Por fin las estrellas están alineadas para la defensa europea

Parece que el concepto de delimitar o reservar una parte de los presupuestos nacionales para emplearlos de manera conjunta podría finalmente despegar. 

Senior Policy Fellow
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Parece que el concepto de delimitar o reservar una parte de los presupuestos nacionales para emplearlos de manera conjunta podría finalmente despegar. 

La pareja feliz parecía, si no radiante, al menos aliviada y relajada cuando se enfrentó a las cámaras. La canciller Merkel y el presidente Macron, reunidos en Berlín el 15 de mayo, un día después de la investidura de este último, tal vez no hayan contraído matrimonio. Sin embargo, todo lo dicho confirmó sus nuevas esperanzas conjuntas: que la marea del nacionalismo destructivo en Europa está finalmente en decadencia; que la Unión está preparada para seguir adelante; y que cada uno encontrará en el otro el socio necesario para reiniciar el indispensable motor franco-alemán.

La defensa y la seguridad únicamente fueron mencionadas brevemente – y, por supuesto, todo depende de la capacidad de la pareja para lograr un acuerdo económico clave, en el que la reforma francesa se vea acompañada por una mayor flexibilidad alemana. Sin embargo, la reanudación del “proyecto” europeo de defensa será una prioridad común. Así, como afirmó el entonces candidato Macron en su discurso en la Universidad Humboldt en enero, las actuales condiciones geopolíticas ofrecen una “oportunidad única” para un progreso decisivo. 

La primera de estas condiciones es la recuperación global de los gastos de defensa en Europa desde su punto más bajo en 2014. En segundo lugar, no desvinculado, es el deterioro del entorno de la seguridad en Europa al este y al sur y, por supuesto, en el corazón de sus ciudades. En tercer lugar, el Brexit – la salida de los obstructivos británicos liberará el freno en la cooperación de defensa, y eliminará una excusa. Y cuarto, es la llegada del presidente Trump, con sus demandas para que los europeos aumenten sus partidas en defensa. Si los europeos quieren eludir la cruda e irrealista presión que exige que todos gasten el 2% del PIB en defensa, será conveniente que muestren resultados rápidos recibiendo mucho más por su dinero, es decir, la entrega de la agenda europea de defensa.

Si el entorno geopolítico parece útil para hacer algo en defensa, también lo es el estado del debate en Bruselas. Cuando se trata de defensa: el dinero, el poder y la autoridad en la toma de decisiones descansa en las capitales nacionales. Sin embargo, Bruselas puede ayudar a sentar las bases para el progreso – y lo ha hecho durante los últimos dos años al presentar primero una “estrategia global” europea, y luego con ideas para darle sustancia a la defensa.

En realidad, hay dos conjuntos de ideas: una de la jefa de política exterior, Federica Mogherini, y otra de la Comisión, ambas publicadas el pasado otoño. El trabajo de Mogherini vuelve a colocar el concepto de “grupos pioneros” en la agenda. A juzgar por la reciente Cumbre de Versalles entre los cuatro países, Italia y España estarían preparados para contribuir si Francia y Alemania llegarán a un plan conjunto para una mayor puesta en común de sus esfuerzos y recursos de defensa.

Las ideas de la Comisión son más innovadoras, pero también más controvertidas. La propuesta de que se empiece a invertir en defensa grandes sumas del presupuesto de la UE en investigación (unos 500 millones de euros al año) ha recibido hasta la fecha una gran acogida. Sin embargo, es lo que suele ocurrir con el dinero gratis – y las opiniones de los Estados miembros pueden cambiar cuando se aclare qué otros programas europeos tendrán que ser recortados en consecuencia. La segunda idea – que los Estados miembros deberían presentar a la Comisión una parte de los presupuestos de defensa nacional para gastar en inversiones compartidas – se ofrece con dos edulcorantes añadidos. La primera es que tales sumas quedarían fuera del cálculo cuando la Comisión esté tratando de disciplinar a los estados miembros por ejecutar déficits presupuestarios nacionales excesivos. La segunda es que tales fondos de inversión comunes podrían complementarse con financiación de la deuda, ya sea de otras instituciones europeas o de los mercados.

En Berlín, Macron apoyó con entusiasmo esta propuesta. Sin embargo, como francés, lo haría ¿no? Mientras que los alemanes, siendo alemanes, no pueden entusiasmarse con un plan que beneficie a la defensa a expensas de la disciplina fiscal nacional. Por lo tanto, será difícil hablar si se quiere lograr un enfoque franco-alemán de esta propuesta. Afortunadamente, la Agencia Europea de Defensa acaba de elaborar un esquema alternativo bien recibido para gestionar los fondos de inversión compartidos sin la financiación de la deuda.

En todo caso, parece que el concepto de delimitar o reservar una parte de los presupuestos nacionales para emplearlos de manera conjunta podría finalmente despegar. De ser así, esto representará un cambio importante en el largo estancamiento entre la fuerza irresistible de la lógica y la retórica política que apoya la integración de la defensa europea y el objeto inamovible de la reticencia de los establecimientos de defensa nacional.

Es esta reticencia la que explica en primer lugar los escasos avances del proyecto de defensa europeo durante las dos décadas transcurridas desde su creación. Después de todo, el argumento intelectual en favor de una mayor integración de la defensa – las ganancias de seguridad y eficiencia que se han obtenido, la necesidad de detener la erosión de una parte clave de la base tecnológica e industrial de Europa- se ganó hace mucho tiempo. Tampoco es ningún misterio lo que, específicamente, se necesita hacer – la larga y detallada agenda acordada por el Consejo Europeo en diciembre de 2013 fue sólo una de las numerosas recapitulaciones de lo que debe hacerse. El problema subyacente ha sido el fracaso de los líderes nacionales para abordar, tal vez incluso para entender, el poder de la resistencia y la inercia en el mecanismo.

El peso de este “objeto inamovible” tiene dos componentes: el interés adquirido y la cultura. El primer punto apenas necesita ser elaborado; el despilfarro y la duplicación de las estructuras nacionales son esenciales para tantas perspectivas profesionales y márgenes de beneficio en todo el continente. Y, por supuesto, los líderes políticos también hacen su propia contribución, a menudo tratando en menor medida el presupuesto de defensa nacional como un recurso para proteger la seguridad de los ciudadanos y en mayor medida como un recurso para comprar sus votos.

El punto cultural es quizás más difícil de apreciar, pero quizás aún más importante. Los establecimientos de defensa son intrínsecamente conservadores; después de todo, su razón de ser es defender el status quo. Son profundamente reacios al riesgo, y siempre están  alerta ante cualquier nuevo desarrollo que pueda constituir una amenaza. No pueden ayudarse a sí mismos a abordar cualquier tipo de propuesta para hacer las cosas de manera diferente, enumerando todos los problemas posibles y los aspectos negativos, y concluyendo que, ante la mayor osadía, es necesario un estudio más profundo. Está en su naturaleza.

En otras palabras, no basta con poner en marcha la maquinaria. Al igual que con una bicicleta de ejercicio, la inercia y la resistencia desembocan de inmediato en un reposo a menos que el ciclista siga pedaleando. No es suficiente para los políticos “mandar al personal a estudiar las opciones” para “x “o “y”. Necesitan exigir proyectos específicos y detallados, que se combinen con la suposición de que “x” o “y” vayan a suceder. Tienen que fijar plazos; y necesitan revisar activamente el progreso. De lo contrario, hasta el mejor programa de acción, presentado de forma convincente, terminará simplemente como la agenda del Consejo Europeo de diciembre de 2013 – archivada y olvidada.

Macron tiene razón; Europa, con Francia y Alemania al frente, está ante una “oportunidad única” de hacer un gran avance en la defensa europea. Su propia llegada al Elíseo completa un alineamiento propicio de las estrellas que no ha ocurrido durante muchos años. Sin embargo, declarar nuevas políticas no será suficiente: un cambio real requerirá un pedaleo persistente. Ha sido bueno escucharle con la canciller Merkel unidos y hablando de confianza; ha sido incluso mejor escucharles hablar de horarios y plazos. Necesitan preparase para un desafío difícil de dirigir.