Russland, Europa und die neue internationale Ordnung

Die Vorstellung, dass der Westen eine internationalen Ordnung vorgeben kann, die vom Rest der Welt anerkannt wird, erweist sich als unhaltbar

ECFR Alumni · Head, ECFR Berlin
Senior Policy Fellow

Russland, Europa und die neue internationale Ordnung

Einmal mehr widerlegt die Wirklichkeit die Vorstellung, dass der Westen eine internationalen Ordnung vorgeben kann, die vom Rest der Welt anerkannt wird.

Seit dem Zerfall der Sowjetunion und der Rückkehr eines russischen Nationalismus, der nach außen spaltet, doch nach innen eint, frage ich mich, ob die dahinter stehende Politikerelite die Unabhängigkeit Weißrusslands, der Ukraine und, in geringerem Maße auch anderer ehemaliger Sowjetrepubliken auf Dauer akzeptieren wird.

Mein Gespür sagt nein, doch meine Beobachtung ergab, dass eine Wiedereingliederung während der Jelzin-Jahre keine Priorität darstellte. Es war auch nicht das Hauptthema von Vladimir Putins ersten beiden Amtsperioden, bis er 2012 erneut als Präsident in den Kreml einzog.

In den zahlreichen Debatten unter Kollegen herrschte allgemein Konsens darüber, dass

Russlands politische Kräfte letzten Endes den post-sowjetischen Status quo zugunsten anderer politischer Fragen im Bereich der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung Russlands hinnehmen würden, obwohl viele auf starke kulturelle und historische Widerstände hinwiesen.

Meine Zweifel blieben. Sie verstärkten sich, als Russland begann, sich der NATO-Erweiterung zu widersetzen und vor der EU-Erweiterung warnte, als Russland die amerikanische Planung des NATO-Raketenabwehrsystems aufs Schärfste kritisierte und sich schließlich den Einmarsch in den Irak anprangerte, um nur die bedeutendsten Ereignisse zu nennen, die den Wandel der Beziehungen zwischen Russland und dem Westen getrieben haben.

In den Augen der russischen Führungsschicht wurde Russland  zunehmend ignoriert und marginalisiert. In dieser Wahrnehmung blieb der Widerstand, den Russland bestimmten Projekten und Entscheidungen entgegenbrachte, wirkungslos, und russische Sicherheitsinteressen besaßen nicht die gleiche Geltung wie die des Westens. Aus dieser Perspektive blockierte der Westen durch Visumsauflagen die Mobilität der russischen Bürger und begegnete russischen Angeboten zur Zusammenarbeit entweder mit Argwohn oder Ablehnung.

Offensichtlich hatte Russland als ein „nicht-feindlicher“ Akteur an Relevanz verloren und wurde als Partner nur unter Bedingungen geduldet, die zuvor durch den Westen definiert worden waren. Schließlich sah Russland sich mit einer umfassenden Eindämmungs- und Rollback-Strategie konfrontiert, die in russischen Augen durch die USA initiiert worden war, von Großbritannien unterstützt und sukzessive von Frankreich und Deutschland akzeptiert wurde, nachdem Nicolas Sarkozy und Angela Merkel an die Macht gekommen waren. Vladimir Putin selbst gab in einem längeren Artikel, der als Teil einer Serie von Kommentaren im Rahmen seiner Wiederwahl im Jahr 2011 veröffentlicht wurde, die beste Zusammenfassung dieser russischen Sichtweise auf den Westen und Russlands Rolle in der Welt.

Dieses Russland vermutet hinter der NATO ein Machtbündnis, das explizit gegen Moskau gerichtet ist. Es glaubt, dass die wichtigsten europäischen Länder mit der EU das gleiche Ziel verfolgen und sieht fast überall kritische Entwicklungen in der EU-Außenpolitik: sei es in Syrien, Moldawien und Georgien oder in den Annäherungen an Indien und in vertieften Beziehungen mit China.

Putins Antwort darauf ist eine weite Interpretation des russischen Nationalismus. So setzt er die Eurasische Union der EU-Erweiterung entgegen und schenkt globalen Mächten und Schwellenländern gesteigerte Aufmerksamkeit. Militärische Macht und Präsenz stehen erneut im Vordergrund seiner Politik und er verfolgt die Festigung der Stellung Russlands in der Welt.

In der zuweilen oberflächlichen Sprache des westlichen politischen Diskurses gilt die Vereinfachung historischer Prozesse. Nicht lange nach dem Fall der Mauer wurde der gesamte Zeitraum seit 1945 recht pauschal zum „Kalten Krieg“; die semantischen Nuancen aus der Phase der Entspannungspolitik verschwanden. Die Russen hingegen interpretieren – ebenso wie manche Westeuropäer – die Entwicklungen anders. Aus russischer Perspektive entwickelte sich der bipolare Konflikt durch erste Schritte im Bereich der strategischen Rüstungskontrolle in den 1960er Jahren zum „Ost-West-Konflikt“. Dieser Konflikt zeichnete sich zwar durch Gegensätze und einen starken Wettbewerb aus, basierte aber auf einem anerkannten Status quo, strategischer Parität und politischem Respekt. Beide Seiten bemühten sich, sowohl Balance zu halten als auch den gegenseitigen politischen Respekt zu vertiefen.

Das heutige Russland scheint zu diesem Stand der Beziehungen zurückkehren zu wollen. Das Maß an Anerkennung und Berücksichtigung, das das Land als möglicher Gegner fand, wäre aus russischer Sicht ein Gewinn. Sollte Moskau weitere Schritte in diese Richtung unternehmen, werden Europa und die Vereinigten Staaten dem wenig entgegen setzen können.

Die Ereignisse in der Ukraine in den letzten Wochen haben meine Meinung bestätigt, dass Putin die Unabhängigkeit der Ukraine tatsächlich nur vorübergehend akzeptiert hatte. Nachdem Plan A (die freiwillige Rückkehr der Ukraine in die „slawische Union“ zusammen mit der Russischen Föderation) und Plan B (eine unabhängige, aber schwache Ukraine, die von engen Beziehungen mit Russland abhängig ist) gescheitert sind, verkörpert die Annektierung der Krim Plan C.

Für Russland stellten die Verhandlungen der Ukraine zu einem tiefgreifenden und umfassenden Freihandelsabkommen im weiteren Rahmen eines Assoziierungsabkommens mit der EU eine Entscheidung gegen Plan A und B dar, die nur durch den Einsatz von Streitkräften abzuwenden gewesen wäre. Plan C sieht deshalb vor, diejenigen Teile von der Ukraine abzutrennen, die aufgrund ethnischer und politischer Spannungen mit russischer Unterstützung isoliert werden können.

Wenn diese Annahme korrekt ist, wird Russland zumindest versuchen, andere Teile der Ost-Ukraine zu einem Beitritt in die Russische Föderation zu bewegen.

Allerdings wird das  nicht mit derselben Geschwindigkeit gelingen, mit der die Einverleibung der Krim vollzogen wurde. Der Kreml scheint außerdem entschlossen, zunächst keine Streitkräfte einzusetzen (zumindest keine offiziellen russischen Truppen). Eine Föderalisierung der Ukraine könnte zwar helfen dieses Ziel zu erreichen, es bietet aber nicht die gleichen Möglichkeiten wie ein Autonomiestatus.

Plan C ist eine Rückfallposition Moskaus; die eigentliche Idee bleibt, die Kontrolle über die gesamte Ukraine zu erlangen. Falls Minsk jemals seine politische Orientierung ändern sollte, würde die gleiche Logik auch auf Weißrussland zutreffen. Wahrscheinlich würden Georgien, Moldawien, Armenien, Aserbaidschan und die zentralasiatischen Staaten dieser Prämisse nicht zum Opfer fallen, da diese Länder im Weltbild des pan-russischen Nationalismus nicht zum festen Bestandteil Russlands gehören. Stattdessen würden sie als Teil der „Eurasischen Union“ unter russischer Vorherrschaft einen Platz auf dem zweiten der konzentrischen Kreise um Russland einnehmen. Diese Ordnungsvorstellung des Kreml hat Marek Menkiszaks vom Polish Centre of Eastern Studies (OSW) als „Putin-Doktrin“ bezeichnet.  

Es bleibt zu klären, was die EU und ihre Mitgliedstaaten dagegen tun können. Auch wenn sie es weder mögen noch akzeptieren werden, stellt sich die Frage, ob ihre Missbilligung eine Wirkung auf die russische Führungsspitze hat.

Ihre Haltung verlangt, dass die Europäer ihre Verbindungen mit Russland, sowohl im Rahmen der EU als auch mit der NATO, reduzieren müssen.

Sie werden die Visabeschränkungen aufrecht erhalten und die sanften Sanktionen weiter führen, mit denen sie nach der Annexion der Krim durch die russische Föderation begonnen haben. Da sie den veränderten Status der Halbinsel nicht anerkennen und auch formell nicht  akzeptieren werden, werden sie gegen die russische Präsenz dort protestieren müssen.

Würde Putin die ehemaligen Alliierten zu einer Gedenkfeier zu Ehren des 70. Jahrestages der Jalta-Konferenz im Februar 2015 einladen, was unter normalen Umständen ein guter Anlass wäre, um die Prinzipien demokratischer Staatsführung und Selbstbestimmung zu bekräftigen, müsste Putin in der jetzigen Situation allein feiern.

Wenn die Putin-Doktrin bestehen bleibt, wird die Ukraine weiterhin sowohl verdeckt als auch offen destabilisiert werden, je nachdem, welche Möglichkeiten die politische Fragmentierung in der Ukraine eröffnet. Schärfere Reaktionen des Westens werden folgen, um innenpolitisch glaubwürdig zu bleiben. Barack Obama wird dem größten Druck ausgesetzt sein: Er hat sich am deutlichsten für weitere Schritte gegen Russland ausgesprochen und steht unter besonderer Beobachtung seiner republikanischen Gegner, die genau prüfen, ob er tatsächlich handelt.

In Europa würden härtere wirtschaftliche Sanktionen das geringe Wachstum vieler EU-Mitgliedstaaten gefährden. Der wohl wirksamste Schritt eines Energie-Boykotts scheidet für die nächsten 15 Jahre aus, weil praktikable Alternativen ebenso fehlen wie die entsprechende Infrastruktur. Jede Entscheidung für eine Verschärfung der Position, von Ländern vorangetrieben, die selbst nur wenige wirtschaftliche Verbindungen zu Russland haben, könnte die EU spalten. Deshalb hat sich Europa auf eine eher gemäßigte Reaktion festgelegt, indem es zwar seine grundlegende Haltung unterstreicht, gleichzeitig jedoch nicht versucht, Russland in einer Weise zu bestrafen, die beide Seiten wirklich treffen könnte. Als Folge dieser Strategie werden europäische politische Akteure einen Paradigmenwechsel von „Russland als Partner“ zu „Russland als Gegner“ möglichst leugnen, um die Öffentlichkeit daheim nicht vor den Kopf zu stoßen.

Aller Wahrscheinlichkeit nach wird der Kreml diesen Paradigmenwechsel ebenso registrieren  wie das europäische Streben, ihn zu leugnen. Die Regierung Putins kann damit leben, als Europas Hauptgegner angesehen zu werden, denn das verhilft Russland zu Bedeutung, Respekt und Aufmerksamkeit. Die russische Führung wird jedoch auch erkennen, dass europäische Politiker ihre heimische Bevölkerung nicht verschrecken wollen und deshalb sehr vorsichtig mit einer Stilisierung Russlands zum Hauptgegner sind – selbst wenn sie nach dieser Prämisse handeln. In Russland wird die Antwort des Westens als Bestätigung seiner anti-russischen Haltung und der bisherigen Strategie, die Ukraine der „Russischen Welt“ zu entwenden, interpretiert. Aus geopolitischer Perspektive läuft das auf eine Neuauflage der „Russia first“-Strategie hinaus, auch wenn das in der offiziellen Kommunikation bestritten werden wird.

