lugares, la gran mayoría a Estados Unidos. Además, en 2023, solo Europa solo albergaba el 11 % de la producción mundial de semiconductores, y con tendencia a centrarse en el extremo menos sofisticado del mercado de chips.

Una opinión habitual, expresada entre otros por Draghi, es que el celo regulador de la UE en el ámbito digital durante el último periodo institucional fue un obstáculo para la innovación y provocó que la Unión se quedara rezagada respecto a sus competidores. En la legislatura 2019-2024 aprobó 93 normativas digitales y tecnológicas que, según el expresidente del Banco Central Europeo, entre otros, frenan a los innovadores o levantan una barrera que limita las posibilidades de entrar en el mercado. El informe de Draghi dice: “Las empresas innovadoras que quieren ampliar sus actividades en Europa se topan a cada paso con el obstáculo de unas regulaciones contradictorias y restrictivas”. Tanto Meta como Apple han paralizado el desarrollo de productos innovadores y sistemas de inteligencia artificial en el mercado único de la UE debido a la incertidumbre regulatoria. Y estas tensiones son las que crean el dilema de la innovación en Europa.

La UE podría compensar su falta relativa de invenciones de vanguardia con la adopción de nuevas aplicaciones y artilugios creados en otros lugares. Al fin y al cabo, lo que impulsa el crecimiento económico no es, muchas veces, el desarrollo original de nuevas tecnologías, sino su aplicación. Y las industrias europeas son punteras en sectores como la energía, el automóvil y la química, que podrían ser las primeras del mundo en digitalización aplicada. Pero la UE también se está quedando atrás en este aspecto. Si se mantienen las tendencias actuales, solo el 20 % de las empresas europeas estarán utilizando la IA en 2030, un porcentaje muy alejado del objetivo de la UE del 75 % y que podría hacer que se desaproveche un enorme potencial económico. Un informe del McKinsey Global Institute estima que la IA generativa podría ayudar a Europa a alcanzar una tasa anual de crecimiento de la productividad de hasta el 3 % de aquí a 2030.

Pero cada vez más académicos, entre ellos Bradford y Marietje Schaake, sostienen que las lagunas de innovación y difusión de Europa no deben achacarse únicamente a la regulación. En primer lugar, varias investigaciones demuestran que los efectos de la regulación dependen de su naturaleza. Aunque que una regulación prescriptiva puede tener efectos negativos sobre la innovación, otros tipos de regulación, como la “regulación general” del entorno empresarial en su conjunto, pueden reducir los costes de transacción y reducir las incertidumbres, por lo que estimulan la innovación y las inversiones. En segundo lugar, la enorme ventaja de Estados Unidos sobre Europa en el desarrollo y crecimiento de los gigantes digitales quizá no es reflejo de las recientes decisiones normativas, como la DMA, la DSA y la Ley de IA, sino de la gran fragmentación del mercado dentro de Europa.

En tercer lugar, y relacionado con lo anterior, está la fragmentación de los mercados de capitales. La UE innova, como demuestran empresas de éxito entre las que están Nokia y Ericsson o la presencia de cuatro Estados miembros en la lista de las diez economías digitales más competitivas del mundo. Pero esa innovación se ve frenada por un acceso insuficiente a la financiación pública y privada en comparación con el volumen de los mercados de financiación de Estados Unidos y China. Eso hace que 300.000 millones de euros anuales de ahorros europeos acaben en Estados Unidos y que casi 3,1 billones de euros en activos de fondos de pensiones queden sin utilizar. El resultado es que las empresas estadounidenses de IA han recibido 335.000 millones de dólares, mientras que las dos empresas de IA con sede en la UE que tienen perspectivas más prometedoras —la francesa Mistral y la alemana Aleph Alpha— han tenido dificultades para recaudar 500 millones de dólares.

La posibilidad de encontrar el equilibrio en el dilema de la innovación en Europa, por tanto, dependerá en gran parte de cómo se apliquen las normativas digitales. En mayo de 2024, el Consejo de la UE tomó nota de cuántas se han aprobado en los últimos años y subrayó la necesidad de aplicarlas de manera eficaz en el próximo mandato institucional.

Otro factor decisivo será la capacidad de Europa para atraer profesionales. Si continúa la tendencia actual, en 2030, la UE tendrá un déficit de ocho millones de especialistas en tecnologías de la información y la comunicación. Pero hay motivos para la esperanza: también se ha convertido (por escaso margen) en un importador neto de profesionales de Estados Unidos. En 2023 llegaron a Europa alrededor de 8.400 trabajadores tecnológicos estadounidenses, frente a los 8.300 europeos que hicieron el viaje en sentido contrario. Para que la UE cubra sus necesidades de profesionales en el sector tecnológico, es preciso reforzar esta tendencia, entre otras cosas, flexibilizando las leyes migratorias. La posible elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos puede convertirse en una oportunidad para que Europa gane a profesionales muy valiosos.

