Brasil: el puente de Europa hacia el Sur Global

Resumen

• Los europeos a menudo malinterpretan a Brasil, tanto al asumir que debería ser un partidario entusiasta con todas las iniciativas occidentales, como al creer que se ha alineado con el bloque antioccidental liderado por China y Rusia. Ambas suposiciones son erróneas.
• En realidad, Brasil disfruta viviendo en un mundo «à la carte», posicionándose como una potencia intermedia clave en un panorama multipolar, como demuestra su pertenencia tanto al G20 como a los BRICS, además de su papel regional dominante.
• Sin embargo, la creciente competencia geopolítica entre Estados Unidos y China, junto con una Rusia cada vez más hostil, está reduciendo el espacio para el no alineamiento de Brasil. La reelección de Donald Trump no hará sino complicar aún más la cuestión.
• La política exterior de Brasil, que históricamente mostró un fuerte sentido de continuidad, también está cada vez más influenciada por la polarización política interna.
• Europa cuenta con buenas cartas para posicionarse como el socio que tanto necesita Brasil en las próximas décadas, especialmente, teniendo en cuenta el interés que comparten en promover la cooperación multilateral global. Pero para eso primero debe respetar las necesidades y aspiraciones propias de Brasil.

Introducción

Los europeos quieren hacer nuevos amigos. A medida que el orden mundial se fragmenta y se reordena en medio de la escalada de tensiones entre Estados Unidos y China, el ascenso de «potencias intermedias» asertivas y el creciente escepticismo hacia el sistema internacional basado en normas, Europa se encuentra cada vez más aislada en el sur global. Para asegurar su posición y evitar verse arrastrada a una nueva dinámica de guerra fría entre Washington y Pekín (que probablemente se verá exacerbada por la reelección de Donald Trump para la Casa Blanca), Europa debe equilibrar su sólida alianza transatlántica a través de la construcción de nuevas asociaciones con potencias emergentes, en particular con aquellas que están dando forma a esta nueva realidad.

Los responsables políticos europeos son muy conscientes de ello. En los dos últimos años se ha producido una oleada de esfuerzos de acercamiento destinados a diversificar las relaciones y dependencias de la Unión Europea en toda una serie de ámbitos, desde el clima hasta la energía y la tecnología. Como parte de estos esfuerzos, América Latina y el Caribe, un área históricamente infravalorada por la UE, ha pasado a primer plano. Así pues, Brasil destaca como principal candidato para una cooperación reforzada, dado que es la mayor economía y posiblemente la única y verdadera potencia intermedia de la región, tanto con ambición como con capacidad para influir en el orden mundial.

No obstante, la relación UE-Brasil se enfrenta a importantes retos. A pesar de ser el principal inversor y el segundo socio comercial del país, a menudo la UE se ha visto frustrada por las decisiones de Brasil en temas de política exterior; en concreto, su presencia en los BRICS y su diplomacia de paz en Ucrania. Más que un socio plenamente alineado con su visión del orden mundial, la UE suele encontrar en Brasil una potencia intermedia que desafía el multilateralismo centrado en Occidente, que favorece la multipolaridad y, como muchos países de la región, que está bien instruido en la cobertura estratégica entre Estados Unidos y China para promover sus intereses y su autonomía.

Brasil, por su parte, ha expresado su frustración por lo que percibe como un doble rasero de Occidente en conflictos como los de Gaza y Ucrania, o por la respuesta cerrada de la UE a la pandemia de covid-19 y el suministro de vacunas. Otros motivos que han generado molestia son la aplicación extraterritorial de la legislación de la UE, como el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) y las leyes de deforestación, además de los retrasos a la hora de lograr cualquier importante forma de acercamiento, representados por las largas negociaciones del Acuerdo UE-Mercosur.

Para superarlo, Europa debe dejar atrás la retórica de señalar con el dedo, ir más allá de impresiones erróneas, comprender las razones profundas que subyacen a las posturas de Brasil en política exterior y comunicar con eficacia sus posiciones a sus homólogos brasileños. La UE y Brasil no pueden cambiar el orden mundial por sí solos; pero, si identifican áreas de colaboración y reforma, podrán trabajar juntos de forma más eficaz e integradora.

En este artículo se pretende brindar apoyo a tales esfuerzos, desentrañando la visión brasileña del orden mundial. Este explora los elementos duraderos y cambiantes de su política exterior, los mecanismos que Brasil utiliza para proyectar su influencia y algunos de los desafíos y contradicciones inherentes a su enfoque. Por último, esboza formas en las que la UE y Brasil podrían identificar intereses comunes sobre los que trabajar juntos; esto sigue el argumento de que Europa, en lugar de buscar una asociación perfectamente alineada, podría obtener beneficios si desarrollara una alianza estratégica. Si Europa quiere bailar con Brasil, tendrá que aprender algo de samba.

Este texto lo han escrito tres europeos. A través de entrevistas con importantes expertos, diplomáticos y responsables políticos de Brasil y otros países latinoamericanos, hemos tratado de comprender y desentrañar más y mejor el enfoque del país sobre el orden mundial. El documento reflejará, para bien o para mal, la perspectiva europea sobre los objetivos y puntos de vista de Brasil. Aun con todo, creemos que esta puede ser una valiosa contribución al debate. A fin de cuentas, nuestro objetivo es cuestionar e inspirar el pensamiento europeo sobre el papel global de Brasil, el cual creemos que, a menudo, se basa en simplificaciones e ideas erróneas. Pero también nos gustaría mostrar a los brasileños cómo se les puede llegar a percibir desde la distancia. Con ello, esperamos provocar un intercambio franco entre ambas partes sobre percepciones e ideas erróneas: superarlas es esencial para una asociación constructiva.

Continuidad y cambio en el enfoque global de Brasil

El panorama político de América Latina a menudo presenta un movimiento pendular, oscilando entre ideologías de izquierda y de derecha. Si bien este fenómeno es común en los sistemas democráticos, en esta región suele dar lugar a cambios pronunciados en  política exterior.

Ello se debe en parte a la intensa polarización política, que fomenta rupturas entre administraciones, así como al impacto desmesurado de las preferencias presidenciales en los asuntos internacionales, sobre todo en los países con burocracias más débiles. En consecuencia, la política exterior de la región tiende a ser errática, lo cual socava las iniciativas diplomáticas a largo plazo y obstaculiza el avance hacia una integración regional más profunda.

No obstante, varios países de la región tienden a mostrar una notable continuidad en asuntos exteriores, incluido Brasil. Esto puede resultar sorprendente, dada la historia reciente del país, con el fuerte contraste entre la postura nacionalista y pro-Trump del expresidente Jair Bolsonaro y el giro hacia el multilateralismo del actual presidente Luiz Inácio Lula da Silva, junto con una visión más crítica de las posiciones occidentales y una mayor simpatía por China. 

