Trench warfare

Snubbing the European Union never came so easy or at such a cheap price

Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow




Snubbing
the European Union never came so easy or at such a cheap price. First it was Russia which walked all over European security
agreements by invading Georgia
in August 2008 in reprisal for the unwise Georgian assault on the capital of South Ossetia. Then it was China
which allowed itself the luxury of suspending the Summit with the EU in November of the same
year in protest over the meeting by Sarkozy with the Dalai Lama. A month later,
when Israel flattened Gaza, the EU was quick to
finance the reconstruction process without even raising the possibility of holding
Tel Aviv to account. And when the climate Summit
in Copenhagen
came round last December, Washington and Peking banded
together to bypass the Europeans and sabotage the signing of a legally binding
emissions reduction agreement. Subsequently, Obama, whose popularity ratings in
Europe are higher than in his own country,
decided that he had better things to do than attend the US-EU Summit, to be
held under the Spanish presidency
. And to finish things off, Europeans were all
too quick to offer Tripoli
profuse excuses because the Swiss authorities had had the audacity to arrest Gaddafi’s
son for abusive behaviour.

All
of this despite a spectacular diplomatic deployment. According to the data
available, the 27 member Sates of the European Union maintain open 2,172 embassies
and 933 consulates, with another 125 European Commission delegations on top of
that. The United States,
in contrast, has 170 embassies and 63 consulates. To keep this incredible
machinery running, the Exterior ministries of the Twenty Seven and the European
Commission employ approximately 110,000 people. Half of these, approximately 55,000
employees, are national civil servants (diplomats and auxiliary staff), whilst
the other half constitute local personnel hired to provide services to the
delegations in question. The United
States, in comparison, has a similar number
of diplomats and auxiliary staff (48,000), but requires only 18,000 local
personnel to service its embassies and consulates.

With
an economy which is the biggest in the world, an internal market of 500 million
inhabitants, a common trade policy and a single currency (at least for the time
being), the truth is that a large number of the 27 national exterior ministries
of the EU are something like the zombie savings banks described by the governor
of the Bank of Spain: the living dead, barely carrying out any relevant
function at all. For any businessman, the diagnosis would be self-evident: with
13 times more embassies and consulates than the United States, and three times more
local personnel, Europeans are incurring enormous expense in exchange for very
limited effectiveness. The recommendation would be predictable enough: merge, specialise
either geographically or in area of expertise, avoid duplicating work, create
added value!

Brussels has been in agitated mood over the
last few days after Lady Ashton’s presentation of the plan which will see the
creation of the European External Action Service (EEAS), one of the innovations
envisaged by the Lisbon Treaty aimed at improving the unity and coherence of
European diplomacy. Instead of each country fighting its own corner, as has
been the norm up until now, member States decided some time ago to merge the
three legs which currently make up European diplomacy: the leadership of the
European Commission’s exterior relations; the units of foreign and security
policy until a few months ago under Javier Solana in the Council; and the
incorporation of a significant number of national diplomats on secondment to
the new service.

On
paper, it all makes enough sense. But when push comes to shove, the merger is proving
a lot problematic than envisaged. The Council and member States
resists putting their crisis management instruments under the care of the
European Commission, which they secretly look down on for being slow and
bureaucratic. The Commission, for its part, resists handing over the amazing
financial instruments at its disposal (including the much coveted development
cooperation policy) to national diplomats. And the European Parliament, which though
it is always making itself out to be the victim, ends up as the big winner in
all of the new treaties, wants to use its new budgetary powers to decisively
influence the shape the new service takes. Some people have been talking over
recent days about “trench warfare”, but it’s not such a big deal: if one reads
the successive drafts, all the Europeans are capable of throwing at each other
are legal articles, organigrams and footnotes. Meanwhile, the rest of the world
waits. Like in Casablanca by Michael
Curtiz, “and waits”. [email protected]

This article was published in El País on 29 March 2010.

(English translation)

Translated from Spanish by Douglas Wilson

Guerra de trincheras

Ningunear a la Unión Europea nunca fue tan fácil ni salió tan
barato. Primero fue Rusia, que en agosto de 2008 pasó por encima de
todos los acuerdos de seguridad europeos invadiendo Georgia como
represalia al insensato asalto de los georgianos sobre la capital de
Osetia del Sur. Luego fue China, que en noviembre del mismo año se
permitió el lujo de suspender su cumbre con la UE para protestar por la
reunión de Sarkozy con el Dalai Lama. Un mes más tarde, cuando Israel
arrasó Gaza, la UE acudió presta a financiar la reconstrucción sin ni
siquiera plantearse exigir cuentas a Tel Aviv. Y llegados a la cumbre
del clima celebrada en Copenhague en diciembre pasado, Washington y
Pekín se aliaron para pasar por encima de los europeos y sabotear la
conclusión de un acuerdo de reducción de emisiones jurídicamente
vinculante. Posteriormente, Obama, cuyos índices de popularidad en
Europa son mayores que en su propio país, decidió que tenía mejores
cosas que hacer que asistir a la cumbre EE UU-UE que se iba a celebrar
bajo presidencia española. Y para rematar la faena, los europeos nos
aprestamos a deshacernos en excusas ante Trípoli porque las autoridades
suizas tuvieron la osadía de detener por malos tratos al hijo de
Gaddafi.

Todo ello pese a un despliegue
diplomático espectacular. Según los datos disponibles, los 27 Estados
miembros de la Unión Europea mantienen abiertas 2.172 embajadas y 933
consulados, a los que hay que añadir 125 delegaciones de la Comisión
Europea. Estados Unidos, en contraste, tiene 170 embajadas y 63
consulados. Para mantener en funcionamiento esta impresionante
maquinaria, los ministerios de Exteriores de los Veintisiete y la
Comisión Europea emplean aproximadamente a 110.000 personas. De ellos,
la mitad, aproximadamente 55.000, son funcionarios nacionales
(diplomáticos y auxiliares), mientras que la otra mitad lo constituye
el personal local contratado para dar servicio a dichas legaciones.
Estados Unidos, en comparación, tiene un número parecido de
diplomáticos y auxiliares (48.000), pero sólo necesita contratar a
18.000 locales para dar servicio a sus embajadas y consulados.

Con
una economía que es la primera del mundo, un mercado interior de 500
millones de habitantes, una política comercial común y una moneda única
(al menos por el momento), el hecho es que gran parte de los 27
ministerios de Exteriores nacionales de la UE son algo así como las
cajas de ahorro zombis que describe el gobernador del Banco de España:
muertos vivientes que apenas desempeñan función relevante alguna. Para
cualquier empresario, el diagnóstico sería evidente: con 13 veces más
embajadas y consulados que Estados Unidos y tres veces más personal
local, los europeos incurren en unos gastos enormes a cambio de una
efectividad muy limitada. Su recomendación sería bastante previsible:
¡fusiónense, especialícense geográfica o temáticamente, eviten las
duplicidades, creen valor añadido!

Bruselas está estos días en
efervescencia tras la presentación por parte de Lady Ashton del plan
por el que se creará el Servicio de Acción Exterior europeo (SAE), una
de las innovaciones previstas en el Tratado de Lisboa con el objetivo
de mejorar la unidad y coherencia de la diplomacia europea. En lugar de
hacer cada uno la guerra por su cuenta, como ha venido siendo la norma
hasta ahora, los Estados decidieron en su tiempo fusionar las tres
patas actuales de las que consta la diplomacia europea: la dirección
general de relaciones exteriores de la Comisión Europea; las unidades
de política exterior y de seguridad que hasta hace unos meses estaban
en manos de Javier Solana en el Consejo, e incorporar a ese nuevo
servicio un importante número de diplomáticos nacionales en comisión de
servicios.

Sobre el papel, todo tenía bastante sentido. Pero a la
hora de la verdad, la fusión está siendo mucho más problemática de lo
previsto. El Consejo y los Estados miembros se resisten a poner sus
instrumentos de gestión de crisis bajo la tutela de la Comisión
Europea, a quien secretamente desprecian por lenta y burocrática. La
Comisión, por su parte, se resiste a poner en manos de los diplomáticos
nacionales los impresionantes instrumentos financieros de los que
disponen (entre ellos la muy codiciada política de cooperación al
desarrollo). Y el Parlamento Europeo, que aunque siempre se hace la
víctima acaba siendo el gran ganador en todos los nuevos tratados,
quiere usar sus nuevos poderes presupuestarios para influir
decisivamente en la configuración del nuevo servicio. Algunos hablan
estos días de “guerra de trincheras”, pero no es para tanto: si uno lee
los sucesivos borradores, todo lo que los europeos son capaces de
arrojarse unos a otros son artículos legales, organigramas y notas a
pie de página. Mientras, el resto del mundo espera. Como en Casablanca de Michael Curtiz, “y espera”.

Este artículo fue publicado en El País el 29 de marzo de 2010.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.

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Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow

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