La innovación tecnológica depende mucho del liderazgo político. Algunas pequeñas y medianas potencias europeas que han tenido éxito, como Estonia, Dinamarca y Ucrania, han demostrado que los gobiernos pueden impulsar y ampliar los avances digitales. Desde 2022, las autoridades de Ucrania los han aprovechado para contrarrestar los ataques de Rusia en lo que se ha denominado “la primera guerra de la IA”, con medidas como el “ejército de drones” y una estrecha relación con actores privados. Las iniciativas como la coalición de drones puesta en marcha por Letonia para ayudar a Ucrania (y a la que se han sumado 14 países de la UE y de fuera de ella, como Canadá y Australia) muestran que el enfoque del “Equipo Europa” puede funcionar en el ámbito de las tecnologías críticas sin la necesidad de centralizarlo en una Comisión y un Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) sobrecargados.

Estos ejemplos señalan el camino para resolver el dilema de la innovación en Europa. La UE no tiene que elegir terminantemente entre su característico modelo de regulación o un sector más dinámico. Aplicar con habilidad las normas que ya tiene, integrar mejor los mercados digitales y financieros, presentar una oferta atractiva para los profesionales y dirigir con claridad y ambición —desde arriba o desde coaliciones de base dispuestas a hacer cosas— son medidas inteligentes que constituyen una vía de en medio.

El dilema de la seguridad económica

Existe una alternativa a contar con innovación tecnológica propia, con los costes que implica: importar tecnologías críticas a bajo precio de otros países y, de paso, impulsar las relaciones con esos socios. Pero esta estrategia supone el riesgo de hacer que Europa sea más dependiente del exterior y vulnerable a las interrupciones del tráfico de bienes, servicios y datos tecnológicos. Las concesiones y las tensiones entre los objetivos de acelerar el progreso y proteger la base tecnológica de la UE dan pie al dilema de la seguridad económica de Europa.

Resulta especialmente urgente encontrar el equilibrio entre estos objetivos en un momento en el que los adversarios de la UE aprovechan cada vez más las vulnerabilidades de las cadenas de suministro de tecnologías críticas. En julio de 2023, China restringió la exportación de galio y germanio en bruto a Japón. Ambos elementos son vitales para la fabricación de semiconductores para vehículos eléctricos, infraestructuras 5G y material militar. Dado que Europa obtiene el 71 % de su galio y el 45 % de su germanio de China, la medida fue un aviso muy claro de las amenazas que se ciernen sobre su base tecnológica y su capacidad de adaptarse a largo plazo. ¿Qué hacer frente a esa situación?

La primera Comisión von der Leyen se fijó como prioridad la “autonomía estratégica”, un concepto vago que dividió a los Estados miembros e irritó a los socios del Sur global, que consideraban que la UE se alejaba de un sistema abierto y basado en normas. Como consecuencia, la Comisión dejó de lado la autonomía (la palabra no apareció en absoluto en el discurso de reelección de von der Leyen ante el Parlamento Europeo, en julio de 2024) y se centró en la resiliencia mediante la reducción de riesgos. Esta política —aceptar las diversas formas de interdependencia pero intentando gestionarlas— se refleja en ejemplos como la estrategia europea de seguridad económica, en la que se pide a los Estados miembros que lleven a cabo evaluaciones colectivas de riesgos que identifiquen los cuellos de botella en las cadenas de suministro de cuatro tecnologías críticas: semiconductores avanzados, IA, tecnologías cuánticas y biotecnologías.

No obstante, eliminar riesgos no basta por sí solo para que la UE cuadre su dilema de seguridad económica. Sigue siendo un término difuso que promete medidas limitadas y rentables para proteger la base tecnológica de la UE. Pero también es vital tomar la iniciativa, lo que incluye la movilización de recursos sustanciales. Como han señalado nuestros colegas de ECFR Tobias Gehrke y Filip Medunic, la agenda geoeconómica de la UE es “demasiado estrecha, reactiva y defensiva”.

Por consiguiente, además de reducir riesgos hay que conseguir los recursos financieros necesarios para reforzar la capacidad de producción europea en sectores cruciales del ecosistema tecnológico. Algunas medidas de la UE, como la Ley Europea de Chips, ya han avanzado en esta dirección. También lo ha hecho la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa, que aportó 1.500 millones de euros de inversión en tecnologías clave, aunque fuera una cantidad menor que los 10.000 millones de euros iniciales. Ahora bien, estas iniciativas suelen ir acompañadas de sus propias contrapartidas. Por ejemplo, la Comisión Europea aprobó una ayuda estatal alemana de 5.000 millones de euros para financiar la construcción de una planta de fabricación de microchips en Dresde. Pero el hecho de que el principal socio inversor sea la taiwanesa TSCM ha suscitado preocupación en Berlín por los efectos negativos para el comercio alemán con China.

Además de las inversiones, para abordar el dilema de la seguridad económica de Europa es necesaria una evaluación honesta de su alianza con Estados Unidos en materia de tecnologías críticas. Un ejemplo es el caso del fabricante holandés de chips ASML, que dejó de exportar semiconductores a China por la presión estadounidense, lo que ilustra la vulnerabilidad de Europa a las exigencias del país norteamericano. Por supuesto, puede que a Europa le interese ayudar a Estados Unidos a frenar los avances chinos en estos campos. Pero también es crucial que sea capaz de tomar ese tipo de decisiones por sí misma.

Esto es especialmente importante en el caso de que Trump gane las elecciones presidenciales estadounidenses y promueva unas políticas que generen fricciones con la UE. Los líderes políticos republicanos han propuesto que Estados Unidos se desvincule de China y que se revoque la Orden Ejecutiva sobre IA, con la que el gobierno de Biden quiso establecer nuevas normas y proteger a los ciudadanos estadounidenses de los riesgos de la inteligencia artificial. Por eso, la UE, al mismo tiempo que coopera con Estados Unidos y otros socios afines para impulsar unas normas mundiales, debe ser capaz de eliminar los riesgos que suponen los caprichos de la política y las decisiones estadounidenses. Por ejemplo, la cadena de valor europea de los semiconductores depende de la propiedad intelectual estadounidense. Si se sustituye la propiedad intelectual estadounidense por alternativas europeas, la UE podrá garantizar que la relación con Estados Unidos siga siendo mutuamente beneficiosa.

Reducir los riesgos para resolver el dilema de la seguridad económica no significa levantar barreras. Es más, muchas veces significa lo contrario: forjar asociaciones sólidas con países importantes que participan en las principales cadenas de valor. En un mundo interdependiente, esta cooperación es esencial para garantizar el acceso a tecnologías de vanguardia y asegurar que la protección frente a los riesgos no se haga a costa de dejar a Europa sin innovación tecnológica. Consiste en iniciativas como el Foro de la Asociación para el Aseguramiento de los Minerales, creado por la UE y Estados Unidos para impulsar la cooperación internacional en cuestión de materias primas críticas. La UE debe buscar asociaciones similares en IA, semiconductores y computación cuántica.

Si el mandato 2019-2024 de von der Leyen se centró en tener una “Comisión geopolítica”, el de 2024-2029 tendrá que producir una “Comisión geoeconómica”. Una de sus prioridades debe ser dar una respuesta al dilema de la seguridad económica de Europa, que combine más inversiones para reforzar la capacidad europea, medidas para reducir los riesgos y así hacer frente a las vulnerabilidades y entrar en nuevas y ambiciosas asociaciones de ámbito mundial para lograr un progreso digital rápido y seguro. Una agenda de este tipo, junto con las medidas de innovación descritas en la sección anterior de este documento, puede dar a las políticas tecnológicas europeas la profundidad geopolítica que no han tenido hasta ahora. Pero, para ser la gran estrategia que hace falta, también deben ser influyentes a escala mundial.

Existe una alternativa a contar con innovación tecnológica propia, con los costes que implica: importar tecnologías críticas a bajo precio de otros países y, de paso, impulsar las relaciones con esos socios. Pero esta estrategia supone el riesgo de hacer que Europa sea más dependiente del exterior y vulnerable a las interrupciones del tráfico de bienes, servicios y datos tecnológicos. Las concesiones y las tensiones entre los objetivos de acelerar el progreso y proteger la base tecnológica de la UE dan pie al dilema de la seguridad económica de Europa.

Resulta especialmente urgente encontrar el equilibrio entre estos objetivos en un momento en el que los adversarios de la UE aprovechan cada vez más las vulnerabilidades de las cadenas de suministro de tecnologías críticas. En julio de 2023, China restringió la exportación de galio y germanio en bruto a Japón. Ambos elementos son vitales para la fabricación de semiconductores para vehículos eléctricos, infraestructuras 5G y material militar. Dado que Europa obtiene el 71 % de su galio y el 45 % de su germanio de China, la medida fue un aviso muy claro de las amenazas que se ciernen sobre su base tecnológica y su capacidad de adaptarse a largo plazo. ¿Qué hacer frente a esa situación?

La primera Comisión von der Leyen se fijó como prioridad la “autonomía estratégica”, un concepto vago que dividió a los Estados miembros e irritó a los socios del Sur global, que consideraban que la UE se alejaba de un sistema abierto y basado en normas. Como consecuencia, la Comisión dejó de lado la autonomía (la palabra no apareció en absoluto en el discurso de reelección de von der Leyen ante el Parlamento Europeo, en julio de 2024) y se centró en la resiliencia mediante la reducción de riesgos. Esta política —aceptar las diversas formas de interdependencia pero intentando gestionarlas— se refleja en ejemplos como la estrategia europea de seguridad económica, en la que se pide a los Estados miembros que lleven a cabo evaluaciones colectivas de riesgos que identifiquen los cuellos de botella en las cadenas de suministro de cuatro tecnologías críticas: semiconductores avanzados, IA, tecnologías cuánticas y biotecnologías.

No obstante, eliminar riesgos no basta por sí solo para que la UE cuadre su dilema de seguridad económica. Sigue siendo un término difuso que promete medidas limitadas y rentables para proteger la base tecnológica de la UE. Pero también es vital tomar la iniciativa, lo que incluye la movilización de recursos sustanciales. Como han señalado nuestros colegas de ECFR Tobias Gehrke y Filip Medunic, la agenda geoeconómica de la UE es “demasiado estrecha, reactiva y defensiva”.

Por consiguiente, además de reducir riesgos hay que conseguir los recursos financieros necesarios para reforzar la capacidad de producción europea en sectores cruciales del ecosistema tecnológico. Algunas medidas de la UE, como la Ley Europea de Chips, ya han avanzado en esta dirección. También lo ha hecho la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa, que aportó 1.500 millones de euros de inversión en tecnologías clave, aunque fuera una cantidad menor que los 10.000 millones de euros iniciales. Ahora bien, estas iniciativas suelen ir acompañadas de sus propias contrapartidas. Por ejemplo, la Comisión Europea aprobó una ayuda estatal alemana de 5.000 millones de euros para financiar la construcción de una planta de fabricación de microchips en Dresde. Pero el hecho de que el principal socio inversor sea la taiwanesa TSCM ha suscitado preocupación en Berlín por los efectos negativos para el comercio alemán con China.