Es cierto que la posición ultraconservadora, nativista y antiglobalista de Bolsonaro representó un profundo cambio en la política exterior de Brasil. Bolsonaro, receloso de un sistema internacional al que se le considera dominado por el «arco ideológico globalista«, prefirió un enfoque aislacionista, priorizando los intereses nacionales sobre la cooperación internacional (por ejemplo, en materia climática), con solo un número limitado de alianzas con otros «conservadores» como Trump. Esto se tradujo en un alejamiento significativo del enfoque establecido de la política exterior de Brasil, que históricamente ha hecho hincapié en el compromiso multilateral pragmático y proactivo, la proyección internacional y las relaciones diplomáticas con un amplio abanico de potencias.Sin embargo, en muchos sentidos, este cambio drástico en la narrativa es un hecho sorprendente y atípico, quizás sin parangón, desde que Brasil volviera a la democracia en la década de 1980; este subraya la existencia de una tradición de política exterior bien establecida e identificable de la cual divergió. Además, incluso durante el gobierno de Bolsonaro, varios elementos de continuidad siguieron en la práctica. Por ejemplo, los lazos económicos de Brasil con China (un país etiquetado de globalista, al que él vilipendió) se mantuvieron fuertes; de hecho, el comercio con Pekín aumentó durante su mandato.

Por debajo de la variada retórica ideológica de presidentes como Lula, Fernando Henrique Cardoso e incluso Bolsonaro, algunos elementos centrales de la política exterior brasileña han perdurado en gran medida, y los cambios entre administraciones suelen ser de grado de énfasis más que de dirección. Esto también se observa en los patrones de voto relativamente estables de Brasil en la ONU, particularmente evidentes en el contexto de la invasión rusa de Ucrania. Brasil tiende a apoyar el derecho internacional y a condenar sus violaciones, y al mismo tiempo rechaza la injerencia de las grandes potencias en los asuntos internos de otros países, incluso mediante el uso de sanciones económicas como instrumento de presión.

A continuación, este artículo explicará a grandes rasgos tres leitmotiv de la política exterior de Brasil: su esfuerzo por mantenerse autónomo frente a los principales centros de poder; su búsqueda de un papel de gran potencia para sí mismo; y su compromiso cualificado con el multilateralismo.

Cobertura estratégica y no alineamiento activo

Brasil cuenta con una larga historia de búsqueda de independencia y autonomía en su política exterior, salpicada por breves períodos de alineamiento con Estados Unidos. En general, Brasil trata de contrarrestar la influencia estadounidense en el hemisferio occidental, siempre manteniendo la flexibilidad en sus relaciones internacionales. Esta estrategia se justifica por los escasos beneficios políticos y económicos derivados de anteriores alineamientos con Estados Unidos (en comparación con los importantes beneficios experimentados por otras potencias intermedias, como Corea del Sur). El contexto geopolítico estable de Brasil le ha permitido un alto grado de independencia de Washington, incluso en asuntos de seguridad. Con Lula en particular, Brasil adopta abiertamente un orden global pos-EE. UU., en el que el objetivo es que dicho país asuma un papel diferente que no sea el de liderar el mundo.

Al igual que para otras potencias intermedias, Brasil acoge la multipolaridad como una oportunidad para aumentar su influencia en las instituciones internacionales y ejercer una mayor influencia global. Resistiéndose a alinearse con Estados Unidos o China, en lo que Lula denomina una «mentalidad de la Guerra Fría«, como muchas otras potencias intermedias, Brasil se sitúa estratégicamente entre ambas, aprovechando las oportunidades que crea la competencia entre ellas; oportunidades de las que no disponía durante la era del dominio estadounidense. A Brasil parece gustarle vivir en un «mundo à la carte«, aunque a veces esto le obligue a tener que maniobrar con precisión, como por ejemplo cuando, recientemente, apuntó que no se uniría a la iniciativa de la Franja y la Ruta de China. 

Al igual que otros países latinoamericanos, como Chile y Argentina, Brasil aprovecha las inversiones, los proyectos de infraestructuras y los acuerdos comerciales de ambas superpotencias. En cambio, países como México o Colombia tienen menos margen de maniobra debido a su mayor dependencia económica, geográfica o de seguridad de EE. UU., lo que limita su capacidad para avanzar en un entorno competitivo.. Esta estrategia de cobertura también permite a Brasil prepararse para diversos escenarios que puedan derivar de la rivalidad entre Estados Unidos y China; esto recuerda a su enfoque durante la Segunda Guerra Mundial, cuando mantuvo la neutralidad entre la Alemania nazi y los Aliados hasta que las circunstancias hicieron que el alineamiento con los Aliados fuera más beneficioso para sus intereses nacionales.

La evolución del papel de Brasil en el escenario mundial

El Brasil de Lula utiliza el enfoque del «no alineamiento activo«, o «lógica de la autonomía«, como lo describen algunos académicos latinoamericanos, para intentar posicionarse como actor autónomo y mediador en disputas internacionales, especialmente en temas como la guerra en Ucrania y las tensiones en Venezuela (las cuales han tenido un éxito limitado, como se analizará más adelante en este informe). Siguiendo esta línea,el Brasil de Lula busca con frecuencia actuar como intermediario o puente entre Occidente y el sur global, destacándose como un raro ejemplo de país relevante que puede identificarse como parte de ambos.. De hecho, a pesar de su distanciamiento de Occidente bajo el mandato de Lula, los fuertes lazos económicos de Brasil con los países occidentales, su participación en grupos liderados por Occidente, como el G20, y su estatus como una de las mayores democracias liberales del mundo, refuerzan la percepción en el sur global de que está bien afianzado a Occidente. Este papel de intermediario o puente es una parte clave de la estrategia de Brasil para proyectar poder e influencia en la escena mundial, una vieja ambición de la política exterior brasileña.

No obstante, dentro de esta continuidad, existen notables diferencias entre las administraciones brasileñas en cuanto a cómo perciben el alcance del papel internacional de Brasil. Aunque los sucesivos Gobiernos coinciden en el potencial de Brasil como actor internacional de primer orden, difieren en el grado de compromiso con los asuntos globales. Por ejemplo, el Brasil del presidente Fernando Henrique Cardoso centró sus esfuerzos diplomáticos en la estabilidad regional y la protección de sus intereses frente a las grandes potencias. Cardoso hizo hincapié en una política exterior más prudente y comedida, que pretendía ejercer influencia sin sobrecargar sus recursos, considerando la integración como una forma de construir la autonomía del país.

Por el contrario, Lula ve a Brasil como algo más que una potencia intermedia; lo ve como una grande nação («gran nación»), una gran potencia mundial emergente que merece una mayor voz en las instituciones internacionales y que debería abordar de manera activa cuestiones mundiales críticas, desde la no proliferación hasta la acción climática, algo evidente en sus intervenciones de 2023 y 2024 en la Asamblea General de las Naciones Unidas. En lugar de limitarse a participar en marcos multilaterales para salvaguardar los intereses de Brasil frente a otras grandes potencias, Lula pretende remodelar estas instituciones y crear coaliciones que puedan desafiar el dominio occidental, reafirmando a Brasil como arquitecto clave en la gobernanza mundial.

Sin embargo, este enfoque no goza de apoyo universal en Brasil, donde muchos, especialmente los opositores conservadores de Lula, lo consideran una peligrosa extralimitación.

Compromiso con (y críticas a) el multilateralismo

Brasil es una potencia armada no nuclear con una capacidad militar limitada y una posición geográfica relativamente segura, libre de amenazas significativas externas a su seguridad. Por ello, su enfoque de las relaciones internacionales ha hecho hincapié, desde antes de la dictadura militar, en la diplomacia frente a la fuerza militar. Su política exterior, especialmente durante los periodos democráticos, se ha caracterizado por una preferencia por la resolución pacífica de conflictos.