Aus westlicher Sicht bleibt es sinnvoll, Russland über wirtschaftliche Kooperationen einzubinden und die wechselseitige Verflechtung zu fördern, selbst wenn man Moskau als Gegner sieht. Eine solche Zusammenarbeit wird wohl nicht denselben Umfang erreichen wie unter den Vorzeichen einer Partnerschaft (obwohl Russland in dieser Hinsicht die Erwartungen überwiegend enttäuscht hat). Kooperationen könnten sich jedoch als effektives Mittel erweisen, um Russlands Ambitionen in Zaum zu halten, seine Angst vor Marginalisierung einzudämmen und möglicherweise sogar die Entscheidungen der aktuellen politischen Führung zu beeinflussen.

In diesem Sinne wird die Ostpolitik eine Renaissance erleben – diesmal nicht als Mittel, um die Teilung Europas (und Deutschlands) zu überwinden, sondern um die Einflusssphäre der EU zu sichern. Wenn es Putin gelingt, die „Russische Welt“ wieder aufzubauen, wird die EU eine lange gemeinsame Grenze mit dieser russischen Sphäre teilen, die von der Barentsee bis zum Schwarzen Meer verläuft. Brüssel wird den Mitgliedstaaten entlang dieser Grenze Schutz bieten und deren Interessen ebenso wie das EU-Interesse insgesamt gegenüber Russland vertreten müssen.

Derzeit sind weder die außenpolitischen Instrumente der EU noch die Sicherheits- und Verteidigungsintegration stark genug, um diese Aufgabe erfolgreich zu erfüllen. Die politische und territoriale Integrität der EU zu schützen, ist das vitale Interesse sowohl der EU als auch ihrer Mitgliedstaaten. Im Licht der wahrgenommenen und der tatsächlichen Herausforderungen an die Integrität der EU werden sich die Reibereien zwischen Europäischem Auswärtigen Dienst und Europäischer Kommission genauso wenig aufrechterhalten lassen wie die Passivität einiger Mitgliedstaaten oder das Festhalten an einer weitgehend ineffektiven oder redundanten Struktur der militärischen Sicherheit.

Für die meisten Ukrainer sind Russlands Politik und die schwache Staatlichkeit der Ukraine zu einer Tragödie geworden. Geographie und Geopolitik haben sie Putins Machtspielen ausgeliefert, während die unfähige Führungsriege sie außerhalb der Reichweite der EU manövriert hat. Wenn der Kreml entschlossen ist, Legalität und Legitimität in der Ukraine zu ignorieren, kann er darin schwerlich von äußeren Kräften aufgehalten werden, selbst wenn er damit gegen Russlands eigene langfristige Interessen handelt.

Die Ukraine hat ein ganzes Jahrzehnt dafür gebraucht, um wieder am Ausgangspunkt der Orangenen Revolution von 2004 anzukommen. Den Anführern der Reformkräfte ist es damals nicht gelungen, tatsächliche Reformen durchzuführen, weil sie ihre eigenen Interessen vor die des Landes gestellt haben. Faktisch haben sie die Revolution verraten. Jetzt braucht die Ukraine eine zweite Chance. Aber die Umstände haben sich verändert. Die internationale Politik kann unbarmherzig sein – derzeit eröffnet sie den Ukrainern nicht die Gelegenheit, noch einmal von vorne anzufangen.

Hilfsgelder von der EU und der internationalen Gemeinschaft könnten dazu beitragen, das Scheitern des ukrainischen Staates zu verhindern. Langfristige Verbesserungen müssen jedoch aus dem Land selbst hervorgehen. Brüssel kennt kein Budget für die Förderung von Europas Bedeutung und Größe. Deshalb muss jegliche Finanzierung, die über kurzfristige Finanzspritzen hinausgeht, an die Bedingung substantieller Reformen geknüpft werden. Solche Reformen werden die politischen Spannungen im Land verstärken und dürften weitere Unzufriedenheit auslösen, die Russland möglicherweise ausnutzen wird. Ohnehin wird die EU bei ihrem bisherigen Ansatz zu Finanzhilfen bleiben, um ihre Legitimität bei den europäischen Steuerzahlern nicht zu gefährden. Es war als Hilferuf gedacht, auf dem Maidan EU-Flaggen zu schwenken, doch in diesem Sinne zu helfen überfordert die EU.

In einem weiteren Kontext signalisiert das Drama um die Ukraine das Ende der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP). Die Östliche Partnerschaft wurde geschaffen, um durch die Gruppendynamik  die Annäherung an die EU zu verstärken, wechselseitiges Lernen und regionale Kooperation anzustoßen. Das Programm kann als Korridor betrachtet werden: anfangs recht breit, verengt er sich schrittweise, bis Komplementarität mit der EU erreicht ist. Darin erinnert die Östliche Partnerschaft an das „Regatta-Modell“ der EU-Osterweiterung, die alle Länder gemeinsam an der Startlinie sah, um sich auf möglicherweise unterschiedlichen Wegen und eigenen Geschwindigkeiten auf ein einheitliches Ziel hin zu bewegen.

Eine nüchterne Einschätzung der Lage nach dem Umsturz in der Ukraine zeigt, dass diese Annahmen nicht mehr mit der Wirklichkeit übereinstimmen. Die Ukraine steht unter Belagerung und die Instrumente der ENP werden sie nicht retten. Weißrussland hat den EU-Ansatz abgelehnt und wenn es das nicht getan hätte, wäre es unter den gleichen russischen Druck gekommen, den die Ukraine nun erfährt. Armenien hat sich zugunsten kurzfristiger Gewinne aus Russland dagegen entschieden. Und Aserbaidschan hält es nicht für nötig, sich irgendeiner Seite anzunähern. Bleiben Georgien und Moldawien, die beide umstrittene Grenzen im Innern haben, die Russland zum eigenen Vorteil ausnutzen könnte.

Angesichts dieser Unordnung ist den Interessen der EU besser damit gedient, Programme speziell auf die einzelnen Länder zuzuschneiden sowie die Zivilgesellschaft flexibler und spontaner zu unterstützen. Tiefe und umfassende Vereinbarungen sollte es nur dort geben, wo diese wirklich durchführbar sind. Es wäre besser, geringere Mittel aus dem Europäischen Fonds für Demokratie bereitzustellen, dafür aber zeitnah und gezielt, anstatt groß angelegte Finanzierungen durch die Kommission anzubieten, bei denen man auf die Zusammenarbeit mit den jeweiligen Regierungen angewiesen ist.

Auf andere Weise und ohne einen spaltenden Akteur wie Russland trifft das Scheitern der ENP auch auf die südliche Nachbarschaft zu. Insgesamt summiert sich das Scheitern zu einer ernsten Krise der Rolle Europas in der internationalen Gemeinschaft. Denn letztlich basiert die Anerkennung der EU und ihr Ruf als international führender Akteur zum großen Teil auf ihrer Fähigkeit, die Länder in ihrer Nachbarschaft zu stabilisieren, zu befrieden und zu entwickeln.

Entgegen anderslautender Kommentare wird Europas Zukunft nicht auf dem Maidan oder in der Ukraine bestimmt. Europas Zukunft wird innerhalb der Europäischen Union bestimmt, wenn die Mitgliedstaaten endlich begreifen, was vor ihnen liegt.