Además de las inversiones, para abordar el dilema de la seguridad económica de Europa es necesaria una evaluación honesta de su alianza con Estados Unidos en materia de tecnologías críticas. Un ejemplo es el caso del fabricante holandés de chips ASML, que dejó de exportar semiconductores a China por la presión estadounidense, lo que ilustra la vulnerabilidad de Europa a las exigencias del país norteamericano. Por supuesto, puede que a Europa le interese ayudar a Estados Unidos a frenar los avances chinos en estos campos. Pero también es crucial que sea capaz de tomar ese tipo de decisiones por sí misma.

Esto es especialmente importante en el caso de que Trump gane las elecciones presidenciales estadounidenses y promueva unas políticas que generen fricciones con la UE. Los líderes políticos republicanos han propuesto que Estados Unidos se desvincule de China y que se revoque la Orden Ejecutiva sobre IA, con la que el gobierno de Biden quiso establecer nuevas normas y proteger a los ciudadanos estadounidenses de los riesgos de la inteligencia artificial. Por eso, la UE, al mismo tiempo que coopera con Estados Unidos y otros socios afines para impulsar unas normas mundiales, debe ser capaz de eliminar los riesgos que suponen los caprichos de la política y las decisiones estadounidenses. Por ejemplo, la cadena de valor europea de los semiconductores depende de la propiedad intelectual estadounidense. Si se sustituye la propiedad intelectual estadounidense por alternativas europeas, la UE podrá garantizar que la relación con Estados Unidos siga siendo mutuamente beneficiosa.

Reducir los riesgos para resolver el dilema de la seguridad económica no significa levantar barreras. Es más, muchas veces significa lo contrario: forjar asociaciones sólidas con países importantes que participan en las principales cadenas de valor. En un mundo interdependiente, esta cooperación es esencial para garantizar el acceso a tecnologías de vanguardia y asegurar que la protección frente a los riesgos no se haga a costa de dejar a Europa sin innovación tecnológica. Consiste en iniciativas como el Foro de la Asociación para el Aseguramiento de los Minerales, creado por la UE y Estados Unidos para impulsar la cooperación internacional en cuestión de materias primas críticas. La UE debe buscar asociaciones similares en IA, semiconductores y computación cuántica.

Si el mandato 2019-2024 de von der Leyen se centró en tener una “Comisión geopolítica”, el de 2024-2029 tendrá que producir una “Comisión geoeconómica”. Una de sus prioridades debe ser dar una respuesta al dilema de la seguridad económica de Europa, que combine más inversiones para reforzar la capacidad europea, medidas para reducir los riesgos y así hacer frente a las vulnerabilidades y entrar en nuevas y ambiciosas asociaciones de ámbito mundial para lograr un progreso digital rápido y seguro. Una agenda de este tipo, junto con las medidas de innovación descritas en la sección anterior de este documento, puede dar a las políticas tecnológicas europeas la profundidad geopolítica que no han tenido hasta ahora. Pero, para ser la gran estrategia que hace falta, también deben ser influyentes a escala mundial.

El dilema de la influencia mundial

Este documento ya ha hecho referencia al efecto Bruselas, es decir, al hecho de que la UE utiliza su poder de mercado como palanca para establecer reglas mundiales. El ejemplo más destacado es el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), que, aunque cada vez más discutido en la propia Europa, se ha convertido en el punto de referencia para las normas sobre privacidad en todo el mundo.

Sin embargo, en muchos aspectos, este efecto es más un elemento del pasado reciente que una descripción de las realidades actuales. En la última media década, especialmente, la tecnología se ha vuelto claramente más geopolítica, los conflictos han proliferado, la rivalidad entre las potencias se ha intensificado y las interdependencias se han convertido en armas. Los países son cada vez más conscientes del valor estratégico de las tecnologías críticas. Todo ello limita cada vez más el radio de acción de la UE. De ahí el dilema de la influencia mundial: ¿cómo garantizar que Europa siga sentando y manteniendo los criterios al mismo tiempo que adapta su modelo a esta época más disputada y multipolar?

Se puede empezar analizando los obstáculos que encuentra el efecto Bruselas a escala mundial. La Ley de Inteligencia Artificial de la UE, aunque es pionera en el mundo, ni siquiera ha sido bien recibida en todo Occidente. Algunos países como Estados Unidos, el Reino Unido y Japón han optado por estrategias diferentes en un intento de fomentar la innovación. Es probable que otras jurisdicciones sigan sus pasos, ya sea porque comparten ese objetivo o porque carecen de recursos para promulgar normativas complejas al estilo de la UE. Otras, por su parte, quizá se inclinen por el modelo chino y acepten, de buen grado o a regañadientes, las concesiones en materia de derechos humanos implícitas en la forma que tiene China de desplegar las tecnologías.

Esta oposición a la vía europea no solo procede de otros Estados, sino de los propios gigantes tecnológicos. Algunos han interrumpido la presentación de nuevos productos en Europa hasta saber mejor qué implica la normativa de la UE, lo cual lleva a la fragmentación y a un mercado digital transatlántico de dos niveles. Las empresas también rechazan las dos normativas más importantes de la UE sobre la industria digital, la DSA y la DMA. Y, dado que otros países se resisten a seguir su ejemplo, la capacidad de la Unión para definir nuevas normas mundiales en este campo está cada vez más en tela de juicio. Aunque la UE espera que los consumidores y los gobiernos de otros países exijan responsabilidades a las empresas por tener unos criterios menos estrictos en materia de privacidad, competencia y desinformación, no siempre está claro que vayan a hacer lo debido.

En un intento de no quedarse meramente en el efecto Bruselas —una primera respuesta al dilema de la influencia—, la primera Comisión von der Leyen puso en marcha dos iniciativas fundamentales. La primera fue Global Gateway, que pretendía ofrecer una alternativa a la “Ruta de la Seda digital”, el pilar digital de las inversiones chinas dentro del plan BRI, con la movilización de hasta 300.000 millones de euros en inversiones para infraestructuras digitales y de otro tipo. En segundo lugar, la UE ha emprendido una gran variedad de asociaciones digitales, como el Código de Conducta sobre Inteligencia Artificial promovido por el Consejo de Comercio y Tecnología UE-Estados Unidos (TTC), una serie de compromisos voluntarios que después adoptó el G7. Otras iniciativas, como el Convenio del Consejo de Europa sobre IA y el apoyo de la UE a las Recomendaciones de la UNESCO sobre IA, muestran los nuevos e implacables intentos europeos de llegar más allá de sus fronteras.

Son un comienzo loable pero desigual. Una cosa es rivalizar con las inversiones digitales de China en el extranjero y otra conseguir una postura común, aún inexistente, de la UE sobre las políticas tecnológicas generales de China. Del mismo modo, fiarse en exceso de que el TTC va a externalizar las políticas tecnológicas de la UE puede acabar siendo un error si las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre de 2024 desembocan en un cambio en la presidencia y un socio menos colaborador en Washington.

Por consiguiente, es necesaria una estrategia más completa e integral para conectar la agenda tecnológica de la UE con sus objetivos estratégicos y de política exterior en general. El punto de partida debe ser una coordinación más estrecha entre la UE, los Estados miembros, los países socios y el sector privado, para cerrar las brechas que con demasiada frecuencia inhiben la influencia de Europa como colectivo, tal vez incluyendo nuevos acuerdos institucionales. Por ejemplo, en la última legislatura, la UE creó el cargo de enviado principal para asuntos digitales en Estados Unidos, esencialmente un embajador tecnológico en San Francisco. Pero, aunque ese puesto permite mantener canales de comunicación con las grandes empresas tecnológicas estadounidenses, no extiende esa red de contactos sólida al resto de las relaciones tecnológicas internacionales de la UE.

La Unión debe tener claro que, como ya ha explicado este documento, las innovaciones tecnológicas humanas se producen, en su inmensa mayoría, fuera de sus fronteras. Por tanto, para que Europa recupere su capacidad de influir en el panorama digital mundial, es necesario que asuma una interdependencia estratégica. La profundización de los acuerdos de asociación puede permitir que la UE aproveche sus ventajas y corrija algunas lagunas en el acceso a tecnologías críticas. En el sector de los semiconductores, por ejemplo, a la UE le faltan fabricantes propios de chips, mientras que las empresas de Japón, Corea del Sur y Taiwán dominan el mercado. Estas complementariedades pueden reforzar la capacidad de Europa para establecer normas, tanto por sí sola como en cooperación con Estados afines.

Para conservar lo mejor del efecto Bruselas —uno de los grandes éxitos recientes del proyecto europeo— y, al mismo tiempo, adaptarse a un mundo de tecnología más geopolítica, hay que hacer un ejercicio de malabarismo que es tan importante como los dilemas de la innovación y la seguridad económica y que está indisolublemente ligado a ambos. Pero, como en los otros dos casos, es posible encontrar el equilibrio. En medio de una competencia feroz, la UE puede ejercer una nueva influencia mediante alianzas más consolidadas con los países socios, el apoyo a la transición tecnológica en cada uno de ellos y una reforma de su diplomacia digital actual y de sus iniciativas de política exterior en general.

Los pilares de la gran estrategia tecnológica de la UE: recomendaciones y próximos pasos

El equilibrio en el dilema de la innovación

Completar la unión de los mercados de capitales

Mientras que, en Estados Unidos, las grandes reservas de capital riesgo han contribuido al desarrollo del ecosistema tecnológico, en la UE siguen teniendo poca consistencia. Los expertos han pedido que se movilicen los fondos de pensiones y de seguros para incrementar la inversión en tecnologías críticas. Esos fondos suman, en toda la Unión, 13 billones de euros en activos. Es decir, eliminar las restricciones legales y normativas podría desbloquear una enorme inversión privada. Según el Banco Europeo de Inversiones, además, el sector digital estadounidense se ha beneficiado también de un mercado de ofertas públicas iniciales (OPI) más sólido. Para competir por los inversores y atraerlos, la UE tendrá que facilitar que haya OPI menos fragmentadas para los innovadores europeos, una recomendación importante del informe Draghi que ha tenido buena acogida. El informe Letta proponía instaurar una puerta de entrada unificada a los mercados de la UE para las OPI mediante la cooperación entre los principales mercados de valores de la Unión, antes de que las empresas pasen a las bolsas nacionales de su elección.

Establecer un marco de libertad para investigar e innovar

La UE debe aprovechar la legislatura institucional de 2024-2029 para desenmarañar la madeja normativa y de gobernanza tecnológica aparecida en Europa en los últimos años. Con ese fin, Letta ha propuesto ampliar las cuatro libertades fundamentales del mercado único para incluir una quinta: la libertad de investigar e innovar. En el mismo sentido, Draghi ha recomendado crear una unión de investigación e innovación con la financiación apropiada. Ambas ideas son audaces, pero lo prioritario debería ser algo todavía más fundamental: la armonización y aplicación racionalizada de las normas en todo el ecosistema tecnológico europeo. Eso significa que la UE debe eliminar las barreras al mercado único digital, para facilitar que las empresas tecnológicas crezcan a una escala acorde con una economía del tamaño de la UE, examinar las normas existentes para evitar duplicidades y animar a los Estados miembros a crear Oficinas de Innovación para ayudar a los innovadores a abrirse camino a través de la burocracia, siguiendo el ejemplo del Gobierno británico en el sector médico. Bruselas también debería instar a las capitales nacionales a crear “cajones de arena” normativos: procesos físicos, digitales o híbridos que ofrezcan a los innovadores un entorno seguro para probar sus productos y empezar a cumplir las normas correspondientes bajo supervisión. Estos «cajones de arena» ya han proporcionado beneficios evidentes al sector de las telecomunicaciones, al reducir el tiempo y el coste de la comercialización de nuevas ideas.

Establecer y financiar instituciones de difusión de la tecnología

Una parte importante del dilema de la innovación en Europa es la cuestión de cómo garantizar que los nuevos avances se difundan rápidamente, más allá de los sectores de vanguardia, al conjunto de la economía, incluidas las industrias tradicionales y las pequeñas y medianas empresas. Por eso, el nuevo grupo de líderes de la UE debería pensar en financiar específicamente una nueva ola de instituciones de difusión tecnológica para facilitar la transferencia de tecnología en toda la Unión. La actual red de Centros Europeos de Innovación Digital ha tenido unos resultados decepcionantes. Para sustituirla, habría que reorientar la financiación y las ayudas con el fin de reproducir modelos que ya han tenido éxito, como los Institutos Fraunhofer de Alemania y los Institutos Carnot de Francia. Estos centros llevan a cabo investigaciones aplicadas y formación tanto para gobiernos como para empresas, con el fin de ayudar a comercializar las nuevas tecnologías. Otro buen ejemplo es el Nordic AI Center, un nuevo instituto creado con financiación del Consejo Nórdico de Ministros para incrementar el uso y la adopción de tecnologías de IA en toda la región. Es fundamental multiplicar la cantidad y calidad de este tipo de asociaciones de ámbito regional o nacional para garantizar que la UE aproveche plenamente las nuevas innovaciones tecnológicas de manera coherente con su carácter abierto y sus valores.

El equilibrio en el dilema de la seguridad económica

Aprobar una Ley de Industrias de Tecnologías Críticas

Como afirmaba acertadamente un colectivo de empresas tecnológicas europeas en un reciente manifiesto conjunto, «Europa necesita apoyar a los innovadores no sólo con normas, sino con inversiones privadas y públicas concretas y estrategias proactivas de desarrollo y transferencia tecnológica más allá de los intereses nacionales». Para lograrlo, la nueva Comisión Europea debería introducir una Ley de Industrias Tecnológicas Críticas en sus primeros 100 días. La legislación debería facilitar y atraer inversiones para los productos, componentes y maquinaria necesarios para producir tecnología crítica, como IA y robótica, semiconductores y tecnologías cuánticas. Podría darse prioridad a aquellos bienes para cuya fabricación la UE depende en exceso de productores externos. La ley podría complementarse con el nuevo Fondo Europeo de Competitividad que von der Leyen se comprometió a crear en sus directrices 2024-2029. Se prevé que el fondo invertirá en tecnologías estratégicas, aunque todavía no se han hecho públicos más detalles. La UE podría asignar al fondo un grupo consultivo de actores del sector privado, dirigido por un comisario, para ayudar a sintonizar sus objetivos y recursos con los del sector privado.

Aumentar y ampliar los instrumentos de financiación pública

Los fondos propios de la UE siguen siendo escasos y están limitados por el actual Marco Financiero Plurianual (MFP). Pero la Comisión debe utilizar mejor los instrumentos de que dispone, como el Fondo de Innovación y el Fondo Europeo de Defensa, y tratar de aumentar sus recursos, quitándolos de otras prioridades y reasignándolos en caso necesario. La Unión debe estudiar formas creativas de obtener más fondos, como los préstamos conjuntos y el uso de los fondos sobrantes de su paquete de recuperación de la pandemia NextGenerationEU. Y debe estudiar la manera de optimizar el próximo MFP 2028-2034. La Comisión debe ofrecer argumentos políticamente convincentes sobre la necesidad de dar prioridad a las inversiones en tecnologías críticas, subrayando las carencias de Europa en materia de innovación y la importancia esencial de esas tecnologías si queremos que la UE conserve su competitividad y su resiliencia general. Por ejemplo, duplicar y reformar el presupuesto de su programa de financiación de la investigación Horizonte Europa, como propone Draghi, es un paso vital para el futuro general del continente. Por último, como demuestran Estados Unidos y China, la innovación financiada con fondos públicos puede tener muchos efectos positivos en aplicaciones civiles, militares y de doble uso. Estados Unidos y la OTAN llevan mucho tiempo utilizando incubadoras y programas públicos de capital riesgo, mientras que la UE está empezando a hacerlo ahora y tiene que ponerse al día rápidamente. Como próximo paso, la Unión debería aumentar la fertilización cruzada de las tecnologías civiles y de defensa, para lo que tendrá que dejar de prestar atención exclusivamente a las tecnologías civiles en algunas partes de Horizonte Europa, o crear un nuevo instrumento para financiar la I+D de doble uso.

Crear clubes tecnológicos con socios internacionales

Perseguir la seguridad económica no debería ser incompatible con que Europa siga estando abierta al comercio, la inversión y la cooperación con terceros países. Al contrario, como hemos explicado, Europa puede buscar una interdependencia estratégica inteligente que refuerce su soberanía sin promover el proteccionismo, impedir la innovación ni irritar a sus socios. Partiendo de su estrategia de seguridad económica actual, la UE debe promover la creación de «clubes tecnológicos» con otros países que busquen acuerdos para tener más seguridad económica o abordar su dependencia de China o Estados Unidos. Entre ellos podría haber socios democráticos afines con los que la UE comparta valores políticos, pero también otros países con los que tenga muchos intereses en común. Los Clubes Tecnológicos deberían coordinar los controles a la exportación de tecnologías críticas e ir construyendo así un régimen de controles plurilaterales que garantice su eficacia a largo plazo y su viabilidad diplomática. Asimismo, deberían trabajar con arreglo a una agenda de acuerdos y compromisos para garantizar el acceso a materiales, componentes y productos, con lo que se reforzarán el comercio y la especialización. Por último, los Clubes Tecnológicos deberían fomentar el intercambio de datos e información confidencial sobre los posibles riesgos de perturbaciones o usos armamentísticos en la cadena de valor tecnológico.

El equilibrio en el dilema de la influencia mundial

Designar un embajador digital y agregados digitales

El Consejo Europeo debe nombrar un nuevo embajador general de la UE para asuntos digitales, que, a su vez, presidiría el desarrollo y despliegue de una nueva generación de agregados digitales en las delegaciones de la UE en todo el mundo. Esta renovación institucional es esencial para dedicar la atención y los recursos necesarios a la diplomacia tecnológica europea. Con ella, la UE podría ayudar mejor a sus socios a desarrollar y desplegar tecnologías críticas seguras, responsables y resilientes y, de paso, proyectar de forma nueva y más dinámica el poder regulador de la UE fuera de sus fronteras y contribuir a la transformación digital de sus socios; en todos los aspectos, desde la financiación y la puesta en marcha de infraestructuras hasta el desarrollo de grandes modelos lingüísticos y la difusión de aplicaciones de IA. Este nuevo servicio diplomático digital de la UE no se limitaría a una estrecha cooperación en materia de regulación, sino que trataría de colaborar estrechamente con los ecosistemas tecnológicos locales, comprender sus necesidades e intereses y hacer todo lo posible por crear oportunidades de negocio e innovación que beneficien a todas las partes.

Adoptar una estrategia de política digital internacional

Aunque el SEAE, dependiente del Alto Representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común, ha empezado a tomarse en serio la diplomacia digital, su éxito se ha visto obstaculizado por varios factores. Entre ellos, la falta de recursos (sobre todo para las delegaciones de la UE en todo el mundo), la insuficiente integración de la labor diplomática digital de los Estados miembros (también carente de recursos) y las guerras territoriales habituales dentro de la Comisión. Mientras que, en Estados Unidos, el Consejo de Seguridad Nacional agrupa a los distintos poderes del Estado y puede ejercer un liderazgo estratégico, la UE no tiene ni una institución similar ni el equivalente al consejero de seguridad nacional. Para remediar esta situación, la Alta Representante debería encargar la elaboración de una estrategia de política digital internacional de la UE, basada en el reciente llamamiento del Consejo de la UE para definir los principios, objetivos e instrumentos de la agenda de diplomacia digital de la Unión. La estrategia debería plasmar todo lo que ha hecho la UE en este ámbito dentro de un marco coherente y bajo la dirección del nuevo embajador especial para asuntos digitales. Eso supondría un trabajo conjunto de distintas carteras de la Comisión: comercio, asociaciones, mercado interior, competencia, asuntos económicos y financieros y presupuesto. Por último, las comisiones del Parlamento Europeo deberían desempeñar un papel más detallado y estructurado en la difusión de las normas digitales de la UE y a la hora de entablar un diálogo regulador con los socios internacionales, ya sea a través de las comisiones de Asuntos Exteriores, Libertades Civiles o Industria, reuniones interparlamentarias con otros parlamentos regionales o nacionales, o la creación de un nuevo foro interparlamentario sobre diplomacia digital.

Renovar la iniciativa de la Global Gateway

La repercusión de la iniciativa de inversión Global Gateway de la UE, incluida su labor en alta tecnología, ha sido menor de lo que habría sido deseable debido a varias limitaciones. Una revisión interna de la Comisión filtrada en abril de 2024 reconocía, con razón, que “las energías están demasiado dispersas en muchos frentes”. Otro informe del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo señala “la considerable incertidumbre sobre lo que ofrece la estrategia”. Por ejemplo, la gran mayoría de los proyectos digitales emblemáticos  de Global Gateway tienen que ver con inversiones en conectividad digital y, aunque estas son esenciales, llama la atención la falta de inversiones equivalentes en IA, semiconductores y tecnología cuántica. Esa laguna deja margen para que otros actores, como China, aprovechen el hueco en las inversiones destinadas a socios terceros y se dediquen a construir tecnologías autoritarias de vanguardia sobre infraestructuras más básicas financiadas por la UE. Por eso es esencial que Global Gateway esté más estrechamente relacionada con los objetivos de política digital y diplomacia digital de la UE. Eso crearía unas oportunidades inmensas. Por ejemplo, una investigación de la Fundación Carolina publicada en noviembre de 2023 llegó a la conclusión de que, si todo saliera bien, unas inversiones europeas coordinadas en tecnología y digitalización para Latinoamérica podrían aumentar el peso económico total de la UE en la región, de los 45.000 millones de euros previstos actualmente, a 180.000 millones de euros, y crear casi 2,5 millones de nuevos puestos de trabajo. A los ecosistemas tecnológicos locales también les beneficiaría contar con una ayuda europea más específica. El ejemplo de la Aceleradora Digital UE-América Latina es un precedente positivo para las incubadoras financiadas por la UE para nuevas empresas y PYME en los países socios.

Un sitio en la mesa

La UE se está quedando rezagada como potencia digital. Las lagunas en innovación, existentes desde hace décadas, son cada vez mayores. Su dependencia de otros países se está convirtiendo en un riesgo estratégico mayor. Y el efecto Bruselas —la capacidad de la Unión para influir en las normas y los criterios tecnológicos en todo el mundo— es cada vez menor. Pero su situación no es desesperada, ni mucho menos. Si afronta sin reparos los tres dilemas —innovación, seguridad económica e influencia— y después toma medidas para resolverlos, podrá aprovechar sus ventajas y empezar a recuperar terreno. Ignorar las concesiones y tensiones políticas no sirve de nada. Por el contrario, los “imperios digitales” estadounidense y chino demuestran el valor de ser estratégicos y ambiciosos a la hora de defender los propios principios e intereses en el controvertido ámbito digital. También muestran la importancia de hacerlo en un mundo de rápidos cambios tecnológicos, convulsiones geopolíticas y la estrecha relación entre ambos fenómenos en forma de tecnología “geopolitizada”. La UE no tiene tiempo que perder. Ahora que los nuevos dirigentes están empezando su mandato y tienen la vista puesta en el horizonte de 2029, hay que actuar con rapidez para corregir las lagunas, modernizar las instituciones y crear los acuerdos y asociaciones que le faltan. En los próximos cinco años se decidirá si la UE se gana un sitio en la mesa de honor de la tecnología mundial o si acaba formando parte del menú.

Sobre los autores

José Ignacio Torreblanca es investigador sénior sobre políticas en ECFR y jefe de la oficina de ECFR en Madrid. Es además profesor de ciencia política en la Universidad Nacional de Educación a Distancia en Madrid.

Giorgos Verdi es investigador sobre políticas en el programa de Poder Europeo del Consejo Europeo de Relaciones exteriores. Investiga en particular las repercusiones de las nuevas tecnologías y las tecnologías críticas en la competitividad, la seguridad económica y la política exterior de la UE.

Agradecimientos

Los autores quieren dar las gracias a los expertos que han contribuido a este documento con entrevistas y debates, entre ellos Giorgia Albertino, Mark Boris Andrijanic y Anu Bradford. También queremos dar las gracias a todos los participantes en el Policy Salon sobre tecnología celebrado a puerta cerrada y el Grupo de Alto Nivel sobre la Interdependencia Estratégica Europea, del Foro Económico Mundial; ambos se celebraron coincidiendo con la reunión anual del Consejo del ECFR en julio de 2024. Para elaborar este informe, también nos entrevistamos con funcionarios de la Dirección General de Redes de Comunicaciones, Contenidos y Tecnología de la Comisión Europea y con representantes de la Cámara de Comercio de Estados Unidos ante la UE. Estamos muy agradecidos por su ayuda.

Dentro de ECFR, queremos agradecer a nuestros colegas del programa European Power su apoyo durante todo el proceso. La subdirectora del programa, Carla Hobbs, y la coordinadora del programa, Irene Sánchez, fueron esenciales para llevar a cabo este proyecto. También queremos dar las gracias a nuestros colegas Tobias Gehrke y Ángel Melguizo por sus valiosos comentarios. Por último, queremos dar las gracias especialmente a Jeremy Cliffe, nuestro director editorial, por su increíble labor al editar este documento y hacer sugerencias cruciales para mejorarlo.

A pesar de estas contribuciones, las opiniones expresadas son exclusivas de los autores.

El Consejo Europeo de Relaciones Exteriores no adopta posturas colectivas. Los documentos publicados por ECFR no representan más que las opiniones de sus respectivos autores.

Traducción realizada por María Luisa Rodríguez Tapia