Buras: TTIP może ocalić jedność Zachodu

Ale ceną za „klauzulę ochrony inwestorów" może być regulacyjne zamrożenie UE.

Cezary Michalski: Środowiska protestujące przeciwko traktatowi o Transatlantyckim Partnerstwie Handlowo-Inwestycyjnym argumentują, że być może dzięki podpisaniu TTIP skorzystamy nieco na obniżeniu ceł i zwiększeniu wymiany handlowej – choć pewnie mniej, niż obiecują jego zwolennicy – ale dojdzie do obniżenia europejskich standardów, do deregulacji, polityka na tym ponadnarodowym poziomie stanie się słabsza wobec globalnych korporacji i rynku, będzie też poddana słabszej demokratycznej kontroli. Ja mam wątpliwości, czy dziś polityki narodowe w Europie, także ta amerykańska, rzeczywiście są wobec rynku silniejsze i poddane demokratycznej kontroli. I czy pojawienie się – w konsekwencji podpisania TTIP – nieco bardziej współpracującego, „wspólnego” europejsko-amerykańskiego politycznego partnera dla globalnych korporacji, instytucji finansowych i rynków, rzeczywiście by politykę europejską jeszcze osłabiło i uczyniło mniej demokratyczną?

Piotr Buras: To nie jest tak, że TTIP przeniesie dotychczasowe regulacje amerykańskie i europejskie na poziom ponadnarodowy, w całości albo nawet w jakieś istotnej części. To, o co w gruncie rzeczy tu chodzi, to wzajemne uznanie pewnych standardów.

Szczególnie tam, gdzie one nie są kompatybilne.

Ale to zazwyczaj nie będzie tak, że negocjujemy jakiś nowy standard czy nową regulację, którą trzeba teraz wprowadzić w Unii czy w Stanach Zjednoczonych. Przyglądamy się raczej regulacjom istniejącym i zastanawiamy się, które z nich są w istocie równoważne. Wiele z nich, mimo że mają nieco inny kształt w USA i w UE, z punktu widzenia ochrony interesu konsumenta jest w gruncie rzeczy podobnych.

Think tank, w którym pan pracuje, przedstawił propozycję, żeby te normy, które okażą się kompatybilne, nawet po takim dosyć skomplikowanym „przekładzie”, zaakceptować otwierając dla siebie wzajemnie te segmenty rynku amerykańskiego i europejskiego, których te normy dotyczą. A w innych obszarach rozpocząć negocjacje, które będą prowadzone już po podpisaniu ogólnego traktatu. Czy nie grozi to jednak „wydrążeniem” TTIP?

Ale to tak właśnie będzie wyglądać. To ma być taki żyjący traktat. Ważne jest, żeby go zakotwiczyć, a potem pracować dalej nad kolejnymi dostosowaniami i regulacjami. Natomiast co do zagrożeń, jakie niesie TTIP, nie chodzi nawet o ogólne rozstrzygnięcie, czy efektywniejsza jest regulacja na poziomie narodowym czy ponadnarodowym, na którym z tych poziomów łatwiejsze jest budowanie równowagi między polityką i rynkiem. Są bardziej konkretne problemy. Pierwszy łatwo będzie wytłumaczyć na przykładzie Polski. Kluczowy spór, jaki toczy się dzisiaj wokół TTIP, dotyczy mechanizmu ochrony inwestorów, czyli wprowadzenia mechanizmu ISDS. My mamy w Polsce dwustronny traktat ze Stanami Zjednoczonymi z 1990 czy 1991 roku, który jest dla nas niezbyt korzystny. Szczególnie po wejściu w życie traktatu lizbońskiego powoduje on, że jeśli jakiś inwestor amerykański zaskarży regulację unijną zmieniającą warunki jego funkcjonowania na polskim rynku, to finansową odpowiedzialność za przegrany proces z takim inwestorem poniesie państwo polskie. Nawet jeśli polskie państwo było przeciwne tej uchwalonej ostatecznie na poziomie unijnym regulacji, ale zostało przegłosowane, to w przypadku wygrania sprawy przed trybunałem arbitrażowym Polska musi zapłacić odszkodowanie skarżącemu ją w tej sprawie amerykańskiemu inwestorowi. Jeżeli byśmy mieli mechanizm ISDS w ramiach TTIP, Polska będzie ponosiła odpowiedzialność wyłącznie za regulacje wynikające z naszego prawa narodowego. Natomiast za zmiany wynikające z regulacji unijnych, jeśli faktycznie inwestor udowodni pogorszenie się warunków prowadzenia przez niego biznesu, płacić będzie cała Unia. My w tej części, w jakiej współfinansujemy budżet unijny.

Zatem Polska, biorąc pod uwagę jej obecne traktatowe wyposażenie, ma interes w tym, żeby nasz bilateralny traktat z USA zastąpiło ISDS.

W podobnej sytuacji są inne kraje Europy Środkowowschodniej…

… które też podpisywały traktaty z USA na początku swoich zmian ustrojowych, pozostając w słabszej pozycji.

Klauzula regulująca spory między państwami a inwestorami zawarta w TTIP będzie wedle wszelkiego podobieństwa dla Polski i wszystkich tych krajów korzystniejsza niż nasze obecne umowy z USA. Ale nie zmienia to faktu, że krytycy tej klauzuli – wprowadzającej możliwość zaskarżenia postanowień demokratycznych rządów i parlamentów przez prywatnych inwestorów uznających, że te regulacje mają negatywny wpływ na ich zyski – wskazują na rzeczywisty problem. Ryzyko związane z ISDS polega na tym, że możemy sobie wyobrazić sytuację, kiedy mając w traktacie mechanizm ISDS Unia postanawia wprowadzić np. ostrzejsze regulacje dotyczące bezpieczeństwa żywności albo oznakowania żywności w UE, aby konsumenci wiedzieli dokładnie, jaki jest skład produktów. Za takimi dalej idącymi regulacjami (zresztą nie tylko w sektorze żywności) opowiadają się już dzisiaj liczne ruchy konsumenckie, organizacje, grupy obywateli itp. I teraz okazuje się, że wprowadzenie bardziej ambitnych regulacji może być ryzykowne, bo amerykańskie podmioty gospodarcze, które zainwestowały na europejskim rynku, mogą stwierdzić, że ta nowa regulacja zmienia warunki prowadzenia działalności gospodarczej na ich niekorzyść. I teraz są dwie możliwości: albo UE wprowadzi jednak nową regulację narażając się na postępowanie przed trybunałem arbitrażowym, albo – i to jest bardziej prawdopodobne – pojawi się prewencyjna wstrzemięźliwość, żeby nowych regulacji nie wprowadzać, bo to może powodować problemy. „Ktoś będzie skarżył… lepiej to zostawmy”. Na ile to ryzyko jest realne, zależy od instytucji unijnych. Nie można się spodziewać tysięcy wniosków, ale w ostatnich latach liczba procesów przed trybunałami arbitrażowymi znacząco wzrosła. Ta prewencyjna obawa może doprowadzić do zamrożenia regulacyjnego w UE. Choć to jest najgorszy scenariusz i nie wiadomo, czy się sprawdzi, trzeba go brać pod uwagę.

Jedna wątpliwość – to jest scenariusz pesymistyczny dla części sił politycznych w Europie, a optymistyczny dla innych, bo na przykład prawica, centroprawica czy liberałowie gospodarczy uważają, że Unia już dziś jest przeregulowana i dobrze, że TTIP nam to trochę ograniczy. Ten podział nie przebiega pomiędzy USA i UE, ale przecina politykę europejską.

To prawda, że ten spór dzieli właśnie Europejczyków. Ja jednak uważam, że to prewencyjne „zamrożenie” polityki regulacyjnej, o ile by nastąpiło, byłoby negatywne z punktu widzenia siły demokracji i siły polityki w Unii Europejskiej. To jest właśnie kwestia równowagi pomiędzy rynkiem i polityką. Polityka regulacyjna to jest polityka par excellence, dzisiaj to jest być może obszar najbardziej obciążony politycznością – polityka regulacyjna wobec rynków, również rynków finansowych. Ale do tego dochodzi jeszcze jeden problem. My uważamy, trochę mechanicznie, że Europa ma tak wysokie standardy, iż my w konsekwencji wejścia w życie TTIP będziemy musieli te wysokie europejskie standardy obniżać. Otóż teza o tych wyśrubowanych europejskich standardach jest prawdziwa w odniesieniu do jednych obszarów, ale zupełnie fałszywa w odniesieniu do innych. Nie ma zagrożenia, że będziemy musieli wycofać się z naszych regulacji, które już istnieją. Ale pewne standardy w Europie wcale nie są wysokie – np. standardy dotyczące warunków hodowli zwierząt czy wspomniana już przeze mnie kwestia oznaczania żywności. W tych akurat obszarach Europa potrzebuje bardziej restrykcyjnych regulacji. I dlatego nie byłoby dobre, gdyby klauzula ochrony inwestorów w TTIP doprowadziła do zamrożenia dalszej działalności regulacyjnej w Unii.

Znów jednak powtórzę wątpliwość, że wiele krytyk pod adresem TTIP wpuszcza tylną furtką retrospektywną utopię dotyczącą zbawiennej siły „lokalności”. Ponoć na poziomie małych wspólnot silniej działa demokratyczna kontrola i w ogóle „polityka jest silniejsza na poziomie dzielnicy oraz małej wspólnoty”. Wiemy, że to nie jest prawda. Widzieliśmy np. ostatnio jak lobbing ekonomiczny złamał w Polsce próbę regulacji – właśnie na poziomie polityki narodowej – „uboju rytualnego”, który był w istocie przemysłowym ubojem eksportowym, z którego czerpały zyski wspólnoty religijne i producenci żywności. Polityka narodowa próbowała, ale nie zdołała zgromadzić wystarczającej siły i kompetencji, żeby tę sprawę przeprowadzić do końca. Na Węgrzech Orban udaje, że za pomocą instrumentów państwa narodowego i „demokracji nieliberalnej” kontroluje rynkową globalizację, a w rzeczywistości arbitralnie przyznaje formalne i nieformalne przywileje dla firm zagranicznych, głównie niemieckich, a także dla biznesów krajowych powiązanych z własną partią, trochę na podobieństwo SKOK-ów. Nie dotyczy to wyłącznie peryferii UE, bo także londyńskie City jest silniejsze niż przeciętny brytyjski rząd, więc kolejni premierzy rezygnują z odważniejszych prób regulowania rynków finansowych, a także bronią City przed takimi regulacjami ze strony UE. Syriza będzie sprzedawać port w Pireusie Chińczykom, wpuści też biznes rosyjski praktycznie na każdych warunkach, bo słaba władza stojąca na granicy bankructwa nie jest w stanie narzucić rynkom lepszych standardów regulacyjnych niż Unia, nawet ograniczona przez mechanizm ISDS.

To jest iluzja, że poziom narodowy czy lokalny gwarantuje więcej. Na przykładzie dwustronnych traktatów Polska-USA już to powiedzieliśmy. Natomiast ja uważam, że pomimo takiego zideologizowania sporu o TTIP jest margines spraw, które mogą budzić wątpliwości. I te wątpliwości muszą zostać uczciwie wyjaśnione. Wrogowie TTIP często kompromitują się atakując traktat za kwestie, które od traktatu w ogóle nie zależą. Natomiast zwolennicy traktatu równie często zbywają wszelkie zastrzeżenia i krytyki twierdząc, że wynikają one z niechęci do USA, do wolnego rynku…

Zatem jakie by pan widział sposoby na poprawienie kształtu TTIP, a także efektywności samego procesu negocjowania traktatu? Jak zapewnić większą przejrzystość negocjacji i większą polityczną reprezentatywność „strony europejskiej”?

Uważam, że po wielu miesiącach negocjacji i krytyk tych negocjacji, po tym, co zrobiła Komisja Europejska, zwłaszcza dzięki wysiłkom nowej komisarz Maelstrom, zarzut o braku przejrzystości jest nietrafiony. Każdy, kto tylko chce, może się dowiedzieć wszystkiego na temat stanowisk negocjacyjnych wszystkich stron, co nie zmienia faktu, że wątpliwości pozostają. Natomiast aby te negocjacje doszły w ogóle do skutku, należałoby moim zdaniem odwrócić trochę logikę myślenia o tym traktacie, a także strategię przekonywania do niego. Słusznie zwraca się uwagę, że TTIP ma znaczenie przede wszystkim geopolityczne. Będzie budował silniejszą więź transatlantycką, będzie znakiem dla reszty świata, że Zachód, jako wspólnota nie tylko interesów, ale też wartości, jest nadal spójny i zdolny do działania. To szczególnie ważne wobec kryzysu rosyjskiego, wobec sytuacji na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej, wobec napięć w Azji.

W dodatku po podpisaniu TTIP Anglicy nie będą mieli dokąd uciekać z Unii.

To są wszystko bardzo ważne argumenty. Zatem my nie powinniśmy skupiać się na tym, co ten traktat może przynieść – a to jest dziś główną strategią komunikacyjną i promocyjną zwolenników TTIP.

Optymiści powtarzają, że nastąpi bum inwestycyjny w Europie, że wszystkim nam się będzie lepiej powodzić, nieomal skokowo. Szanse, że tak się stanie, są skromne.

Z pewnością nie będą to zmiany skokowe, fundamentalne. Zatem strategia przekonywania do TTIP nie powinna być oparta na tym, co nam ten traktat przyniesie, ale na tłumaczeniu, co się stanie, jeśli go nie będzie. Złudna jest nadzieja, że pomiędzy USA i Europą pozostanie tak, jak jest w wymiarze politycznym i handlowym, jeśli nie zrobimy kroku naprzód. Jeśli traktatu nie będzie, pomimo ogromnego politycznego wysiłku obu stron, jaki już został w te negocjacje zainwestowany, stanie się to znakiem dezintegracji i słabości Zachodu. Ze wszystkimi tego konsekwencjami dla całego globalnego ładu politycznego i gospodarczego. Z konsekwencjami dla zdolności do zapobiegania konfliktom zbrojnym, zdolności do reagowania na łamanie praw człowieka itp.

Zatem przyspieszyć podpisanie traktatu, żeby „uciec przed Republikanami, przed Frontem Narodowym, przed Brexitem”?

Sądzę, że naszym celem nie powinien być maksymalnie ambitny kształt TTIP, z uzgodnionymi wszystkimi możliwymi rozwiązaniami i regulacjami, bo to oznacza zablokowanie procesu negocjacji. Lepszą strategią jest jakiekolwiek wstępne zakotwiczenie traktatu. Połączone z otwarciem obszarów dalszych dostosowań i negocjacji. Skoro np. wiemy, że klauzula ochrony inwestorów wywołuje najwięcej kontrowersji, jest najbardziej spornym punktem, atakowanym przez wielu przeciwników z różnych stron, wobec tego znikoma jest szansa, że TTIP zawierające tę klauzulę zostanie zaakceptowany przez wszystkie parlamenty narodowe w UE. A to jest konieczne, gdyż jest to tzw. traktat mieszany zmniejszający kompetencje zarówno Unii, jak też państw narodowych, więc musi być zatwierdzony zarówno przez Parlament Europejski, jak też przez wszystkie parlamenty narodowe. Szansa na to, że traktat w kształcie maksymalistycznym przejdzie w ciągu roku przez wszystkie parlamenty narodowe jest minimalna. Zresztą taka forma ochrony praw inwestorów jest uzasadniona w relacjach z krajami rozwijającymi się, które nie mają dostatecznej ochrony prawnej, systemu sądownictwa, ugruntowanych rządów prawa. Do Europy i USA się to nie odnosi. Inny problem jest taki, że zwolennicy TTIP nie zawsze robią rzeczy najlepsze dla jego sukcesu, posługując się np. fałszywymi, wielokrotnie już obalonymi argumentami z poziomu ekonomicznego. Chociażby nasze Ministerstwo Gospodarki próbowało przekonać Polaków do TTIP wywieszonym w internecie argumentem, że dzięki traktatowi każda polska rodzina będzie miała dodatkowo 545 euro. Oni nawet nie napisali, czy na tydzień, na miesiąc, na rok? Te 545 euro, zresztą na rok, co też nie jest dużo, wzięło się z najbardziej optymistycznego scenariusza opracowanego na zlecenie Komisji Europejskiej. Konieczne jest urealnienie argumentów na rzecz traktatu, gdyż inaczej ludzie mogą słusznie powiedzieć, że to jest niepoważne przedsięwzięcie, skoro „oni chcą nas przekonać takimi propagandowymi chwytami”.

Pan proponuje skrajnie realistyczną i skrajnie racjonalną strategię obrony TTIP. Z użyciem argumentów z porządku geopolityki. Do mnie to przemawia, ale polityka europejska została już tak głęboko zdemolowana przez świadomie wykorzystywane emocje, lęki, obietnice, że trudno mi sobie wyobrazić przekonanie w ten sposób do traktatu wielu sił w Europie – od Frontu Narodowego po Syrizę, od lobbies konsumenckich czy producenckich, po środowiska antyamerykańskie i proputinowskie.

Ale to przynajmniej podniesie poziom dyskusji pomiędzy tymi, którzy o kształcie TTIP na poważnie chcą rozmawiać, aby uczynić ten traktat maksymalnie efektywnym i maksymalnie bezpiecznym z punktu widzenia państw, gospodarek, konsumentów, jednostek. Geopolityczny argument na rzecz TTIP jest na dzisiaj ważniejszy niż argumenty czysto ekonomiczne. Czy on jest w stanie przemówić do ludzi? Też nie jestem pewien. Ale jeśli przesadzimy z propagandą odwołującą się do szybkich korzyści ekonomicznych, a tych korzyści w takim wymiarze nie będzie, ludzie znowu uznają, że odpowiedzialność za to ponosi TTIP. I wówczas traktat nie tylko, że nie spełni swojej roli w konsolidacji Zachodu, ale szybko pojawią się ruchy niezadowolonych, od których będzie można usłyszeć: „no i proszę, związki z Ameryką sprawiają, że nam się standard życia nie poprawia”.

Piotr Buras – germanista, dziennikarz, ekspert w dziedzinie polityki europejskiej i niemieckiej. Dyrektor warszawskiego biura jednego z najważniejszych europejskich think tanków ECFR (Europejska Rada Spraw Zagranicznych). W 2011 roku nakładem PWN ukazała się jego książka „Muzułmanie i inni Niemcy. Republika berlińska wymyśla się na nowo”.

***

CO PISALIŚMY O TTIP? CZYTAJ NASZE DOSSIER:

Trzaskowski o TTIP: Co łączy francuskie wino i polski beton?

Saskia Sassen: Dlaczego tracimy nasze prawa

Maria Świetlik: TTIP, czyli wyścig do dna

Jakub Dymek: TTIP, czyli jak przeorać Europę budowaną przez dziesięciolecia

Katarzyna Szymielewicz: Porzuceni obywatele, pragmatyczni eksperci

Danuta Hübner: Ideologiczny spór niepotrzebny, pomyślmy o polskim biznesie

Robert Reich: Najgorsza umowa handlowa, o której nic nie wiecie

Maria Świetlik: W sprawie TTIP słyszymy ciągle propagandę. Gdzie są dane?

George Monbiot, TTIP – gdzie jesteśmy po roku walki?

Owen Jones, Wielki apetyt korporacji