Farewell, presidencies

Spain's EU presidency fell far short of expectations, but it was handed a presidency without precedent. One thing is certain: a foreign relations system based on holding summits without content has no future at all.

Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow

Cartoon Spanish Presidency
 






It would be easy, but
unfair, to dismiss Spain’s EU presidency as a failure. It certainly fell far
short of initial expectations. But Spain was handed a presidency without
precedent. Faced with an economic crisis and a fragmented approach to foreign
policy within the EU, Spain’s ability to act was undermined by the restraining
effects of the Lisbon treaty, and its international image fell to pieces during
its term. The measures that were adopted during this term do have significant
potential, although it is too early to judge their effect.

The most important measure
adopted is undoubtedly the new role of the European Central Bank (ECB). As a
result of last month’s decisions, the ECB has been reshaped in a way that finally
points towards the emergence of a European economic government. What we don’t
know is whether this is a structural change or merely a reaction to current
events – Germany might make the ECB return to its habit of exclusively managing
inflation once the economic crisis dies down. So the measure has made history,
but we don’t know if it will be written with a capital letter. In any case, as
the G20 meeting made clear, the struggle to contain the financial markets is
far from over (and probably never will be, being a shifting and difficult
process by nature).

The other significant
measure in terms of its long-term impact is the approval of the European External
Action Service (EAS)
. If the Lisbon Treaty was created for anything, it was to
re-program the way the EU manages foreign affairs, and the EAS introduces a
fundamental change in how European foreign policy is conducted. Member states,
the Council and the Commission tended to work separately – from now on their
integration will (in theory) be much tighter. The national foreign ministries
will have to rethink their role carefully in order to complement, and not
overrule, a new European diplomacy. Establishing the EAS involves treading a
very fine tightrope towards a real European foreign policy, but it is worth the
risk.

As for whether the Spanish
presidency measured up to ambitious early expectations, the fact is circumstances
made it a far more sober exercise than initially imagined. As a country,
Spain’s international image deteriorated sharply, which placed it constantly on
the defensive. And as a government, its capacity for initiative – already
diminished by the Lisbon Treaty, whose first victims were the Spanish prime minister
and foreign minister -was further reduced in the two key matters that have
dominated the term: the handling of the economic crisis, and foreign policy.

Regarding the latter,
Spain paid the bill for the EU’s strategic disorganisation: despite the success
of the summit with Latin America, the cancellation of summits with the United
States and the Mediterranean nations shows that a foreign relations system
based on the repetition of summits without content, and with no objective other
than holding the summits, has no future at all. And as Brazil and Turkey made
clear with their unusual decisions – first, to negotiate on their own account
with Iran
, and second, to vote against the sanctions on Iran – the EU seems to
have overlooked the fact that real foreign policy is being made outside the
summits, not within them.

To place the impact of the
Lisbon Treaty on Spain’s presidency in sporting terms: Spain prepared for a
game of football, and not long before kick-off was told it would be playing basketball.
With some exceptions, the Spanish presidency has weathered the storm fairly
well, considering the difficult circumstances. At the end of this week, an
acting government in Belgium will take up what remains of the rotating
presidencies. So we are not really saying goodbye to the Spanish presidency; we
are preparing a final farewell to the six-month presidency system. That may be
the only mention the Spanish presidency gets in the history books.











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This article was published in El País English edition on 29 June 2010.

(English translation)

Adiós a las presidencias

A pocos días de cerrarse la presidencia española de la Unión
Europea, es inevitable intentar hacer un balance. Pero inevitable no
significa fácil. Primero, porque, aunque parezca un recurso manido, es
todavía pronto para juzgar qué impacto tendrán las principales medidas
adoptadas durante este semestre. Segundo, y casi tan importante, porque
no existen precedentes de una presidencia como la que le ha tocado
desempeñar a nuestro país.