Hubo excepciones durante la dictadura militar (1964-1985), cuando Brasil adoptó un enfoque más asertivo y militarista, incluido un programa secreto de armas nucleares (aunque nunca cometió ningún acto de agresión externa en ese periodo). Así pues, en general ha prevalecido la diplomacia sobre la fuerza militar. Así lo demuestra hoy la participación de Brasil en misiones de mantenimiento de la paz; contribuye con 50 operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU desde 1947, con 57 700 militares y civiles implicados.

Al carecer de poder militar, Brasil ha aprovechado las instituciones, normas y coaliciones internacionales para ejercer influencia y promover sus intereses en la escena mundial, lo que ha llevado al país a defender el multilateralismo como piedra angular de su política exterior. Al igual que Europa, Brasil depende de un sistema comercial funcional, con un modelo económico profundamente entrelazado con la economía mundial. Las perturbaciones del comercio, como las políticas proteccionistas o la ruptura de los acuerdos comerciales multilaterales, suponen amenazas significativas para su desarrollo nacional. Se trata de una prioridad absoluta para las administraciones brasileñas y uno de los principales motores de la política exterior, ya que el crecimiento económico a largo plazo está consagrado en el artículo 4 de la Constitución brasileña.

Pero de ningún modo su confianza en el multilateralismo convierte a Brasil en un defensor incondicional del sistema. De hecho, Brasil se siente a menudo frustrado por la falta de representatividad de estas instituciones (Lula calificó recientemente la composición actual del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el CSNU, como «legado del colonialismo«), y lleva mucho tiempo pidiendo su reforma. En concreto, Brasil aboga por una representación mayor de los países del sur global en las instituciones de gobernanza mundial, un sistema de cuotas más equilibrado que ajuste el poder de voto a las contribuciones reales y al peso económico de los mercados emergentes, prácticas de comercio justo y un acceso equitativo a la tecnología y los recursos; todo ello con el objetivo de igualar las condiciones para las naciones en desarrollo.

En concreto, una de las prioridades más duraderas de la política exterior brasileña es su esfuerzo por optar a un puesto permanente en el CSNU, como parte de la coalición G4 junto a Alemania, India y Japón. Aunque cuenta con el apoyo retórico de algunos europeos (entre ellos Alemania, Francia y el Reino Unido), carece del crucial respaldo de Estados Unidos, cuyos funcionarios sugirieron recientemente que Alemania, India y Japón obtuvieran un puesto, omitiendo notablemente a Brasil.

Fuentes internas de continuidad

La continuidad de la política exterior brasileña puede atribuirse en parte al propio «estado profundo» del país: su Ministerio de Asuntos Exteriores, conocido como Itamaraty. Reconocido por su profesionalidad, esprit de corps y capacidad para infundir visión y perspectiva a largo plazo en la política exterior de Brasil, Itamaraty proporciona un marco burocrático sólido y capaz de capear las fluctuaciones de la política interna y los cambios en las preferencias ideológicas presidenciales. Con más de 200 embajadas, consulados y misiones permanentes en todo el mundo, en las que trabajan unos 1500 diplomáticos, Itamaraty se encuentra entre las 10 primeras potencias diplomáticas del mundo. Esto sitúa a Brasil como uno de los países del sur global con mayor alcance diplomático, junto con Turquía e India.

Otra fuente de continuidad de la política exterior son los principales grupos de interés dentro de Brasil, que ejercen una estabilizadora, aunque a veces frustrante, influencia en las relaciones internacionales del país.

El sector agroindustrial, a pesar de que sus miembros están caracterizados por tendencias ideológicas más conservadoras, tiene un gran interés económico en mantener fuertes relaciones comerciales con China, por ejemplo. Esta lección fue aprendida por el ministro de Asuntos Exteriores de Bolsonaro, Ernesto Araújo, que se enfrentó a importantes reacciones por su postura anti-China. El propio Bolsonaro tuvo que dar marcha atrás a regañadientes sobre China, después de haber viajado a Taiwán como candidato presidencial y haber reproducido la retórica de Donald Trump contra China.

Y, mientras Lula intenta desviarse de las políticas climáticas de su predecesor, también está aprendiendo sus amargas lecciones. Sus esfuerzos por reafirmar el compromiso de Brasil en la lucha contra el cambio climático podrían verse limitados por los poderosos sectores de la agroindustria, la minería y el petróleo, a los que Lula no puede permitirse ignorar dados sus vínculos con el Congreso, dominado por la oposición.

Vehículos de la influencia global de Brasil

Cuando intentan influir en los asuntos internacionales, los países dependen de una serie de recursos que van más allá de la fuerza económica o militar. También recurren a activos más blandos, como la pertenencia a diversas redes y organizaciones, la capacidad para desempeñar un papel de liderazgo y la credibilidad para debatir temas específicos. Aunque no todos los países aspiran a influir en los asuntos mundiales, los que lo hacen suelen lidiar con ciertas debilidades. Para compensarlas, aprovechan sus puntos fuertes como vehículos de influencia mundial.

Brasil no es una excepción a esta regla. Posee varias características propias de una gran potencia. Es el quinto país del mundo por superficie, el séptimo por población y el octavo por PIB, solo por detrás de Estados Unidos, China, Alemania, Japón, India, Reino Unido y Francia. Sus diplomáticos y comentaristas suelen calificar a Brasil de potencia continental o monster country (en referencia al concepto de George Kennan, que también describía a Estados Unidos, China, India y Rusia). Esto les permite argumentar que los intereses de Brasil van más allá de simplemente lograr un resultado específico y abarcan su influencia en la manera en que se gestionan los asuntos globales.

Pero Brasil también tiene puntos débiles notables. Es el 14º país con mayor gasto militar, por detrás de Italia y justo por delante de Canadá. Su insignificancia militar representa uno de los obstáculos para convencer a otras naciones de que merece un puesto permanente en el CSNU.

Geográficamente, Brasil debe lidiar con el hecho de vivir a la sombra de Estados Unidos. Aunque este factor es menos abrumador que en el caso de México, sigue siendo relevante. La doctrina Monroe, de 1823, que estableció la pretensión hegemónica de Washington sobre el hemisferio occidental, sigue afectando a las relaciones internacionales en las Américas, aunque la influencia regional de Estados Unidos sea hoy mucho más débil que hace dos siglos o incluso hace solo tres décadas. En la práctica, esto significa que la capacidad de Brasil para crear coaliciones en América Latina y afirmarse como líder regional se ve seriamente limitada, ya que algunos de sus vecinos siguen dependiendo de Estados Unidos para su seguridad y prosperidad.  

Frente a estos retos, Brasil tiende a aprovechar sus cuatro principales bazas a la hora de aumentar su influencia global: su credibilidad en cuestiones sectoriales específicas (como el clima, la pobreza y la pacificación); su pertenencia al G20; su papel fundador en los BRICS y su influencia regional.

Clima, pobreza y pacificación

Brasil suele centrarse en cuestiones en las que puede aprovechar su credibilidad y el reconocimiento que tanto le ha costado conseguir, como la lucha contra el cambio climático, la pobreza y el hambre, grandes retos del desarrollo que también son prioridades de su presidencia del G20 este año. Como gran productor agroalimentario y guardián de la Amazonia, actualmente Brasil considera que la preservación del medio ambiente y la sostenibilidad son esenciales para su política internacional.

El país también intenta desempeñar un papel cada vez más constructivo en la resolución de conflictos internacionales, aprovechando su no pertenencia a ninguna alianza militar y su fuerza diplomática. Bajo los anteriores gobiernos de Lula (2003-2010), formó parte de una iniciativa relativa al programa nuclear iraní. También envió misiones de mantenimiento de la paz al África lusófona y lideró el componente militar de una misión de paz en Haití respaldada por la ONU. Sin embargo, esta última experiencia se recuerda en Brasil como un desastre, ya que no solo no consiguió proteger a la nación caribeña, sino que también contribuyó a la militarización del Gobierno de Bolsonaro. Esto ayuda a explicar la actual reticencia de Lula a contribuir a una nueva misión en Haití.

Desde el regreso de Lula al poder en enero de 2023, Brasil ha reafirmado su deseo de servir de intermediario honesto capaz de contribuir a la resolución de conflictos a nivel mundial. Poco después de asumir el cargo, Lula hizo hincapié en la necesidad de negociar la paz en Ucrania, sugiriendo la creación de un «G20 por la paz«. En mayo de este año, Brasil y China presentaron una propuesta conjunta de negociaciones de paz: aunque el presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, inicialmente tachara ese plan de «destructivo» y la UE lo rechazara porque no exigía a Rusia respetar el derecho internacional, este muestra, no obstante, la ambición duradera de Brasil de desempeñar un papel importante en el fin de esa guerra. Al mes siguiente, Brasil se desmarcó de las naciones occidentales al negarse a firmar un comunicado tras la cumbre de 2024 sobre la paz en Ucrania celebrada en Suiza, argumentando que Rusia no había sido invitada a participar.

Lula también se ha pronunciado sobre la guerra de Gaza, criticando abiertamente a Israel y distanciándose de forma clara de las opiniones presentes en gran parte de Occidente (y de su predecesor, que sigue mostrando una fuerte posición proisraelí como expresidente, por ejemplo, exhibiendo la bandera israelí en los mítines). Esto es coherente con el enfoque histórico de Lula hacia Oriente Medio y, en muchos sentidos, está en consonancia con la Carta de la ONU; lo que demuestra, una vez más, el apego de Brasil a los principios básicos del derecho internacional, incluso si la postura histórica pro-Palestina del Partido de los Trabajadores también ayuda a explicar la atención que Lula dedica a este conflicto geográficamente distante.

G20

La creación de este grupo a raíz de la crisis económica mundial de 2008 desempeñó claramente un papel importante en la subida de Brasil a la categoría de potencia emergente, sobre todo teniendo en cuenta que no es miembro del G7. Desde el punto de vista de Brasil, el G20 no es solo un foro que le permite sentarse a la mesa, sino también uno en el que se siente muy a gusto, gracias a la inclusión tanto de países desarrollados como en desarrollo y a que representa a todas las regiones del mundo. Este marco permite a Brasil situarse en el centro, aprovechando su identidad única como país occidental y del sur global. Como tal, Brasil puede posicionarse como un actor intermedio, liderando los esfuerzos para abordar la creciente desconexión entre las potencias emergentes y las instituciones mundiales existentes.

Por ello, el gobierno brasileño ha dedicado importantes recursos y atención a su primera presidencia del G20, considerando la cumbre de líderes en noviembre en Río de Janeiro como un momento crucial (junto con la conferencia COP30 sobre el clima que tendrá lugar en Belém en 2025) para aumentar el protagonismo mundial del país y reafirmar su estatus de potencia. A la luz de las críticas sobre la menguante relevancia del G20 (por ejemplo, durante la pandemia del covid-19), Brasil ha propuesto una agenda pragmática destinada a restaurar la credibilidad del grupo como foro capaz de abordar los principales problemas globales, como el cambio climático y la pobreza.

En nuestras conversaciones [i], expertos y diplomáticos brasileños presentaron el G20 como una institución paralela a la ONU, a través de la cual los acuerdos podrían allanar el camino para cambios en instituciones internacionales mayores. También lo consideraron una plataforma esencial para los debates sobre la gobernanza mundial, que se beneficia de un tamaño menor que el de la ONU, lo que permite agilizar las negociaciones y generar impulso para llegar a conversaciones más amplias. Informalmente, algunos de estos expertos hablaron de cambiar el sistema «desde dentro del sistema, pero no desde sus instituciones». A lo que se referían es a que, a pesar de que la gobernanza mundial actual podría reformarse en lugar de rehacerse desde cero, no hay que esperar que el impulso reformista surja de dentro de instituciones como el FMI, la Organización Mundial del Comercio o el propio Banco Mundial. En este contexto, al G20 se le considera un raro ejemplo de foro, más restringido, que representa a todos los principales centros de poder del mundo actual, incluidos Estados Unidos y China.

BRICS y el sur global

Los BRICS tienen un objetivo diferente al del G20. Como señaló uno de nuestros interlocutores, «la vida no es fácil para nadie que esté dentro de ese club». Es obvio que existen grandes divisiones entre sus miembros originales, especialmente entre China e India. Además, según la perspectiva de Brasil, la ampliación en curso de los BRICS (iniciativa que Brasil trató de desbaratar, justificando que diluiría la identidad del grupo y el peso de Brasil dentro de él) plantea desafíos a su propia agenda. Según la perspectiva de Brasil, la ampliación hace que el grupo pierda su característica definitoria: un foro exclusivo para los países más poderosos del sur global. Reduce el peso relativo de las Américas dentro del grupo, especialmente tras el rechazo de Argentina a formar parte del mismo con su nuevo presidente. Coloca a los países democráticos en minoría e incorpora más autocracias, como Arabia Saudí (que está dudando en unirse o no para no contrariar a Estados Unidos) e Irán, además de algunos de los principales contaminadores atmosféricos del mundo. Y corre el riesgo de convertirse en un club liderado por China. Por estas razones, Brasil ha contribuido a crear una categoría de miembros denominada «socios BRICS», que ahora comprende 10 países, entre ellos Cuba, Bolivia y Turquía, país (este último) al que Brasil apoya para que se convierta en miembro de pleno derecho.  

A pesar de estas preocupaciones, sería prematuro concluir que los BRICS están perdiendo su utilidad para Brasil. Para empezar, los BRICS ya han aportado beneficios políticos tangibles: por ejemplo, han concedido al Gobierno brasileño un acceso privilegiado y de alto nivel a los dirigentes chinos. Gracias a los BRICS, Brasil también ha aumentado su prestigio dentro del sur global, fomentando relaciones más estrechas con países de África, Oriente Medio y Asia.

El Gobierno actual siente un especial aprecio por los BRICS. No solo se crearon durante la anterior presidencia de Lula, sino que también se convirtieron, en cierto modo, en sucesores de su propia iniciativa de estrechar las relaciones entre India, Brasil y Sudáfrica (el llamado foro IBSA). Sin embargo, la importancia de los BRICS para Brasil va mucho más allá de los vínculos personales. En concreto, incluso Jair Bolsonaro reconoció la importancia del grupo, en otra muestra de continuidad en la política exterior de Brasil.

Como país que aspira a reformar el orden mundial, Brasil puede que vea en los BRICS un foro útil para coordinar esfuerzos con países no occidentales. Al fin y al cabo, según uno de nuestros interlocutores, «los BRICS no son un grupo de países que deban estar de acuerdo en todo; pero al menos sí están de acuerdo en una cosa: en que el actual orden mundial es injusto».

Sudamérica

Un último vehículo de la influencia global de Brasil está relacionado con su liderazgo regional, una dimensión de la proyección de poder cuya importancia parece haber subestimado hasta hace poco. A pesar de su ambición de llegar a ser un actor global, Brasil históricamente ha sido reacio a asumir los costes de representar a su propia región.

Podría decirse que la geografía y la política presentan dos potentes obstáculos para la integración en esta región. La selva amazónica, varias cadenas montañosas y las distintas zonas climáticas hacen muy difícil establecer vínculos infraestructurales entre los países sudamericanos, en comparación con Europa o el sudeste asiático, por ejemplo. Brasil es la excepción de habla portuguesa en un continente dominado por los países hispanohablantes; también es un gigante (geográfica, económica y demográficamente) en comparación con sus 12 vecinos. Representa aproximadamente la mitad del PIB de la región y limita con casi todos los demás países, salvo Ecuador y Chile. El tamaño de Brasil ha creado a menudo desequilibrios en las iniciativas regionales de las que es coautor, como MERCOSUR (bloque económico creado en 1991 con Argentina, Uruguay y Paraguay) y UNASUR (organización política creada en 2004 entre los gobiernos de izquierda de la región).Además, debido en gran parte al legado de la Guerra Fría, la cooperación también ha sido difícil en esta región, dividida entre gobiernos de izquierdas y de derechas. Algunos estudiosos señalan una contradicción inherente entre el énfasis retórico en una mayor integración regional y el fuerte apego político de la mayoría de los países de la región a una concepción rígida de la soberanía nacional. Tras haber sufrido el colonialismo europeo y la injerencia estadounidense, la región tiende a mostrar una oposición estricta a las intervenciones militares.

Sin embargo, hay que reconocer una importante evolución en este último punto. En 2004, Brasil reformuló su posición hacia una de «no indiferencia» ante situaciones que amenazan la paz y la seguridad internacionales, lo que justificó su participación en la misión de estabilización de la ONU en Haití. Y, en 2011, bajo la presidencia de Dilma Rousseff (y en reacción a una intervención en Libia liderada por la OTAN), propuso el concepto de «responsabilidad al proteger«, como un término medio entre los principios de «no intervención» y «responsabilidad de proteger», que haría que las intervenciones de protección civil fueran más responsables y proporcionadas.

En aquel momento, Brasil trató de posicionarse como un actor internacional constructivo, capaz de participar en operaciones de paz. Sin embargo, la propuesta de 2011 fue recibida con escepticismo a nivel internacional y muchos en Occidente la consideraron un medio para bloquear todas las intervenciones. Hoy en día, el discurso anterior de Brasil de no indiferencia aumenta las expectativas mundiales sobre su implicación en Venezuela y Haití.

Según uno de nuestros interlocutores, Brasil actúa como si quisiera «ser un actor global, pero sin asumir los costes del liderazgo regional». No obstante, esto parece estar cambiando lentamente. Aunque infructuoso, un ejemplo del cambio es el esfuerzo de Lula por revivir UNASUR después de que la organización prácticamente se desmoronara en 2019 por enemistades partidistas. A pesar de las dificultades a las que se enfrenta para actuar como constructor de consenso regional, Brasil está empezando a entender que necesita hacer ese esfuerzo en ciertas cuestiones, como por ejemplo en la gestión de los recursos naturales; especialmente, teniendo en cuenta su papel como anfitrión de la COP30 el próximo año.

Pero las tensiones entre Venezuela y la Guyana, junto con la nueva fase de la crisis política venezolana, desencadenada por el robo de las elecciones por parte de Nicolás Maduro a principios de este año, suponen una importante prueba para la influencia regional de Brasil. Y no solo eso: también suponen un potencial obstáculo para su ambición de desempeñar un papel más destacado en el mantenimiento de la paz mundial.

Apartándose de su postura histórica y a pesar de la simpatía del Partido de los Trabajadores por el régimen bolivariano de Caracas, Lula se ha abstenido de aceptar la victoria de Maduro. Más tarde, Brasil bloqueó la candidatura de Venezuela a los BRICS. Según algunos observadores, esto señala una «reorientación estratégica» en la perspectiva de Lula sobre el papel regional de Brasil. Pero este nuevo enfoque aún debe producir resultados tangibles para convertirse en una práctica duradera. Visto desde fuera, la gestión brasileña de la crisis venezolana (en la que Brasil, Colombia y México instaron sin éxito a Maduro a publicar los resultados electorales detallados) puso de manifiesto los límites del poder del país en su propio patio trasero. En la Asamblea General de la ONU, Lula fue objeto de crítica por no mencionar a Venezuela en su discurso, lo que le hizo perder otra oportunidad de demostrar su liderazgo regional. Y, a medida que Rusia extiende su influencia sobre Venezuela y las tensiones geopolíticas entre EE. UU. y China alcanzan a la región, el espacio de Brasilia para la diplomacia regional puede reducirse aún más.

Obstáculos en el camino de Brasil hacia la influencia mundial

Bombo y platillo, pocos resultados

La diplomacia activista de Brasil como país no alineado ha dado unos resultados limitados, más allá de la atención que ha recibido.

Aunque su deseo de mediar en los conflictos es una forma de aumentar su prestigio, a menudo se considera que Brasil carece de la influencia necesaria en cuestiones de seguridad mundial de alto riesgo. Su infructuosa mediación entre Irán y Occidente en 2010, cuando otros países, especialmente Estados Unidos, no consideraron su contribución útil o incluso digna de confianza, pone de manifiesto la tendencia de Brasil a excederse. Lo mismo puede decirse de la guerra en Ucrania, donde Brasil impulsó inicialmente las negociaciones de paz, para más tarde negarse a participar en la conferencia de paz organizada por Suiza. Formar parte de los BRICS junto a Rusia y depender de las importaciones de fertilizantes de ese país y de las exportaciones de alimentos y materias primas a China limita la credibilidad de Brasil como intermediario honesto a los ojos de los ucranianos y de la UE.

Otro ámbito en el que faltan resultados son las propuestas de Brasil para reformar las instituciones multilaterales y la gobernanza internacional. Brasil sigue insistiendo en ocupar un puesto en el CSNU, una perspectiva poco probable, como han demostrado los intentos de Alemania y otros países. Esa vía está completamente bloqueada por los países con derecho a veto, entre los que se incluyen no solo Estados Unidos, sino también los socios BRICS de Brasil, China y Rusia. El intento de Brasil de reformar las «agendas» de la gobernanza internacional (haciendo que los organismos multilaterales, por ejemplo, respondan mejor a cuestiones como el cambio climático y la inclusión social) es prometedor, pero Brasil debe demostrar su compromiso a la hora de dar prioridad a ese objetivo frente a las interminables discusiones sobre la obtención de un puesto permanente en el CSNU. En todo caso, tiene que demostrar que puede crear coaliciones para apoyar ese objetivo.

Por último, el balance coste-beneficio de la estrecha relación política de Brasil con China plantea cuestiones importantes. Desde el punto de vista económico, Brasil se ha beneficiado considerablemente del auge de su comercio no solo con China, sino con toda Asia. Sin embargo, este éxito parece reflejar más bien la sólida posición de Brasil como principal productor y exportador de diversas materias primas, especialmente minerales y productos agrícolas, que un resultado directo de la pertenencia a los BRICS o de un acercamiento político a Pekín. No hay ninguna razón inherente para que una relación económica floreciente con China requiera un gran alineamiento político. Pekín parece pragmático en sus relaciones con América Latina, buscando mercados abiertos para sus productos y acceso a materias primas más que esperando alianzas diplomáticas sólidas. Algunos vecinos de Brasil, como Chile, demuestran esta separación, manteniendo relaciones económicas igualmente sólidas con China a pesar de discrepar en cuestiones importantes de política exterior, como Ucrania y Venezuela.

Algunos de nuestros interlocutores brasileños insisten en que el actual «sesgo a favor de China» del país está impulsado por la afinidad política del gobierno de izquierdas con el régimen chino y no por cálculos económicos. No obstante, visto con distancia, los factores económicos a veces parecen pesar en la política exterior de Brasil. Esto se vio bajo el gobierno de Bolsonaro, cuando la reticencia de Brasil a condenar a Putin por la invasión rusa de Ucrania estaba vinculada, según el propio presidente brasileño, a la dependencia de su país de los fertilizantes rusos. O cuando la presión del sector agrícola le obligó a revisar su acercamiento a China y a Taiwán.

Esto justifica que nos preguntemos si no estará Brasil autorrestringiendo su autonomía en aquellas cuestiones de política exterior que considere sensibles para China o, por el contrario, si su alineamiento ideológico con China en cuanto a Ucrania y Gaza y las críticas al orden mundial liderado por Occidente de verdad benefician a Brasil. Por ejemplo, el aparente alineamiento político de Brasil con China, ya sea por motivos económicos o no, impide el desarrollo de una confianza profunda con la UE. Desde la perspectiva europea, los brasileños, que históricamente se han enorgullecido de su pragmatismo, parecen hoy en día menos pragmáticos en su acercamiento tanto a China como a Europa.

Contradicciones internas del activismo diplomático de Brasil

Al igual que otras potencias intermedias, Brasil ha centrado su diplomacia en mejorar su presencia y estatus internacionales. Para Brasil, conseguir un hueco en la mesa y lograr el reconocimiento como potencia intermedia ha implicado dos conjuntos de estrategias, que corresponden a lo que el académico Arnold Wolfers identificó como objetivos de «posesión» («possession goals») y objetivos de «entorno»»(«milieu goals«). Los objetivos de posesión son competitivos y buscan aumentar la propia influencia internacional. Los objetivos de entorno son cooperativos y pretenden apoyar los bienes públicos en los que confía un país, como la promoción de la paz y la seguridad, el derecho internacional o las instituciones internacionales. Estos dos tipos de objetivos pueden ser complementarios, pero también contradictorios. En el caso de la diplomacia activista de Brasil, estas tensiones han sido evidentes.

Por un lado, Brasilia ha intentado reformar el actual orden mundial, argumentando, no sin razón, que es injusto, debido a las asimetrías de poder, el dominio occidental, el doble rasero en el derecho internacional y el uso de la fuerza, y la insuficiente atención a la provisión de bienes públicos que beneficiarían al sur global. Se trata de un típico milieu goal. Al hacer hincapié en la Cooperación Sur-Sur, la paz, la mediación y el apoyo a instituciones internacionales más inclusivas, como el G20, Brasil ha dado voz a las preocupaciones legítimas de las naciones poscoloniales de América Latina, África y Asia, lo cual le ha hecho ganar influencia como defensor de un orden internacional más justo.

Paralelamente, las gestiones de Brasil en el seno de los BRICS reflejan una práctica muy clásica y realista del poder y la diplomacia internacionales, que, por su naturaleza de suma cero, se corresponde con un objetivo de posesión muy típico.

Al principio, Europa no percibía a los BRICS como un desafío directo al sistema internacional y consideraba que Lula, durante su primera etapa como presidente, simplemente buscaba reconocimiento y un hueco en la mesa. En aquel momento, los miembros del G7 reconocían el valor de la Cooperación Sur-Sur y creían que podían dar cabida a los BRICS a través de diferentes estrategias, como a través del comercio y la cooperación al desarrollo (después de todo, muchos países de la UE acogieron con satisfacción y suscribieron la iniciativa de la Franja y la Ruta).

Sin embargo, tras la invasión de Ucrania, que vino precedida de una alianza «sin límites» entre China y Rusia, Brasilia ya no puede ignorar que la capacidad de los BRICS para transformar positivamente las relaciones internacionales es cada vez más cuestionable. Brasil prefiere que los BRICS se ciñan a su objetivo original de abrir la gobernanza mundial a otros actores y dar voz a los mayores representantes del sur global; por eso se mostró tan incómodo con la ampliación de los BRICS. Pero las presiones de China y Rusia para convertirlos en una plataforma antioccidental pueden ser imposibles de detener.

La actual desviación de Brasilia de los objetivos de entorno y la predominancia de los objetivos de posesión más estrictos se observa mejor en su diplomacia respecto a Ucrania. En sus tratos con Rusia y China, Brasil fracasa repetidamente a la hora de centrar sus propuestas en el derecho internacional. Mientras Itamaraty argumenta que arremeter contra Rusia frustraría sus esfuerzos diplomáticos para obtener un alto el fuego y abrir negociaciones de paz, las declaraciones de Lula sobre Ucrania (similares a las de otros líderes regionales, como el presidente colombiano Gustavo Petro) muestran que el problema no es una diferencia de opiniones sobre los medios para negociar un acuerdo de paz (por ejemplo, haciendo entrar o no a China). Por el contrario, el Gobierno de Brasil discrepa de los gobiernos europeos al ver la guerra de Ucrania a través de un prisma de «Este contra Oeste», de guerra fría, en lugar de centrarse en el derecho internacional y reconocerla como una guerra colonial de agresión.

En última instancia, los problemas de Brasil para afinar su diplomacia activista tienen que ver con la evolución del orden mundial. En un mundo multipolar, hay un amplio espacio para estrategias pragmáticas y alineamientos flexibles, que permiten a los países adoptar, como han argumentado nuestros colegas, estrategias «poliamorosas»; pero, a medida que el mundo deriva hacia una confrontación bipolar entre Estados Unidos y China (una evolución que la reelección de Donald Trump no hará más que acelerar), otros países y otras dimensiones políticas (como el comercio, la tecnología y la energía) se ven absorbidos por esta dicotomía. En ese contexto, el margen de maniobra de las potencias intermedias (no solo de Brasil, sino también de la UE) tienden a reducirse. La diplomacia brasileña, que en un tiempo trató de contrarrestar el dominio occidental del orden internacional (que, como muchas otras potencias, consideraba, con razón, que derivaba hacia la unipolaridad), puede que ahora tenga que reconocer que la próxima amenaza a la que se enfrenta es la bipolaridad. Para contrarrestarla, es posible que Brasil tenga que desarrollar un nuevo tipo de activismo, no solo con la UE, sino también con algunas de las demás potencias intermedias, actuando conjuntamente en favor de un multilateralismo renovado, aunque más realista y basado en el poder.

Politización de la política exterior

El último desafío a las posiciones de Brasil en política exterior tiene que ver con el papel de la opinión pública y, más en general, con la polarizada situación política interna.

Parece que existe una desconexión entre la idealización gubernamental de las relaciones estrechas de Brasil con China y la opinión pública, que indica que muchos brasileños, si pudieran elegir, preferirían estrechar lazos con Estados Unidos antes que con China en cuestiones como derechos humanos, la gobernanza de Internet o incluso la cooperación comercial, según la encuesta de 2023 del ECFR. Esto, en cierto modo, pone de relieve una oportunidad potencial para mejorar la cooperación entre Brasil y Occidente, suponiendo que los responsables de la toma de decisiones en Brasil escucharan a la opinión pública en cuestiones tan abstractas como la política exterior.

Brasil también cuenta con una considerable clase media de orientación occidental, con sus correspondientes valores y aspiraciones. Un alineamiento cercano con China o Rusia o, por el mismo motivo, un papel equidistante en Venezuela, no resuena en este sector demográfico. Una encuesta de opinión realizada por el Centro Brasileño de Relaciones Internacionales (CEBRI) en 2023 muestra que los brasileños confían más en Estados Unidos que en China, y que Estados Unidos inspira más confianza que China a la hora de mantener la paz mundial. Aunque la política exterior de Brasil se ve influida (y estabilizada) por la presencia continuada de grupos de interés económico, en estos momentos parece que la opinión pública se perfila como una nueva parte de la ecuación, capaz quizá de motivar al Gobierno a reajustar su rumbo geopolítico.

Al mismo tiempo, sin embargo, durante la última década, Brasil se ha convertido en un país profundamente polarizado políticamente, con una política exterior cada vez más arrastrada por esa división; esto es evidente en los enfoques radicalmente diferentes de Lula y Bolsonaro con respecto a la guerra de Gaza, o con los esfuerzos iniciales de Bolsonaro para alejarse de los BRICS y acercarse a los Estados Unidos de Donald Trump. Otros asuntos de política exterior, como el cambio climático, las políticas comerciales o incluso las relaciones con China, corren el riesgo de ser también presa de esa polarización. Esta dinámica puede socavar el pragmatismo de la política exterior de Brasil durante los próximos años, sometiéndola al péndulo latinoamericano al que antes parecía relativamente inmune.Los últimos gobiernos de Brasil, tanto los lulistas como los bolsonaristas, han aplicado políticas exteriores que atienden más a sus estrechas bases políticas que a las de la población en general. Ciertos analistas sugieren también que la evolución demográfica y socioeconómica de Brasil, como la creciente influencia de las iglesias evangélicas, apunta a un giro estructural hacia la derecha. Esto podría disminuir el compromiso del país con los BRICS, pero también su dedicación a la lucha contra el cambio climático, lo cual socavaría algunos de los principios del actual posicionamiento global del país. Al mismo tiempo, esto también podría convertir a Brasil (tal y como intentó Bolsonaro durante su mandato) en un actor activo en la política conservadora regional, alineándose estrechamente con el establishment estadounidense trumpiano y oponiéndose al orden internacional liberal (aunque desde el lado opuesto de China y Rusia). Con la reelección de Donald Trump, los bolsonaristas podrían creer que el regreso al poder está al alcance de la mano.

Conclusiones

Desde 2007, la UE reconoce a Brasil como «socio estratégico», una denominación vaga que desde entonces ambas partes se han esforzado por llenar de significado. Mientras tanto, el mundo ha cambiado. Hemos asistido a la creación de los BRICS, al surgimiento del G20 como foro principal de gobernanza económica mundial y al continuo ascenso de China, que ahora se posiciona como un serio competidor de EE. UU. en el liderazgo mundial. Todos estos acontecimientos han beneficiado a Brasil, un estrecho socioeconómico y político de China, miembro tanto de los BRICS como del G20, y un país con credibilidad tanto entre los países occidentales como entre los del sur global.

Mientras tanto, la participación de la UE en el PIB mundial ha seguido disminuyendo, y los socios de confianza para proteger un orden mundial, basado en normas, son cada vez más escasos. Estados Unidos, sumido en la agitación política interna y centrado en una rivalidad sistémica con China, se ha vuelto menos fiable en ese sentido. Los europeos se encuentran cada vez más solos en diversos frentes, desde el clima hasta las políticas comerciales y de seguridad.

Desde este punto de vista, Brasil destaca como una potencia intermedia que comparte muchas de las preocupaciones, objetivos y valores de la UE, poseyendo a la vez atributos únicos de los que esta carece. Como tal, debería ser una prioridad para Bruselas en términos de desarrollo de asociaciones. De hecho, un informe confidencial de 2023 sugiere que esta es una perspectiva que comparten las instituciones de la UE. Sin embargo, para comprometer a Brasil como socio en la salvaguarda del multilateralismo, los europeos necesitan identificar áreas factibles de colaboración, así como formas concretas de fortalecer la relación.

Un buen punto de partida es reconocer las diferencias estructurales de cada uno que les predispongan a distintas orientaciones en política exterior. Por ejemplo, mientras que Brasil se encuentra lejos de los grandes conflictos, Europa está rodeada de guerras, lo que la hace mucho más dependiente de Estados Unidos en materia de seguridad. Además, Brasil está infrarrepresentado en las instituciones multilaterales, mientras que Europa goza de una fuerte presencia en ellas; esta disparidad hace que la cuestión de la voz sea central para Brasil, pero esté infravalorada desde la perspectiva de Europa. Brasil tiene un rol tanto occidental como del sur global (y no quiere que se le vea con demasiada presencia en ninguno de los dos), mientras que Europa está firmemente en Occidente (incluso cuando intenta diferenciarse de América). Y, por último, Brasil es a la vez poscolonial y anticolonial, mientras que la credibilidad global de Europa sigue empañada por su legado colonial, lo cual supone un obstáculo en sus relaciones con el sur global.

A la luz de estas diferencias, las similitudes entre la UE y Brasil se hacen aún más evidentes. Ambos dependen, por diferentes razones, de un sistema multilateral que funcione correctamente. Ambos están sujetos a presiones democráticas en favor de una política exterior basada en valores, aunque ello pueda chocar a veces con las presiones basadas en intereses de la industria. Ambos muestran altos niveles de dependencia económica de China. Y ambos buscan actualmente un espacio de autonomía en medio de la creciente rivalidad sistémica entre Estados Unidos y China, defendiendo valores progresistas en contraste con las ofertas de una América ultraliberal o una China represiva.

El acercamiento de Europa a Brasil debería adaptarse para reconocer sus diferencias estructurales y, al mismo tiempo, aprovechar los objetivos, valores y necesidades comunes. Los europeos deben crear las condiciones necesarias para que su relación económica con Brasil beneficie a dicha asociación. Aunque no puedan sustituir a China como socio económico, pueden ser una valiosa opción adicional en ambas direcciones. Europa ya es uno de los principales inversores en Brasil, junto con Estados Unidos; pero el intercambio comercial entre ambos sigue estando por debajo de su potencial y la saga UE-Mercosur ejemplifica este estancamiento, el cual es necesario superar.

Aparte de este acuerdo comercial, Europa también debería animar a Brasil a reanudar sus esfuerzos para unirse a la OCDE. Este proceso, iniciado en 2017 y perseguido activamente por el Gobierno de Bolsonaro, quedó en suspenso tras el regreso de Lula. Si Brasil se uniera al club, esto favorecería una relación económica y política más estrecha con Europa; sin embargo, las ventajas económicas de pertenecer a la OCDE deben explicarse de manera más clara a Brasil y a los brasileños.

Europa debería ver la relación más estrecha con Brasil como una puerta de entrada al sur global y un medio para impulsar su propia credibilidad en América Latina y África. La relación Brasil-UE podría servir de base para amortiguar los enfrentamientos más radicales derivados de la actual rivalidad entre China y Estados Unidos; podría proporcionar una influencia estabilizadora en las relaciones internacionales.

Al hablar sobre Ucrania con Brasil, los europeos deberían defender sus posiciones de forma no moralizante. En su lugar, deberían hacer hincapié en que, desde la perspectiva de Europa, esta guerra es existencial. La necesidad de defender el derecho internacional también interesa a Brasil. Pero hay límites respecto a lo que se puede esperar de Brasil, tal y como aprendió con gran rapidez el canciller alemán, Olaf Scholz, cuando trató de convencer a Lula de que vendiera tanques de defensa antiaérea y municiones de fabricación alemana para ayudar al esfuerzo bélico de Ucrania. En lugar de exponerse de nuevo a un reproche fácil, los europeos deberían entablar una conversación honesta sobre el esfuerzo pacificador de Brasil, señalando sus limitados resultados y sugiriendo formas con las que podría obtener mayor éxito.

Los europeos deberían mostrar su apoyo a las ideas constructivas de Brasil sobre la reforma de las «agendas» del multilateralismo como parte de las conversaciones del G20. También deberían colaborar estrechamente con Brasil en los foros internacionales sobre los retos globales que ambas partes priorizan, como la acción climática y la financiación para el clima, sobre todo teniendo en cuenta que Brasil acogerá la COP30 en 2025. Esta colaboración también debería ayudar a proteger estos temas de los cambios internos en Brasil.

Respaldando el papel de Brasil en el G20, la UE puede contrarrestar de modo eficaz las críticas que realizó sobre Brasil cuando este apoyó la Declaración de Kazán de los BRICS, afirmación que pretende reforzar el «multilateralismo para un desarrollo y una seguridad mundiales justos», incluso cuando Rusia sigue suponiendo una amenaza significativa para la seguridad de Europa. Es esencial que los europeos se comprometan con los brasileños a reconocer que estas declaraciones no son neutrales ni inofensivas, sino que contribuyen a legitimar las acciones agresivas de Rusia y revelan que el sur global también tiene un preocupante doble rasero en lo que respecta al derecho y la seguridad internacionales.

En otras palabras, a los europeos les interesa que Brasil se centre más en el G20 que en los BRICS, algo que los brasileños también podrían concluir que es necesario, dada la dirección que está tomando este último grupo.

En última instancia, los europeos deben mostrar respeto por las aspiraciones globales de Brasil. Solo entonces podrán entablar conversaciones significativas con Brasil sobre los aspectos en los que consideran que su compromiso es inadecuado (como con Ucrania y Venezuela) y crear una asociación verdadera, basada en el reconocimiento de necesidad mutua y los beneficios de trabajar juntos.

Pero eso requiere esfuerzos por ambas partes. Mientras que los europeos necesitan revisar su enfoque hacia Brasil, tendrán que convencer a los responsables brasileños de que actualicen también su enfoque hacia Europa. En la situación actual, los responsables políticos no parecen reconocer a la UE como un socio al que acudir a la hora de promover un multilateralismo revitalizado o una visión del orden mundial que se ajuste a los objetivos y desafíos del país. Y esto se debe no solo a las deficiencias de Europa, sino también a las propias ilusiones y conceptos erróneos de Brasil, como su creencia de que puede seguir utilizando la rivalidad entre Estados Unidos y China en beneficio político y económico propio. Asimismo, los líderes brasileños deben reconocer lo perjudiciales que han sido para las relaciones bilaterales entre la UE y Brasil sus mal diseñadas iniciativas de paz para Ucrania.

Europa podría haber sido un socio secundario para Brasil en las dos primeras décadas del siglo XXI, dominadas por el «ascenso del Resto«; pero a medida que los BRICS experimentan una gran transformación, la rivalidad entre Estados Unidos y China se recrudece y el multilateralismo se desmorona, Europa tiene buenas cartas para posicionarse como el socio que Brasil tanto necesita en las próximas décadas. Eso sí: tendrá que respetar las necesidades y aspiraciones de Brasil. Si quiere bailar con Brasil, primero tendrá que aprender unos pasitos de samba.

Sobre los autores

Carla Hobbs es subdirectora del programa European Power del European Council on Foreign Relations. Antes de unirse al ECFR en 2018, Hobbs trabajó en el Servicio Europeo de Acción Exterior como funcionaria política en la Delegación de la Unión Europea en Chile y, anteriormente, como profesional júnior en la Delegación de la UE en Trinidad y Tobago.

José Ignacio Torreblanca es Senior Policy Fellow del ECFR y director de la oficina en Madrid. Es además profesor de ciencias políticas en la Universidad Nacional de Educación a Distancia en Madrid.

Pawel Zerka es Senior Policy Fellow en ECFR. Como principal analista de opinión pública, dirige las encuestas y la investigación de datos sobre asuntos exteriores de la organización. Sus otras áreas de estudio son la política comercial mundial, la política latinoamericana y el papel de Polonia y Francia en la UE.

Agradecimientos

Los autores desean agradecer a Feliciano de Sá Guimarães, Rubens Ricupero y Eduardo Viola la revisión de una versión anterior de este documento. También agradecemos a varios expertos y responsables políticos de Brasil y otros países latinoamericanos a los que entrevistamos en línea en septiembre de 2024. Dado el carácter extraoficial de estas conversaciones, no revelaremos sus nombres. 

Un documento de esta magnitud siempre es el resultado de un trabajo en equipo. Los autores mandan un especial agradecimiento a Rafael Loss por sus útiles comentarios sobre un muy imperfecto primer borrador. José Juan Timermans Núñez fue de gran ayuda a la hora de organizar las entrevistas y llevar a cabo la investigación documental para el texto. Taisa Sganzerla no solo ha sido una fantástica editora, sino también, como brasileña, una interlocutora constructiva y muy necesaria. Nuestro agradecimiento también a Nastassia Zenovich por el diseño gráfico y a Jana Puglierin y Angela Mehrer por confiarnos la difícil tarea de crear este primer retrato de una potencia intermedia como parte de su apasionante proyecto.

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[i] Entrevistas en línea realizadas por los autores del texto a expertos y responsables políticos de Brasil y otros países latinoamericanos; septiembre de 2024.

Este documento forma parte de Re:Order y ha sido posible gracias al apoyo de Stiftung Mercator, pero no representa necesariamente las opiniones de esta.

El Consejo Europeo de Relaciones Exteriores no adopta posiciones colectivas. Las publicaciones de ECFR solo representan las opiniones de sus autores individuales.

Policy Brief traducido por Inés Sánchez Mesonero