Selvtilliden og troen på succes var uafrystelig, da EU’s daværende kommissionsformand, Romano Prodi, i 2002 lancerede ideen om en Europæisk Naboskabspolitik (ENP). Baggrunden var den forestående udvidelse mod øst, der ville bringe unionen nye ydre naboer. Nu ønskede Kommissionen at gentage den succesfulde transformation til demokrati, retsstat og markedsøkonomi, som udsigten til EU-medlemskab havde fostret i de 10 nye baltiske og østeuropæiske medlemslande.
»Den nuværende udvidelse er det største bidrag til vedvarende stabilitet og sikkerhed på det europæiske kontinent, som EU nogensinde har gennemført. Det er en af de mest succesfulde og imponerende politiske transformationer i det 20. århundrede,« sagde en stolt Prodi i en tale i december 2002 og tilføjede, at Kommissionen nu ønskede at igangsætte en ny proces, der skulle omdanne de nye nabolag til en »ring af venner«.
Der var bare et lille problem: EU-medlemskab ville ikke være på bordet for de nye naboer. Men mindre kunne også gøre det, mente Romano Prodi.
»Optagelsesmålet er bestemt den mest magtfulde stimulans for reform, vi kan komme i tanke om. Men hvorfor skulle et mindre ambitiøst mål ikke have samme effekt,« spurgte han retorisk og lancerede konceptet om at »dele alt med Unionen på nær institutioner«.
Langt fra de ædle mål
13 år efter Prodis tale, hvor han selvsikkert fastslog, at »der næppe er nogen tvivl om, at EU vil bevare sin tiltrækningskraft på sine naboer«, ser virkeligheden knap så rosenrød ud.
EU’s Østlige Partnerskab – påbegyndt i 2009 med henblik på at indgå partnerskabs- og handelsaftaler med Ukraine, Georgien, Moldova, Armenien, Aserbajdsjan og Hviderusland – førte til en ufrivillig magtkamp med Rusland i regionen, hvilket sidenhen førte til systemskifte i Ukraine, Ruslands annektering af Krim og borgerkrig i Østukraine.
Det sydlige nabolag – hvor EU håbede at fostre transformation gennem partnerskaber med Algeriet, Egypten, Tunesien, Libyen, Marokko, Israel, de palæstinensiske selvstyreområder, Jordan, Libanon og Syrien – er i en endnu være situation, efter at Det Arabiske Forår i 2010-11 endte i krig og nye diktaturer.
»Der er stort set ikke nogen anden ekstern EU-politik, hvor forskellen mellem dets erklærede mål og dets egentlige resultat er større. Initiativet skulle skabe et ’område af velstand og godt naboskab bygget på unionens værdier’. 10 år efter lanceringen af ENP kunne situationen i nabolaget næppe være længere fra disse ædle mål,« skriver Stefan Lehne, der er gæsteforsker ved Carnegie Europe, i en grundig analyse af ENP på tænketankens hjemmeside.
Fredrik Wesslau, leder af tænketanken European Council on Foreign Relations’ Wider Europe-program, mener, at »resultaterne har været blandede« med enkelte »succeser i Georgien, Moldova og på nogle områder også i Ukraine«.
»Men hvis vi ser på tingenes tilstand i det sydlige nabolag, er det fair at sige, at det er årsagen til, at EU besluttede at igangsætte en evaluering af politikken,« siger han med henblik på den opdatering af ENP, som EU-Kommissionen fremlægger i dag.
Hvad gik galt?
Den Europæiske Naboskabspolitik – der eksisterer parallelt med udvidelsesplanerne stillet i udsigt til Balkan-landene og Tyrkiet – er kompleks, men særligt princippet om ’noget-for-noget’ uden udsigt til udvidelse er blevet udråbt som en af årsagerne til, at den ikke har fungeret. Men ikke kun fordi guleroden i form af medlemskab ikke var til stede.
»Efter udvidelsen var der en udvidelsesideologi, der byggede på ideen om, at EU havde en blød transformerende magt, men 10 år senere står det klart, at mange lande ikke ønsker reform og ikke ønsker at blive som EU,« siger Fredrik Wesslau.
»’Noget-for-noget’ virker godt i lande, som tilstræber at blive medlemmer – hvor det er deres klare mål. Men for lande, som ikke har ambition om medlemskab, er det meget svært at bruge ’noget-for-noget’-princippet.«
Han mener, at den erkendelse er årsagen til, at opdateringen af ENP er så vigtig.
»Vi bliver nødt til at differentiere mere mellem landene og ikke bruge den samme struktur i samarbejdet med Aserbajdsjan, som ikke ønsker medlemskab, og Georgien, som gør. Der er behov for mere skræddersyede partnerskaber. Det vil tilføre politikken realisme,« siger Wesslau.
Samme konklusion er Stefan Lehne nået frem til.
»Deltagelse (i ENP) afhænger hverken af EU’s interesser eller af naboernes aspirationer, men af det temmelig tomme koncept: geografisk nærhed,« skriver han. »Ethvert forsøg på at udvikle en samlet struktur, der er anvendelig i så forskelligartede lande, ville altid være yderst vanskelig.«
Bulgarske Louisa Slavkova, der forsker i omstillingsprocesser for European Council on Foreign Relations, er helt enig i, at større differentiering er vigtig.
»Man kan ikke købe reform eller gennemtvinge reform. Men EU bør støtte dem, som er i gang med en reformproces,« siger hun.
Efter Det Arabiske Forår foretog EU nogle ændringer af ENP – bl.a. indførtes princippet ’mere for mere’ – dvs. mere støtte, jo mere reform.
»Men det fungerede heller ikke,« fortæller Slavkova og forklarer, at den subjektive vurdering af fremgang på reformområdet i forskellige lande betød, at det var en »meget rodet og ikke-brugbar tilgang«.
Realisme
En anden årsag til, at det ikke er lykkes for EU at nå sine mål med ENP, er – mener Stefan Lehne – også de ekstraordinære politiske udviklinger, der har fundet sted i EU’s nabolag siden dens undfangelse.
»Old politics er for alvor vendt tilbage,« skriver han. »Naboregioner har oplevet diktaturer og statssammenbrud, mobning af store naboer, internationale krige og borgerkrige, revolutioner, oprør, politisk og religiøs strid, militærkup og terrorangreb. EU’s nabolag er mere fragmenteret end nogensinde før.«
I lyset af disse udviklinger stod det klart, at EU med sin naboskabspolitik – og anden udenrigspolitik – ganske enkelt ikke havde redskaberne til at gribe ind.
»Snarere end at forme udviklingen har EU ofte fundet sig selv i en forsvarsposition,« skriver Lehne, der mener, at unionens naboskabspolitik bør være langt mere fleksibel, og at unionen bør udvikle redskaber til at reagere hurtigt, når uforudsete begivenheder finder sted.
»Unionens nuværende tilgang tillader ikke unionen at handle på en tilfredsstillende måde på omstændigheder i hastig forandring,« skriver han. »Ud over humanitær assistance har EU kun få instrumenter, som kan have hurtig indvirkning og dermed være med til at forme kortsigtede udviklinger. Det er præcis sådanne instrumenter, der er behov for i den kontekst af usikkerhed og tumult, som definerer nabolaget i dag.«
Det er også en ændring, som Louisa Slavkova efterlyser.
»Vi har et eksempel, hvor Tunesien oplevede en krise, bad om støtte, Kommissionsformand Juncker lovede støtte, men da han kom hjem til Bruxelles, opdagede han, at der ingen penge var, så han kunne ikke levere,« siger hun og mener, at der bør oprettes et budget til at støtte programlande i uforudsete kriser.
Mere sikkerhed
Både større differentiering mellem lande; større fokus på civilsamfund, hvor regeringer svigter; og en erkendelse af, at der budgetmæssigt bør afsættes midler til uforudsete kriser, vil – ifølge lækager fra Kommissionen – være inkluderet i den opdaterede ENP. Men også det overordnede mål med ENP ser ud til at blive justeret. Oprindeligt var målet at forhindre, at der opstod nye skillelinjer mellem EU og de nye ydre nabolande efter 2004-udvidelsen ved at støtte strukturelle reformer i både det østlige og sydlige nabolag med henblik på at promovere demokrati, menneskerettigheder, retsstatsprincipper og succesfulde markedsøkonomier.
»Den nye politik vil have et meget mere realistisk ambitionsniveau. Der vil ikke være et overordnet mål om at transformere nabolaget. Man vil vælge at prioritere stabilitet og økonomisk udvikling,« siger Fredrik Wesslau, der dog ikke mener, at EU bør »give op i forhold til at promovere de værdier, EU bygger på«.
Louisa Slovkova er enig:
»Der vil være et skift fra demokrati til sikkerhed og økonomisk bemyndigelse. Det er lidt bekymrende, hvis vi helt stopper med at tale om demokrati; især fordi flygtningekrisen har vist os, hvor skrøbelig vores eget demokrati er, når folk begynder at tale om ’de andre’; om ’fjenden’. Men i det smugkig, jeg har haft i rapporten, kunne jeg ikke finde ordet demokrati nogen steder,« siger hun og mener, at det vil føre til »mere transaktionsagtige og mindre værdibaserede relationer«.
Hun understreger, at det er vigtigt, at EU ikke opgiver særligt det sydlige nabolag, bare fordi omstillingen ser ud til at gå i den forkerte retning lige nu.
»Før 1989 talte folk om os (i de nye EU-lande, red.) på samme måde, som man nu taler om de arabiske stater. At de har behov for et stærkt regime for ikke at falde fra hinanden; at de ikke er parate til demokrati. Men den køber jeg ikke – det gælder ikke for noget land,« siger hun, men erkender, at det ikke vil give mening at tale demokrati med f.eks. den egyptiske regering lige nu.
»ENP virker, når begge parter ønsker det. Hvis f.eks. Tunesien ønsker at konsolidere sine demokratiske institutioner, så bør vi efter min mening give dem halvdelen af vores budget,« siger Slavkova.