En cuanto a las
medidas, la que sin duda es más importante es la que tiene que ver con
el nuevo papel del Banco Central Europeo (BCE), que, como consecuencia
de las decisiones adoptadas el mes pasado, se ha reconfigurado en un
sentido que apunta, por fin, a la emergencia de algo parecido a un
Gobierno económico europeo. Lo que no sabemos es hasta qué punto este
cambio es coyuntural o estructural, es decir, si una vez bajen las
aguas de la actual crisis financiera, la coalición rigorista liderada
por Alemania insistirá (y logrará) que el BCE vuelva a preocuparse
exclusivamente de la inflación. Por tanto, se ha hecho historia, sí,
pero no sabemos si con mayúscula o con minúscula. En cualquier caso,
como pone de manifiesto la reunión del G-20, la pugna por embridar a
los mercados financieros dista de estar cerrada (y probablemente no lo
estará nunca, ya que es un proceso que por su naturaleza es tan
cambiante como difícil).

La otra medida destacable en cuanto a su
impacto a largo plazo es la aprobación del Servicio de Acción Exterior
Europeo (SEAE). El Servicio supone un cambio fundamental en las reglas
del juego de cómo se hace la política exterior europea y en los actores
que la protagonizan. Si hasta ahora los Estados miembros, el Consejo y
la Comisión tendían a hacer cada uno la guerra por su cuenta, a partir
de ahora la integración entre los tres será (en teoría) muy estrecha.
Eso sí, los Ministerios de Exteriores nacionales tendrán que repensar
cuidadosamente su futuro papel y despliegue, con el fin de
complementarse, y no solaparse, con la naciente diplomacia europea.
Cierto que el SEAE es todavía un cable de acero muy fino por el que
habrá que hacer funambulismo hasta llegar a una verdadera política
exterior europea, pero los riesgos merecerán la pena. Al fin y al cabo,
si para algo se hizo el Tratado de Lisboa fue para reprogramar la Unión
Europea hacia el exterior.

En cuanto a la presidencia en sí
misma, frente a las expectativas iniciales, que sin duda fueron
excesivamente ambiciosas, lo cierto es que las circunstancias la han
convertido en un ejercicio mucho más sobrio de lo inicialmente
previsto. Como país, España ha sido víctima de un acusado deterioro de
su imagen exterior que le ha obligado a estar constantemente a la
defensiva. Y como Gobierno, con una capacidad de iniciativa política
mermada por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuyas primeras
víctimas son el presidente del Gobierno y el ministro de Asuntos
Exteriores, esta capacidad se ha visto aún más reducida en los dos
asuntos clave que han dominado el semestre: la gestión de la crisis
económica y la política exterior.

En este último ámbito, España
ha pagado los platos rotos de la desorientación estratégica de la Unión
Europea: pese al éxito de la cumbre con América Latina, la cancelación
de las cumbres con Estados Unidos y el Mediterráneo muestra claramente
que un sistema de relaciones exteriores basado en la reiteración de
cumbres sin contenido y sin más objetivo que la propia celebración de
la cumbre carece de futuro alguno. Y, como han puesto de manifiesto
Brasil y Turquía con su insólita decisión de, primero, negociar por su
cuenta con Irán y, segundo, votar en contra de las sanciones a Irán, a
la UE parece que se le ha pasado por alto que la verdadera política
exterior tiene lugar fuera de las cumbres, no dentro de ellas.

Por
poner el impacto de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en
términos deportivos, España se preparó para jugar al fútbol, pero en el
último minuto fue informada de que tendría que jugar al baloncesto. Así
las cosas, salvando el errático rumbo adoptado en cuanto al tema de si
habría sanciones o no para los Estados miembros que incumplieran los
objetivos fijados en la nueva agenda de crecimiento 2020, la
presidencia ha capeado el temporal razonablemente bien, especialmente
teniendo en cuenta el contexto tan adverso. Intriga pensar qué pasará a
partir de ahora, cuando una Bélgica con un Gobierno en funciones asuma
lo que queda de las presidencias rotatorias. No se trata pues de decir
adiós a la presidencia española, sino de decir adiós definitivamente a
las presidencias rotatorias. Ironía final: lo verdaderamente histórico
de la presidencia española será que con ella las presidencias
rotatorias pasaron a la historia.

Este artículo fue publicado en El País el 28 de junio de 2010.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.

Author

Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow