Diplosaurs

Europe's Foreign Ministers must do all they can to help the new High Representative if the EU is to enjoy a fully functional foreign policy

Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow

My diplomat friends laugh when I tell them that the only reason the European Union sticks with the unanimity principle in foreign policy matters is because they themselves negotiate the treaties. Twisting Martin Niemöller’s phrase, which has been wrongly attributed to Bertolt Brecht a thousand times, “First they went for the Ministers of Agriculture, but I didn’t care because I wasn’t one; then they went for the Ministers of Industry, and I didn’t mind again; the Governors of the central banks were next…” and so on successively. Will the time come when our Foreign Ministers too are forced to bow to the tyranny of the majority?

Not for the moment. Setting the rules of the game is not without its advantages, and these are the experts in the field; so whilst the Ministers of Agriculture, Industry, Trade and Finance live in fear of a higher God, ever dependant on some vote or other in Brussels, a massive demonstration at home, or a sensationalist headline in a freebie newspaper, Europe’s Foreign Ministers can stroll around the world with their heads held high. Thus, the Cypriot Foreign Minister can allow himself the luxury of blocking accession negotiations with Turkey just as long as he feels is convenient; his Dutch colleague can freeze relations with Serbia until each and every one of his conditions is met; his Lithuanian namesake can paralyse negotiations on an agreement with Russia as long as he sees fit; Spain can follow its own criteria in the Balkans, and so on and so forth. After all, nobody looks after number one quite like we ourselves do.

True, foreign policy and national sovereignty are intimately linked; but more so than currency or trade? That is hard to believe, living as we do in a globalised world, with an economy which works in an integrated way. So the Government is not able to print its own currency, alter interest rates or regulate the banks as it sees fit, just as it cannot increase tariffs on Chinese shoes to protect the national market, or rid itself of Moroccan tomatoes. Yet, it can have its own foreign policy. To what end, it might be asked, if it lacks all the instruments (currency, trade, aid) which give it content?

A few days ago, the recalcitrant Czech President Vaclav Klaus lamented the loss of sovereignty for his country which the Lisbon Treaty amounted to as he signed off on the document. Sovereignty? Has nobody told Klaus that his country’s GDP comes to only half of the revenue of ExxonMobil, the oil giant? Sovereignty is overrated, and for those in any doubt, go and ask the Somalian pirates.

Europe has recently been much occupied deciding who its new Minister of Foreign Affairs will be. The post in fact won’t be called as such, in order not to irritate certain national sovereignties which are always sensitive to state symbolism; instead the official title is “High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy”. But HRUFASP is a name which doesn’t convey much authority, so it would seem best to leave it at High Representative.

The new High Representative will be a kind of Javier Solana, but with new improved features. Javier Solana 2.0 will have all that his predecessor desired: an action service all of his own with an impressive network of offices throughout the world, a budget deserving of the name and, most especially, the capacity to coordinate the responsibilities of the European Commission in foreign policy matters in the role of Vice-President of the Commission.

It’s a Herculean task, one that it is hard to imagine just one person being able to carry out. But for the post to prove a success, the cooperation of national Foreign Ministers is fundamental. Without their active support, nothing will be possible. Will they try to isolate and neutralise whoever gets the post? Or will they really work to make it a success? The key thing is not so much whether the European Commission and the Council can act in a coordinated manner, but whether the national capitals and Brussels will be able to work in an integrated way. The Euro works because the central banks are integrated in one system and are loyal to it. For the same reason, as long as Foreign Ministers fail to see themselves as cogs in the same European machine, Europe will continue to lack a true foreign policy.

If the experiment called for in the Lisbon Treaty works, we will witness a thoroughly profound transformation in diplomatic practices and ways of thinking within the EU. Up until now, whilst this process has been successful, it has been partial. Javier Solana 1.0 achieved great success with modest instruments. Now his successor will have the best software in the world; will his colleagues let her use it? Or will they prefer to carry on living like endangered species under a sign which reads, sovereignty? [email protected]

This article was published in El País on 16 November 2009.

(English translation)

Translated from Spanish by Douglas Wilson

Diplosaurios

Mis amigos diplomáticos se ríen cuando les digo que la única razón por la que la Unión Europea mantiene la unanimidad en materia de política exterior es que son ellos los que negocian los tratados. Retorciendo la frase de Martin Niemöller mil veces erróneamente atribuida a Bertolt Brecht: “Primero vinieron a por los ministros de Agricultura, pero no me importó porque yo no lo era; luego fueron a por los ministros de Industria, pero a mí tampoco me importó; a continuación les tocó a los gobernadores de los bancos centrales” y así sucesivamente. ¿Les llegará el turno algún día a los ministros de Exteriores de someterse a la tiranía de la mayoría?

Todavía no. Hacer las reglas del juego tiene algunas ventajas y ellos son expertos en la materia, así que, mientras los ministros de Agricultura, Industria, Comercio y Hacienda son criaturas temerosas de Dios, siempre pendientes de una votación en Bruselas, una manifestación masiva en casa o un titular sensacionalista en un periódico gratuito, los ministros de Exteriores pueden pasear por el mundo con la cabeza bien alta. Así, el ministro de Exteriores chipriota puede darse el lujo de bloquear las negociaciones de adhesión con Turquía el tiempo que le parezca conveniente; su colega holandés congelar las relaciones con Serbia hasta que se cumplan todas y cada una de sus condiciones; el homónimo lituano paralizar las negociaciones de un acuerdo con Rusia el tiempo que le dé la gana; España ir por libre en los Balcanes, y así sucesivamente. Nadie mejor que uno mismo para velar por sus propios intereses.

Cierto que la política exterior y la soberanía nacional están íntimamente relacionadas. ¿Pero más que el comercio o la moneda? Difícil de creer, viviendo como vivimos en un mundo globalizado con una economía que funciona de forma integrada. Así que el Gobierno no puede emitir moneda, variar los tipos de interés o regular los bancos a su antojo, como tampoco puede subir los aranceles a los zapatos chinos para proteger el mercado nacional o librarse de los tomates marroquíes. Y sin embargo, sí que puede tener una política exterior propia. ¿Para qué, si carece de todos los instrumentos (moneda, comercio, ayuda) que le dan contenido?

Hace unos días, al tiempo que estampaba su firma en el texto, el recalcitrante presidente checo, Václav Klaus, se lamentaba sobre la pérdida de soberanía que significaba para su país el Tratado de Lisboa. ¿Soberanía? ¿Nadie le ha dicho a Klaus que el PIB de su país es sólo la mitad de los ingresos de la compañía petrolera ExxonMobil? La soberanía está sobrevalorada, y si no que se lo pregunten a los piratas somalíes.

Estos días Europa anda agitada eligiendo al que será su nuevo ministro de Exteriores. En realidad no se le llamará así para no irritar algunas soberanías nacionales, siempre sensibles a la simbología estatal, sino “Alto Representante de la Unión para la Política Exterior y de Seguridad”. Pero como ARUPES no parece un nombre que lleve implícita una gran autoridad, es mejor dejarlo en alto representante a secas.

El nuevo alto representante será una especie de Javier Solana, pero con características mejoradas. Javier Solana 2.0 tendrá todo lo que éste siempre deseó: un servicio de acción exterior propio con una impresionante red de delegaciones por todo el mundo, un presupuesto que merezca tal nombre y, muy especialmente, la capacidad de coordinar las competencias de la Comisión Europea en política exterior en su calidad de vicepresidente de la Comisión.

Se trata de un trabajo hercúleo y cuesta pensar que una sola persona lo pueda desempeñar. Pero para que ese puesto tenga éxito es fundamental la colaboración de los ministros de Asuntos Exteriores nacionales. Sin su concurso activo nada será posible. ¿Intentarán aislarlo y neutralizarlo? ¿O se comprometerán a fondo con su éxito? Lo crucial no es tanto si la Comisión Europea y el Consejo pueden actuar coordinadamente, sino si las capitales nacionales y Bruselas serán capaces de funcionar integradamente. El euro funciona porque los bancos centrales están integrados en el sistema y son leales a él. Por la misma razón, mientras que los ministerios de Exteriores no se vean como partes de un engranaje europeo, Europa seguirá careciendo de una verdadera política exterior.

Si el experimento previsto en el Tratado de Lisboa funciona, asistiremos a una profundísima transformación de los modos de pensamiento y prácticas diplomáticas en la UE. Hasta ahora ese proceso, aunque exitoso, ha sido parcial. Javier Solana 1.0 logró grandes éxitos con modestos instrumentos. Ahora, su sucesor tendrá el mejor software del mundo: ¿le dejarán sus colegas usarlo? ¿O preferirán seguir viviendo como especies protegidas bajo un letrero en el que ponga soberanía?

Este artículo fue publicado en El País el 16 de noviembre de 2009.

The European Council on Foreign Relations does not take collective positions. ECFR publications only represent the views of its individual authors.

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Head, ECFR Madrid
Senior Policy Fellow

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